本刊記者 余盛峰
地方權力體制：中國經濟奇跡的發動機
《文化縱橫》：改革30年來，中國無疑形成了一個特殊的國家體制，這個依然處于不斷變動中的體制，其奧秘重要一端無疑來自中國地方政治特有的活力。中國GDP增長的發動力源于縣際競爭，中國最龐大人群與日常政治的接觸點在縣市一級。針對改革中形成的利益分化和矛盾沖突，民眾也往往將矛頭指向地方政府。您在研究中，也將中國經濟奇跡與社會危機的同一根源，歸于這個改革之中形成的地方政治體制。
黃宗智：確實如此，改革中的地方政府在一個分權并允許創新與競爭的環境下，同時，又是中央集權的干部審核、委任和以GDP增長為主要目標的制度之下，推動了改革和經濟發展。也必須看到，地方“招商引資”的成功“秘訣”，主要是農民的廉價勞動力，憑借無視勞動法規和福利以及環境保護來壓低其價格的勞動力。這個體系既是改革經濟發展的根源，也是社會和環境危機的根源。這是改革中形成的特殊的國家體制。地方政治的活力和弊病，都源于這同一個體制。
《文化縱橫》：也就是說，您認為，地方政府才是中國經濟發展奇跡的能動主體和動力所在，從改革歷史的角度，您能否為我們具體解釋一下？
黃宗智：這首先需要回顧中國60年來的歷史實踐。在毛時代的舊計劃經濟體制下，私人創業基本被完全扼殺，在那樣的經濟體制下，基本上唯有國家才具有創業的可能。因此，1978年面對“改革”的歷史任務，需要重新發現企業家，需要激發潛在的企業家創業。當時，一個可能的選擇是解散舊體制，完全轉向市場機制。但是，中國沒有采用蘇東的方法，而是用計劃和市場的“雙軌”進路，“摸著石頭過河”來逐步市場化，結果在舊體制的基礎上，通過中央和地方的分權（比較具體地體現于1980年代的“分灶吃飯”、“財政包干”，而1994年的“分稅制”則是在分權現實上擴大中央的稅收和功能），以地方政府為能動主體，結合市場刺激形成了改革經濟的主要動力。正因為是借用舊體制，才有可能首先在基層舊大隊、公社的基礎上，發動上世紀80年代蓬勃的“鄉鎮企業”。其后，伴隨投資規模的擴大，經濟發展的主要載體上升到縣、市、省級政府，以它們為“招商引資”的能動主體，配合“經濟特區”等措施，大規模引進國內外資本，借此推動了改革以來的快速經濟發展。
《文化縱橫》：您是否認為，中國經濟奇跡的成功要訣在于，地方政府成為改革動力的真正擔綱者。地方政府有效地利用舊體制與市場機制的結合，并轉嫁了轉型過程中的交易成本與制度成本？
黃宗智：是的，在維持黨─國舊有體制的客觀環境之下，其實唯有地方政府本身才可能快速克服體制性的障礙，實現低成本高效率的創業；體制外的可能創業者則仍然面對重重關卡。同時，正是改革中形成的體制把舊制度下地方政府龐大管制權力的弱點變成市場化經濟發展的優點：正因為舊體制所特有的國家威權，改革中的地方政府才能夠高效率地動用舊體制所掌握的資源，包括“人力資本”（尤其是能干的集體和國家干部）和土地（因此才會有大規模“征地”的現象），以及資本、勞動力和原材料。同時，正因為國家是個“威權”政府，才有可能在現有勞動法規之外，使用不必遵守勞動法規、也不必為之提供福利的廉價勞動力——即2.5億“非正規經濟”中的“農民工”和“下崗工人”。通過壓低勞動成本，甚至省略基本安全措施、使用每日工作時間超出八小時半倍到一倍的、不附帶福利成本的、不允許組織工會的勞動力，全是在這樣的地方政治下實行的。由此，在追求全球資本的競爭下，提供了極其廉價的勞動力，利用某些經濟學家之所謂“比較優勢”，在短期間內使中國成為世界上外資投入最多的發展中國家。
《文化縱橫》：因此，與一些市場論者對權力滲透經濟簡單的抨擊不同，您是否認為，觀察中國經濟發展的要點，不能忽略地方干部的功勞，必須充分考慮到地方政治權力的變量？
黃宗智：當然如此，改革30年的經濟發展絕對不簡單來自市場化的動力。正是經過舊體制的分權，結合新的市場化，才激發了全國各地地方政府的積極性，推動了他們之間的競爭，并且建立、形成了以擴增GDP為主要審核“政績”的制度。中國經濟之所以與一般資本主義不同，主要是因為地方政府在其經濟發展中所扮演的特殊角色。如果要用“中國特色”的“資本主義”或“社會主義市場經濟”來描述的話，那么地方政府所起的作用應該是其核心內容之一。
有些學者認為，這種地方政治的權力架構類似于美國的“聯邦主義”，只是它不附帶美國聯邦主義對權利、憲法、民主等的關心，并且不是一個完全的共同市場，因此乃是“中國式的聯邦主義”。他們運用這樣一個概念，來認識大一統國家內地方政府經濟分權以及競爭的現實。但是，簡單的觀察也應注意到一些常識，由美國聯邦政府以及加州、紐約、華盛頓等州、市來主辦電視頻道可以說完全不可思議；同時，由中央的組織部來委任各州州長也同樣不可思議，“聯邦主義”無法解釋中國的政治經濟現實。其實，我們完全可以更直接，更具說服力地把改革中的地方分權體制與大躍進和文化大革命時期的地方分權傳統連接起來說明。當然，改革在其上附加了新的市場化。無論如何，地方政府所起的關鍵作用今天已經成為西方學者對中國改革的一種共識。
作為社會（和環境）危機的同一根源
《文化縱橫》：那么，您為何又認為地方政府體制同時是中國社會危機的淵藪？
黃宗智：我認為，這是一體兩面不能分割開來認識的現象。中國經濟奇跡的來源，也就是今天的社會（和環境）危機的來源；兩者其實乃是同一現象的兩個方面。因為，在全力發展經濟的權力邏輯下，在“招商引資”和“征地”等經濟發展所采用的方法下，只可能形成官員 + 企業家的 “官商勾結”的新“利益集團”。同時，在 “非正規”地使用廉價勞動力的“比較優勢”下，形成尖銳的貧富不均和社會矛盾也不可避免。加上原有的城鄉間的差別，便是今天“社會危機”的主要內容。
改革以來，正是靠分權和市場化激發的地方政府發展經濟的積極性，以及其圍繞GDP的政績審核制度，促使地方官員把招商引資作為第一優先目標。這樣，相互競爭引進資本。一方面提供廉價土地、勞動力、原材料、財政優惠等等條件，同時，為了提高本地的競爭力，著重把稀缺資源配置于優先發展基礎建設（公路、鐵路、供能等方面）。結果，譬如，環境保護就只能是次要的考慮，不可能獲得其需要的資源。現實里，地方環保部門往往變成多唱高調而缺乏實質性措施的部門，大大加劇了環境污染。
也就是說，改革的地方體制在推動了“奇跡”性的經濟發展的同時，也嚴重破壞了環境，兩者乃是同一事物的兩個方面。偏重GDP發展和相對忽略環境保護，其實是“招商引資”策略的一個重要組成部分。它是提高全球資本投資者回報率的一個重要結構性組成部分，是吸引外來投資的秘訣之一。其道理和廉價勞動力是一樣的。
《文化縱橫》：因此，近年來頻發的地方群體性事件，就不能簡單從表面的官民沖突考察，而需要深入到地方政治經濟發展的內在邏輯中去分析。
黃宗智：是的。必須看到，資本和地方政府正不可避免地形成一個要維護這種機制的利益集團。各地方監督部門在經費和人事上都受地方政府的管轄，它們很難構成對惡性治理的有效制約。一般唯有通過組織動員、網絡聯系、媒體曝光等形成了一定的聲勢之后，才有可能突破地方上官商勾結的第一層的“捂蓋子”回應，進入到第二層的 “擺平”矛盾回應。這樣，抗議者才有可能通過妥協得到部分滿足。
事實是，改革過程中所形成的體制既非簡單的資本主義，也非簡單的舊計劃經濟體制，而是兩者結合之后的產物。它以發展主義式的地方政府為主體和動力。它是市場化、企業化了的地方政府，是一種地方—國家 + 企業的結合體。
地方分權與集權：中國政治架構的特殊性
《文化縱橫》：但是，顯然中國地方政治的分權仍然是相對意義上的，無論是中央黨政系統或是行政系統，都擁有令人印象深刻的集權能力。這從各地縣委書記集中進京輪訓一事就可窺一斑。改革之后，地方政府雖被賦予極大的經濟政治能動性，但是中央黨政權力依然有效地將其觸角遍布在地方權力的肌體上。
黃宗智：是的，我即將在《開放時代》刊發的文章中引用強世功的新作指出，中國各級人民代表大會的組織固然是個分權的體系，而各級政府在官僚體制內的關系則是垂直集權的狀態，但中國共產黨則與兩者都不同。它首先是個高度集權的組織，充分體現于其干部任命和紀律檢查的制度。但是，它同時具有一定的分權傳統，其來源是毛澤東在“十大關系”中提出的“兩個積極性”原則：要求統一集權，但同時也要求在社會主義建設中發揮地方積極性。這是毛澤東批評蘇聯集中的官僚制度的一個要點。在他看來，中國革命的“群眾路線”才真正體現了共產黨黨章中的“民主集中”原則的精神：在運作之中，要求充分發揮地方積極性，要求上級廣泛與下級“商量辦事”。鄧小平用“分權讓利”來推動改革，正來自那樣的傳統。這是對中央和地方政府關系問題的一個好思路，也說明我們為什么不能簡單引用美國“聯邦主義”來理解中國的改革體制。
《文化縱橫》：那么，您能否為我們再詳細描述一下中國政治架構的這種特殊性？
黃宗智：不妨以皮埃爾·蘭德里（Pierre Landry）的新作中的概念——分權的威權體制——來描述改革中的中國國家體制。他指出，從財政角度來看，中國是世界上分權度最高的國家——2002年地方政府的支出占政府總支出的比重將近70%。這是一個悖論的事實，因為一般威權國家的財政要比民主國家集中，前者的地方政府支出在1972～2000年中平均只達到全財政支出的約1/6，后者則貼近1/4，但改革期間中國地方政府的支出比例則明顯比兩者都高，1958～2002年間平均達到一半以上（55%）。從一般的理論預期來看，如此的分權應會嚴重削弱中央政府的權力和功能，導致其分裂甚或崩潰。但是，中國不同，在大規模的改革中，包括干部更新、提高其教育和技術水平以及“地改市”和“市管縣”等制度改革，仍然維持了其高度一統的體制。
蘭德里認為主要原因是中國共產黨的干部任命制度。它通過各級組織部門有效地控制了干部的選拔和提升。正是這個干部任命制度奠定了改革中高度奏效的政治經濟體系。它既是一個分權的體制，也仍然是一個中央集權的體制；它是兩者微妙結合的體制，也是政府和共產黨微妙結合的體制，缺一則不可理解。
《文化縱橫》：所以，要真正看清楚中國地方政治的權力運作邏輯，必須結合中央權力與地方的互動，特別是黨政系統有效的權力滲透，才能獲得理解？
黃宗智：是的。另外，在我看來，中國中央政府在改革中的另一個重要特點是其表達和實踐間的背離。一方面，為了促進快速經濟發展，不惜撇開國家勞動法規而利用農民工等極其廉價的勞動力來吸引全球資本，而另一方面，它也打出社會公正、和諧社會等社會主義的理念。一方面，它不惜不顧環境污染來吸引外資，推動工業發展，但同時又設立了許多環保機構，制定了不少環保法規。它既提倡發展主義，并設置了以擴增GDP為本的地方官員審核制度，同時也提倡社會公正、環境保護等理想。
這樣的背離也是地方政府運作中普遍的“上有政策、下有對策”現象的一個重要來源。正是這樣的矛盾言行，導致了各級地方政府的類似行動。一方面，在涉及比較“軟”的指標的時候，地方上下級政府顯示了一種周雪光教授所謂的“共謀現象”，大家心照不宣地擺樣子來滿足中央對那方面的要求。同時，一致地追求大家知道是真正關鍵的擴增GDP的發展主義“硬道理”。正是沿著這樣的邏輯，縣、鄉/鎮、村級政權機構可以串通了把一個比較軟的指標的中央撥款（如“退耕還林”）用來滿足更“硬”更重要的指標的需要（比如基礎建設，用來招商引資、擴增GDP）。
地方政府官員都知道經濟發展是“硬道理”，是干部審核制度的關鍵標準，而環保、衛生、和諧等則是相對軟的道理，因此，才會有多層地方政府在表面上滿足中央的軟要求，顯示了一種“共謀現象”。在資源稀缺的現實下，地方政府權衡輕重，會作出優先照顧硬道理的“理性”抉擇。從這個角度來考慮，地方政府和中央同樣區分“硬”和“軟”的道理，其實也是一種“共謀現象”。同時，正如王漢生教授所闡明的那樣，在改革期間設立的“目標責任管理制”下，各級行政和業務機構通過“責任書”把中央設定的目標一級一級地傳達、貫徹下去。所設目標固然包含社會公正、公共服務和環境保護等，但在制度化了的量化管理機制下，真正剛性的任務乃是易于量化的“招商引資”和GDP增長目標。因此，在現存制度和管理機制下，自然形成了經濟發展乃是“重中之重”的實踐邏輯。
進一步改革的方向？
《文化縱橫》：必須看到，市場化與官僚體制的獨特結合，既可能帶來驚人的經濟效率，也可能蛻化為地方權力的尋租，或是淪為一種風險最小、收益最大的明哲保身的犬儒政治。
黃宗智：地方政府各部門的利益追求，以及因這種追求而出現的部門間的矛盾，其實也是舊體制和新市場經濟結合的另一面。我接觸過一個案例，南方某縣的民政部門近十幾年來竟然拒絕處理、登記夫妻雙方同意的離婚。其原因是不愿意為十分有限的收費──8元的登記手續費，而惹上登記過程中可能出現的當事人間的矛盾和麻煩，為此把簡單的離婚登記也全部推向當地法院，因此引起了部門間的矛盾和上訪。它是在市場化了的新體制要求地方政府創收的大環境下形成的。而我們可以更進一步把地方官員腐敗也視作政府部門及其官員牟利化現象的一個方面。一些最新的調研證明，中央為發展“社會主義新農村”的各項撥款，多被一層一層的地方政府部門或個人克扣、擠占，以致真正交付給基層的只是所撥款項的一半甚或更少，鄉鎮市場建設補助資金如此，衛生院建設補助資金、學校危房改造的國債基金等等也如此。這是個半公開的普遍現象。在現階段改革中的地方政府體制下，人們普遍認為與地方官員打交道，沒有禮物和其個人或部門利益便什么事都不可能辦成。
因此，必須看到，改革過程中形成的特殊地方體制既可能是一種過渡性的體制，也可能會是長期凝固的體制。從正面來說，它推進了震驚世界的經濟發展“奇跡”；從反面來說，它導致了社會和環境的危機，并在許多方面具有既是舊體制的，也是新牟利化的制度性劣質。在原有的官僚化傾向——繁瑣的程序、形式主義、臃腫和低效率、官官相護等等之上，消除了過去為人民服務的意識形態及其鉗制作用，更加上了部門和官員的謀利意識，其弊端可能更甚于過去的官僚主義。如果不進一步改革，很可能會凝固成一種新的僵化體制。
《文化縱橫》：那么，您認為改革應該從何處出發？改革可以借鑒的理念與歷史經驗又有哪些？
黃宗智：今天，中央政府已經打出要從汲取型、管制型政府轉化為服務型政府的理念。這是個非常關鍵的理念，它意味著由政府來（再次）負起公共物品的主要責任，為廣大農民，以及城市非正規就業的農民工和下崗工人，提供公共服務和社會保障。它也意味著國家體制有根本性轉型的可能。
中央政府的政策抉擇顯然非常關鍵。鑒于過去30年的實踐經驗，最關鍵的步驟也許是地方官員審核制度。如果能夠把優質福利、社會公平和環境保護真正變成“硬”道理，采納具有長遠視野的審核制度來替代現在仍然主要以經濟發展為標準的政績機制，應該不僅能夠推動市場發展，也能促進國家體制本身的轉化。毋庸說，目標是從舊管制型國家體制轉化為真正為人民服務的體制。
和一般的民主制度國家不同，中國政府的決策過程經常先在地方上“試點”，然后由中央決策，“以點帶面”推廣。民主制度下的國家，則必須在采用某一政策之前，預測其可能后果，憑此而后采用。但中國的集中和分級的地方政治架構則允許試點型的試驗，在看到某地某級實際結果之后，方才采用、推廣某一政策。新近報道和討論較多的 “重慶經驗”——用市場化了的公有資產的增值來投資于公共建設，并帶動私人資本的參與，再用進一步的增值來再建設——便可能在某種程度上體現了這樣的一種嘗試。
《文化縱橫》：也就是說，地方干部在目前的政績考核體系下，必然束縛于經濟發展的緊箍咒。只有首先給他們松綁，把“為人民服務”的理念變成硬道理，轉化對地方干部的政績考核體系，才能讓地方政治煥發出新的生機和活力。
黃宗智：從中國歷史上看，地方權力在合適的政治/社會條件下，往往能有效地承擔社會治理/服務的功能。即使在王朝更替時期，國家權力衰敗主要限于中央權力而非地方權力。地方政府與地方社會往往能共同承擔起繁多的公共活動。我們知道王安石變法的著名討論，王安石提倡依賴帶薪的正規官吏來進行治理，這是中央行政指令一竿到底的垂直控制的郡縣思路；司馬光則把縣以下的治理寄托于地方與士紳精英的互動。司馬光的觀點后來成為整個明清時代占統治地位的儒家主流政治觀點。
地方第三領域的再生長：集權的簡約治理
《文化縱橫》：您是否認為，要尋找當下中國地方政治的出路，必須重新思考古典中國的政治經驗，通過發現和培育新的歷史主體與政治空間，從而改善地方政治的治理？
黃宗智：要真正探索中國的地方治理，當然離不開對中國歷史的回顧。眾所周知，中華帝國的專制權力程度很高。但是，考慮到官僚機構僅僅能延伸到19世紀人均負責管理25萬人的縣令一級，它的基層滲透權力的程度很低。低度基層滲透權力和高度專制權力的矛盾結合是思考中國帝國政府的一個有效路徑。
中國古代政府雖有宏大的徹底控制社會的設想，特別是它的十進制戶籍管理組織──里甲、保甲制度，然而事實上，世襲制的邏輯要求政府機構保持最少數量的科層，以免切斷整個體系倚為紐帶的個人忠誠，造成地方性的世襲分割。當然，從一個長時期過密化小農經濟中抽取的有限賦稅也是對官僚機構充分科層制化的另一個限制，這恰巧契合了清政府減少國家強加于社會的負擔的愿望。由此，清政府規定將每個縣的胥吏和衙役人數分別控制在幾十個之內，試圖將地方縣令下的胥役限制在最低限度上。
所以，中國古代的政權，雖然高度集中，同時也高度簡約，對社會基層其實高度放任。在公共事務和地方治理中，士紳以及地方精英扮演極為重要的角色。以清末的商會為例：它們是由政府（在1904年）提倡建立并受其管束的，但同時代表個體商人的利益，并逐漸承擔了很多政府職能，例如維持新式的市政服務，建立公共安全機構和調解糾紛。
《文化縱橫》：您是不是認為，應該在地方治理中，充分利用地方精英的半官方身份，他既不單純是市民社會的個體，也不是國家指派的官僚，而是“亦官亦民”“非官非民”的“第三領域”成員，在這個中間領域培育的基礎上，地方才能出現良性的治理，在這個意義上，地方性政治甚至要優先于全國性政治？
黃宗智：但是，應該承認，士紳精英早已不存在了。歸根到底，士紳精英源于農業國家及其等級秩序的治理意識形態；它不能涵蓋20世紀半正式行政的實踐。在今天高度工業化和全球化的中國，對為農業國家設想的“儒化的法家”治理模式的多種要求已經不復存在了。官僚體系的規模也不再受到有限稅收的限制。而對教育、衛生、市場和交通、通信基礎設施的現代要求，意味著新的政府和過去必定會有很大不同。簡約治理模式必須聯系今日從汲取控制型國家到公共服務型國家的轉型，才可能起作用。但是，20世紀早期地方自治和由地方推動的公共服務先例，以及毛澤東時代的國家+地方集體參與的教育模式，排除其過度“全能”弊端，仍然值得借鑒。民眾參與和控制關乎地方利益的項目，有可能會推進近幾十年來被市場經濟原子化了的社區紐帶的重新建立。在中國的廣大地域上，考慮到小農經濟和半熟人社區將長期存在，簡單依賴科層制化的福利國家模式，不見得能夠解決政府轉型中的實際問題。
《文化縱橫》：與一些新儒家保守主義者不同，您認為，中國國家基礎滲透能力/財政汲取能力的增強，以及轉型時期社會復雜的公共品需求，已經使得地方的儒家式簡約治理的圖景，變得不再現實與必要？
黃宗智：應當看到，歷史上的簡約治理，就是由于無法克服地方的大規模貧窮，才造成了周期性的農民戰爭。進入近現代，正是應了這樣的社會背景，而促成了中國共產黨領導的社會革命，以及其后國家對社會的大規模干預。由此，在原有的古代官僚體制之上，形成了現代革命對社會的全能控制體制，以及強烈的官僚主義化傾向。不過，在當時，面對權力如此龐大、如此高度滲透基層的“體制”問題，毛時代采用的主要是兩種對策：一是通過 “開門整黨”的群眾運動來糾正政治制度的官僚化，最終走到了文化大革命的極端；一是由中央的條條放權于地方的塊塊，賦予第一線的基層和地方更大的靈活性。后者正是改革時期所運用的方法。所以，并不是簡單的要不要簡約治理的問題，而是需要什么樣的政治，考慮怎樣的政治治理才真正有益于老百姓的問題。
《文化縱橫》：那么，在您看來，在目前的地方權力架構中，如何才可能形成新的政治空間？
黃宗智：近現代歐洲的民主是從高度的社會整合與高度的國家政權建設中產生的。從社會整合為一種全國性公眾和國家經由現代科層機構而擴展的兩重過程里，民主才浮現出來。在我看來，中國地方政治的希望或許是在第三領域，而不是在仍被限制著的私人領域。正是在第三領域這一地帶，國家聯合社會進行超出正式官僚機構能力的公共活動，也是在這一地帶，新型的國家與社會的關系在逐漸衍生。這里可能是更具協商性而非命令性的新型權力關系的發源地。
我們看到，清末以來，在商業最為活躍的地區，新的城鎮開始涌現。與這些城鎮一起涌現的還有各種新型社會群體，尤其是商人團體。在這樣的環境里，商人團體常常與地方政治權力合作從事各種公共活動，諸如公用事業建設、維持救濟組織、調解爭端等等。由于王朝衰敗與列強環伺的刺激，晚清與民國時期的地方精英們（包括朝野）動員起來進行公共活動和關心救亡達到了前所未有的程度。伴同上述社會整合的諸種趨勢，許多新制度如地方議會、自治社團等也紛紛浮現。
也許可以借鑒“集權的簡約治理”——在高度集中的皇權下依賴來自社區的半正式官員的簡約治理——的實踐傳統，適當考慮結合政府的威權功能和社區的參與和監督，再加以市場的競爭和激勵機制。在公共物品提供上，可以利用舊體制的威權特點來帶動新型的公共服務，適當納入私營企業來激發創新性，利用競爭（包括地方間的競爭）來提高效率，考慮部分采用公私合營的半企業性的服務，由政府來領導、發動，地方社區來配合和監督，私營企業來參與。這或許是未來中國地方政治治理可以努力的方向。
