張健

考慮到改革開放前15年間政府收入占國民收入比例下降20個百分點以上的現(xiàn)實，1994年的分稅制改革無疑是具有里程碑意義的事件。對于分稅制，論者多從確保中央政府擁有豐厚而穩(wěn)定的稅源，扭轉(zhuǎn)中央相對地方的財政弱勢這一視角出發(fā)進行評價。這種從政府間（inter-governmental）關(guān)系視角出發(fā)的觀察不為無理，但是，中國國家體制也同時表現(xiàn)出了加強和弱化的跡象。只有在對這種此消彼長的變化做全面的考察之后，才有可能對其強韌程度作出綜合判斷。中國國家組織的碎片化（institutional fragmentation）和利益化在過去30年已經(jīng)發(fā)展到了不可逆轉(zhuǎn)的程度，因此存在阿基里斯之踵。

國家組織的碎片化和利益化，指的是從一個紀律嚴明、行動一致、戰(zhàn)斗性的政治團體，變?yōu)橐粋€利益化的官僚機構(gòu)的過程及其結(jié)果。從中國共產(chǎn)黨成立之初直到毛澤東統(tǒng)治中國的時代，雖然不乏軍隊中的山頭主義等對于絕對的、統(tǒng)一的中央領導權(quán)威的威脅，總的來說，中國共產(chǎn)黨仍然是以紀律、控制、整齊劃一為特色的、標準的列寧主義戰(zhàn)斗隊。這種高度集權(quán)、高度統(tǒng)一的戰(zhàn)斗隊特性，在1978年之后開始逐漸受到以“放權(quán)”（decentralization）為核心的經(jīng)濟改革的侵蝕。此處的所謂“放權(quán)”，是指中央政府與地方政府之間在經(jīng)濟和社會事務管理權(quán)限上更傾向于后者的權(quán)力劃分。在整個改革開放時期，此種中央地方之間的放權(quán)改革，其出現(xiàn)早于政府社會間的經(jīng)濟權(quán)力讓渡；而且，在后者出現(xiàn)反復之際（如近幾年為人所熱議的“國進民退”現(xiàn)象），中央地方間的經(jīng)濟權(quán)力博弈雖然互有勝負，但并未見根本性的、偏離“放權(quán)”軌道的變化。可以說，這是一種歷時更長、趨勢更強、結(jié)果也更固化的權(quán)力分散。

中國財政體制變遷與治理重心的下移

權(quán)力由中央向地方的分散，在1980年代以立法權(quán)、經(jīng)濟計劃權(quán)、投資決策權(quán)以及國營企業(yè)管理權(quán)的下放為主要內(nèi)容，而1992年之后，在此前的基礎上，還要再加上市場經(jīng)濟條件下的規(guī)制權(quán)力（regulatory power）。“諸侯經(jīng)濟”、“獨立王國”、“準聯(lián)邦主義”等說法的流行可以看出，過去30年經(jīng)濟權(quán)力從中央向地方的政府間流動的程度還是相當驚人的。

下放權(quán)力的力度很難精準地測量。一個近似的方法是考察中央和地方政府的財政收支狀況，特別是它們各自占政府總收支的比例。現(xiàn)代民族國家作為一種統(tǒng)治形式，其起源和功能在很大程度上就是一種財政學現(xiàn)象。從起源上說，這個現(xiàn)象大致包含兩個層面。一個層面是國家從社會汲取財富的力度，其測量指標是政府財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例；另一個層面則是中央政府和地方政府在爭奪收入和支出權(quán)力方面的博弈。在現(xiàn)代早期的西歐，絕對主義君主對各地方封建領主的圍繞財政權(quán)力斗爭，是民族國家誕生這一歷史過程中最主要的線索之一。從功能上說，現(xiàn)代國家的任何統(tǒng)治行為，都必須伴隨著相應的財政支持，財政的規(guī)模是量度政府對社會控制和規(guī)制的程度大小的核心指標。相應地，如果說把政府對社會控制和規(guī)制的程度大小定義為政府權(quán)力的大小，是一種可以接受的定義；那么，中央政府和地方政府的相對財政規(guī)模，也就可以成為一種可以接受的測量中央和地方相對權(quán)力大小的指標，而中央和地方相對財政規(guī)模的變化，也就是一個表示集權(quán)或放權(quán)的程度的指標。

多數(shù)研究者認為，1994年分稅制改革之后中央政府財政收入占政府總收入比例的上升，是所謂“中央再集權(quán)”獲得成功的明證。的確，從1984年城市經(jīng)濟改革啟動到1992年間，中央政府財政收入占政府總收入的比例直線下降，從40.5%降至28.1%；而1994年分稅制實施當年，中央財政占比就躍升至55.7%，并大致將這一比例保持至今。這一比例上的逆轉(zhuǎn)，被廣泛認為有利于中央政府協(xié)調(diào)地區(qū)間的不平衡發(fā)展問題，有助于中央政府從全局出發(fā)搞好經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整，當然也直接意味著中央政府相對地方政府的財政權(quán)威的加強。

從中央政府收入只占地方政府收入總和的1/3左右，到中央政府一家的收入就多于30余家省級政府、300多個地級政府和2000多個縣級政府的收入總和，這個轉(zhuǎn)變不可謂不大。但是，要使中央政府從財政集權(quán)改革中收居重馭輕之效，還有兩個必要的前提，即：第一，中央政府真的有足夠的政治和政策空間，不把收上來的錢再撥回給地方政府，而是自己直接花掉；第二，中央政府真的有能力制止地方政府通過本級赤字財政借錢來花。換言之，“收入集中化”僅僅是財政集權(quán)的半部故事，另外一半是“支出集中化”。任何收入，特別公共財政收入，只有在它被花掉時才體現(xiàn)了掌握收入的政府的權(quán)力或影響力。從這個角度上說，從財政角度討論中央/地方的權(quán)力相對大小，考察財政支出的情況比考察財政收入的情況更為重要。

正是在支出方面，數(shù)據(jù)顯示中央政府的財政集權(quán)程度不論在分稅制實施之前還是之后，都是下降的。1980年，地方財政支出只占全國財政總支出的45%多一點，自那之后這一比例一路攀升至2009年的80%。這一趨勢絲毫沒有受到分稅制改革的影響。2009年，中央政府向地方政府財政轉(zhuǎn)移的數(shù)字是28621億元，占當年中央財政收入的80%。要指出的是，當年中央本級財政還有高達7500億元的赤字，也就是說，中央政府寧可借債也要將手頭的錢轉(zhuǎn)移給地方政府。這說明，雖然分稅制將收入大權(quán)轉(zhuǎn)到了中央政府手里，但中央的轉(zhuǎn)移支付也是剛性的，是不得不轉(zhuǎn)給地方的。中央政府并沒有對于本級收入的完全自由裁量權(quán)。除了一般性的轉(zhuǎn)移支付，即使是名義上由中央政府指定去向的“專項轉(zhuǎn)移支付”，實際上也經(jīng)常被地方政府視自己所需挪用他處。這種錢歸中央收，卻歸地方花的狀況，很難理解為財政集權(quán)。

中央財權(quán)的軟弱，還體現(xiàn)在地方政府債務失控上。截至2012年，中央政府以占全國財政一半以上的收入，承擔著約8.3萬億的債務余額；而地方政府則以不到一半的財政收入，創(chuàng)造了10.7萬億的債務余額。需知在中國現(xiàn)體制下，任何地方政府的債務都是隱性地由中央政府最后擔保的，地方債的失控和不透明，甚至可以解讀為地方政府對中央的某種綁架。這種收入和債務的不相稱，收益和風險的不對稱，以及目前地方發(fā)債實屬違法的現(xiàn)實，不僅說明中央政府對下級政府的“財政權(quán)威”云云，基本上是地方給中央面子的說辭，而且暴露了更具一般性的、中央對地方約束力不足的問題。

至于財政再集權(quán)另外兩個經(jīng)常被列舉的理由或好處，“搞好宏觀調(diào)控”無疑很難以20%的全國財政支出來做到；只有對不發(fā)達地區(qū)政府的“平衡性轉(zhuǎn)移支付”，算是分稅制改革之后做得相對較好的一點。根據(jù)財政部官方最近的說法，在轉(zhuǎn)移支付完成之后，西部省份的人均財力已經(jīng)達到東部地區(qū)的97%。但必須認識到，這種地區(qū)平衡實相當于中國歷史上的富庶省份對貧窮省份的“協(xié)餉”，所加強的仍然是地方財力，錢最終還是由地方政府花掉。

前面已經(jīng)說過，財權(quán)的分布是對于一國之內(nèi)、各級政府間權(quán)力分布的（最）近似描述。從改革開放之前的統(tǒng)收統(tǒng)支、逐級審批、中央支出大于地方的模式，逐步演變?yōu)槟壳暗膭澐侄惢⒎衷畛燥垺⒌胤街С龃笥谥醒氲哪Ｊ剑袊斦w制變遷的政治意義在于它說明了政府日常治理的重心從中央逐步向地方下移的過程和結(jié)果。

從“以條為主”到“以塊為主”

如果用傳統(tǒng)的“條塊關(guān)系”理論來概述上述變化，可以說中國國家治理的模式已經(jīng)基本完成了從“條塊分割，以條為主”到“條塊分割，以塊為主”的范式轉(zhuǎn)換。在這里，“條”指的是縱向、專業(yè)的官僚系統(tǒng)，如各部委局辦；而“塊”指的是橫向、綜合的官僚系統(tǒng)，即省地縣鄉(xiāng)政府。“以條為主”，就是中央政府主要通過縱向官僚系統(tǒng)，沿各專業(yè)分工，實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一負責、“一竿子捅到底”式的治理模制；其中地方政府更類似于中央的派出機構(gòu)，地方各級的專業(yè)官僚系統(tǒng)主要聽從本專業(yè)上級部門的指揮而非本級地方政府的指揮。“以塊為主”，就是中央政府放棄對大部分工作的縱向指揮和直接負責，而將相應權(quán)責委托、下放給地方政府的治理模式；其中地方政府具有較大的相對自主性，地方各級的專業(yè)官僚系統(tǒng)主要聽從本級地方政府的指揮而非本專業(yè)上級部門的指揮。

在1980年代以來的“分權(quán)”改革使得地方政府的自主性急劇上升的大背景下，中央政府所做的一些收回權(quán)力的努力，亦即所謂“再集權(quán)”，是指中央從地方政府（“塊”）中切出一部分專業(yè)官僚系統(tǒng)（“條”），將該系統(tǒng)的人事、編制、預算等決定權(quán)收回，以期加強該系統(tǒng)執(zhí)行中央特定政策的力度和忠實度，排除地方政府的干擾，并重建對地方政府的某種控制。

中央政府的此類努力被形象化地稱之為“垂直管理”。從1990年代中期開始，一些經(jīng)濟和管理部門（如土地、工商、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、檢疫、煤礦安全、統(tǒng)計和金融等）的權(quán)限都有重新向上集中的態(tài)勢。但要特別澄清的是，向上集中并不就等于向中央政府集中。土地、工商、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、檢疫等部門的重新收權(quán)，多是以省級以下垂直管理的形式出現(xiàn)，也就是將各該部門的人事、財務、審核等管理權(quán)限從地、縣、鄉(xiāng)三級向省級政府集中。換言之，在最重要的“中央省”這一對關(guān)系中，上述部門的重新集權(quán)毋寧說是加強了省政府的權(quán)力，而和中央集權(quán)沒有什么關(guān)系。而且，2011年工商和質(zhì)監(jiān)檢疫部門的省級垂直管理又被國務院明令廢止，省級以下屬地化管理的模式復歸。這說明至少在這個層級，所謂的重新集權(quán)并不成功，集權(quán)又向分權(quán)轉(zhuǎn)化。當然，人們也不是沒有理由猜測，中央政府對省級政府的擴權(quán)并無好感。

國家煤礦安全監(jiān)察局和國家統(tǒng)計局專業(yè)調(diào)查隊的垂直管理，是真正將權(quán)力從省級及以下政府收回中央政府的兩個少見的、較為成功的例子。不過，這兩個案例都屬于應急或糾偏的性質(zhì)，其全局意義恐怕很有限。煤礦安全監(jiān)督的中央垂直化管理，明顯地是由于近年來連續(xù)不斷的重大惡性事故而不得不為之。至于國家統(tǒng)計局將散布各地的專業(yè)農(nóng)業(yè)調(diào)查隊、城市調(diào)查隊等收歸國家管理局，也是為了應對地方政府虛報統(tǒng)計數(shù)字的多年頑疾。這些專業(yè)調(diào)查隊的主要功能，是給國家統(tǒng)計局提供可藉以評估和“修整”地方政府上報數(shù)字的一套獨立的、抽樣性的數(shù)字，而不是取代仍在地方政府屬地化管理之下的各級統(tǒng)計局所提供的基礎性數(shù)字本身。這也就是它們?yōu)槭裁幢唤凶觥罢{(diào)查”隊而不是“統(tǒng)計”隊的原因。應該說，這兩個部門的權(quán)力極為有限，很難被用來證明“中央再集權(quán)”的成功。

涉及中央層級垂直管理的、另外一個意義重大得多的例子，是1998～2003年間，中央政府調(diào)整和建立以“一行三會”（中央銀行以及銀行、證券、保險三個行業(yè)監(jiān)督委員會）為核心的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的努力。

1998年朱基正式出任總理，并說服中共中央進行了一輪動作很大的政府機構(gòu)調(diào)整，其中最高調(diào)的措施之一就是在全國范圍內(nèi)設立了九家跨地區(qū)的央行分行。這一改革的目的，是排除地方政府（特別是省級政府）對央行獨立執(zhí)行其貨幣政策和監(jiān)督銀行業(yè)運行的種種干擾。

在此之前，中國人民銀行的各級分支機構(gòu)是按照行政區(qū)劃設立的。各級地方政府則將本級央行分支機構(gòu)視為政府的下屬部門，后者在組織、人事、預算等方面接受前者的領導，在薪資、住房、后勤等方面仰仗前者的照顧。而上級央行對下級央行除了“業(yè)務指導”關(guān)系之外，并沒有其他更實質(zhì)性的聯(lián)系。這樣一來，當中央的金融政策和地方的實際利益有所沖突的時候，地方政府就擁有各種現(xiàn)實手段來要求本級央行向上級央行為本級政府的特別利益進行關(guān)說，甚至暗中迫使本級央行不得不歪曲執(zhí)行上級央行的政策。此外，地方政府還經(jīng)常要求本級央行機構(gòu)牽頭、組織本轄區(qū)內(nèi)的各金融單位為政府所偏愛的經(jīng)濟或市政項目進行融資，也就是事實上把本級央行變成了本級政府的另一個錢袋子。參照多數(shù)西方國家的標準，中國央行相對中央政府的獨立性本就不足，再加上地方政府對央行分支機構(gòu)的業(yè)務干擾，中國央行在“機構(gòu)獨立性”這一衡量其能力和可信度的至關(guān)重要的指標上，可說是擁有“雙重赤字”。

1992～1997年間的嚴重經(jīng)濟過熱，被認為在很大程度上要歸咎于地方政府對金融政策和金融業(yè)務的行政干擾。撤銷中國人民銀行的三十幾個省級分行，代之以轄區(qū)跨越省境的九大分行，并將這九家分行及以下的各級支行的人事、預算等控制權(quán)收回中央，其意圖明顯在于斬斷省級政府對地方央行的影響力，建立一支垂直化的、不同地方政府發(fā)生利益糾葛的、能切實貫徹中央金融政策的央行官僚系統(tǒng)。不僅如此，由于當時銀監(jiān)會尚未建立，央行除了負責貨幣政策之外，還行使銀行業(yè)行業(yè)監(jiān)督的職責。央行垂直管理體制的建立，也就一并把高度行政化的國有大型商業(yè)銀行（主要是工農(nóng)中建這四大行）的人事權(quán)力也都從地方政府手里徹底拿了回來，實現(xiàn)了大部分商業(yè)銀行業(yè)的垂直化控制。2003年，銀監(jiān)會成立，獨立行使銀行業(yè)監(jiān)督職責，較早成立的證監(jiān)會、保監(jiān)會也各自重組或升格，中國“一行三會”四個正部級機構(gòu)獨立運作、分業(yè)監(jiān)督的現(xiàn)代金融規(guī)制體系基本形成。自此之后，雖然也有一些波折，但省級政府對中央金融政策和國有大型金融機構(gòu)的干擾能力下降，已是多數(shù)人所認同的事實。

但是，貌似中央大獲全勝、事實上也的確取得一定成效的金融改革，在地方金融資產(chǎn)這個領域留下了看來不起眼、卻嚴重侵蝕中央金融再集權(quán)的破綻。由于貨幣政策和銀行業(yè)務在中國金融業(yè)中的絕對主導地位，相關(guān)研究多集中在這個領域，本文也主要以央行和銀監(jiān)會為例，簡要說明中央政府與省級政府在金融政策和金融秩序監(jiān)管方面的艱難博弈。

金融秩序監(jiān)管中的利益分化

如前所述，央行加銀監(jiān)會的體制除了將決策和監(jiān)管職能收歸中央，連帶著將國有大型銀行和股份制銀行的人事權(quán)力也收歸中央。至于平均規(guī)模小、資產(chǎn)質(zhì)量差、但卻數(shù)量眾多的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)，則留在了中央垂直化管理的視野之外。由于各級地方政府是此類中小型金融機構(gòu)的最大資產(chǎn)所有者和/或?qū)嶋H最后擔保人，它們也就掌握了這些機構(gòu)的實際控制權(quán)。另一方面，在中央所有金融機構(gòu)及其地方分支變得難以影響之后，地方政府也只好轉(zhuǎn)而借助地方金融機構(gòu)來實現(xiàn)自己喜歡卻無法得到大型銀行青睞的地方發(fā)展項目。相應地，地方政府對地方金融機構(gòu)的政策扶植力度也就大大增強了。

結(jié)果，地方金融在金融業(yè)垂直化管理的近十幾年來反而獲得了超乎尋常的發(fā)展。一方面，地方金融機構(gòu)數(shù)量迅速增長。據(jù)《銀行家》雜志統(tǒng)計，至2010年末，中國共有城市商業(yè)銀行147家，農(nóng)村商業(yè)銀行56家，農(nóng)村合作銀行223家，村鎮(zhèn)銀行349家，農(nóng)村信用合作社2446家。考慮到中國第一家城市商業(yè)銀行的建立還是晚至1995年的事情，這個增長速度就顯得尤為驚人了。另一方面，地方金融機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模也迅速膨脹。由于“地方金融”總體上還不是一個中國官方統(tǒng)計體系所采用的概念，地方金融資產(chǎn)規(guī)模也沒有一個官方的、可資縱向比較的數(shù)字。不過，根據(jù)中國銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，作為地方金融主力軍的城市商業(yè)銀行，其資產(chǎn)占全部銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)的比例在2004年還是5.4%，到了2012年6月，這一比例已經(jīng)上升至9.2%，而同期“工農(nóng)中建”四大國有商業(yè)銀行資產(chǎn)的占比則從53.6%降至大約41.7%。也就是說，雖然地方金融的規(guī)模仍遠不及中央金融機構(gòu)，但前者的增速則數(shù)倍于后者。

理論上說，地方金融業(yè)的發(fā)展和中央政府管理金融的權(quán)威并不沖突。但是，當?shù)胤秸再Y產(chǎn)所有者的身份，主張并踐行自己對地方金融機構(gòu)的權(quán)利和權(quán)威時，最初的二元“規(guī)制者v.市場主體”博弈關(guān)系，就變成了“中央規(guī)制者v.地方政府v.市場主體”的三角關(guān)系。而由于央行/銀監(jiān)會和地方政府同屬公權(quán)力范疇，它們之間的博弈總要帶有“管轄權(quán)爭端”的官僚政治味道：雖然地方政府并無法定的規(guī)制金融業(yè)的權(quán)力，但如果法定的規(guī)制機關(guān)（央行和銀監(jiān)會）在行使權(quán)力的時候不得不經(jīng)常考慮地方政府的立場和利益，則后者也就事實上分享了前者的規(guī)制權(quán)力。特別是“一行三會”的地方分支機構(gòu)，經(jīng)常要和雖無嚴格隸屬關(guān)系、但是級別更高的本地政府打交道，它們對本地地方金融機構(gòu)的監(jiān)管力度很難不打折扣。換言之，中央政府金融再集權(quán)的初衷并未完全實現(xiàn)。

地方政府金融管理權(quán)力的實際擴張，必需在上述背景中才能更好地理解。而權(quán)力的擴張也必然以機構(gòu)的設置和擴充為載體。正是在央行、銀監(jiān)會分立的2003年前夕，中國金融實力最強的上海市搶在2002年9月成立了市政府下轄的金融服務辦公室，其職能也被相當模糊地定義為金融管理、服務、協(xié)調(diào)和推廣。這一模式迅速為其他地方政府所仿效。截至2009年底，已有26個省級政府、222個城市相繼成立金融辦。

上海金融辦首任主任曾宣稱，“金融辦就是切實為人民銀行與三大金融監(jiān)管部門的駐滬機構(gòu)做好‘配角’”，這種說法也是各地金融辦成立的理由或托詞之一。但是數(shù)年之間，上海、北京、深圳、廣東等經(jīng)濟實力強大，并且把金融業(yè)作為本地經(jīng)濟發(fā)展主要引擎的地方政府，都紛紛賦予了本地金融辦更大、更實質(zhì)性的權(quán)力。2009年，上海金融辦直接接受了市國資委所轄市金融資產(chǎn)的管理權(quán)轉(zhuǎn)移，并且擁有了對市屬金融機構(gòu)的人事任命權(quán)力。北京則將金融辦升格為金融工作局，職能包括參與研究制定政府重大項目融資方案；協(xié)調(diào)金融機構(gòu)綜合運用各種金融工具和平臺；為重點工程、主導產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展提供融資支持服務。除了和中央政府爭奪對既有金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)，一些近年才在國內(nèi)出現(xiàn)或發(fā)展、并未明確歸由中央政府的“一行三會”所監(jiān)督管理的新金融業(yè)態(tài)，如小額貸款、擔保公司、私募股權(quán)基金等，也都成為地方金融辦以“近水樓臺”之姿率先進行監(jiān)管的領域。

總之，地方政府以對地方金融資產(chǎn)的所有人角色為后盾，以金融辦/局等下設機構(gòu)為平臺，以本地經(jīng)濟、政治利益為旨歸，實際上是可以而且已經(jīng)在相當大程度上侵蝕了1998～2003年的金融監(jiān)管模式改革所確立的中央管金融的原則。

結(jié)語

通過對中國財政收支和條塊關(guān)系變遷的考察，結(jié)論應該是：中央政府自改革開放以來的“放權(quán)”幅度很大；上世紀90年代中期以來的“再集權(quán)”努力，并未改變基本的權(quán)力格局。這種單向性和穩(wěn)定性，與毛澤東時代以“一放就亂，一收就死”而出名的數(shù)次“放權(quán)收權(quán)”的循環(huán)模式，有很大不同。當時的情況是，無論放出去多少權(quán)力，一旦造成經(jīng)濟過熱或失控，那么正規(guī)主義的、強調(diào)計劃性的中央政府總能相當容易地再把權(quán)力收回來。雖然，由于不同經(jīng)濟哲學（當然也少不了夾雜政治爭斗），收放之間的循環(huán)和折騰不斷，但只要中央下定決心，就從無收權(quán)不成的可能。而改革開放之后的中國，恰恰是在這種中央對地方收放自如的政治掌控方面，遇到了全新的挑戰(zhàn)。

（作者單位：北京大學政府管理學院）