既有的發展研究認為，韋伯的官僚制是刺激一國經濟發展的核心制度要素。這一制度以可預見性、非政治性、去人格化，以及法治導向為基本特征。以此為標準，中國官僚制并不符合韋伯對理性化科層制的描述，政府質量與腐敗控制狀況都令人堪憂；但以公共福祉為衡量標準，中國經濟發展對社會生活質量的提升卻又世所罕見。這就構成了比較政治學者必須回答的一個“中國悖論”。換言之，要想堅持政治理論的普適性，超越文化相對主義的解釋，同時反思西方對自身經驗的路徑依賴，就必須去發現中國治理體制中某些被忽視的制度特征。

古登堡大學政治學教授羅德斯特因（Bo Roth-

-stein）在近期《治理》（Governance）上撰文指出，以往的制度理論沒能看到中國公共治理體制中獨特的“干部體制”（cadre organization）。這種體制與韋伯官僚制大異其趣。在社會治理效果方面，前者因其獨特的運行邏輯，比后者更有效率，從而也在總體上為執政黨增強了政治合法性。該體制有兩個相互關聯的構成性要素需要予以特別重視：一是意識形態立場，二是“人民公仆”的預設。前者要求官員在黨政一體的背景中貫徹組織原則與意志，后者強調為人民服務、滿足群眾需求、獲取民眾支持的行政績效。二者互為條件，抵消了法治薄弱、官員腐敗所造成的消極作用，保障了政府質量，提升了國家能力。而這也解釋了為何中國地方官員的績效考核表上混雜著意識形態的、政治的、經濟的、教育的、社會服務的各項指標。在西方高度分化的行政目標管理體制中，是完全無法理解這一現象的。

與中立化的韋伯官僚制相比較，干部體制能夠很好地解決傳統的委托代理關系中信息不對稱和激勵不充分的核心難題。特別是在例如社會與教育改革等極具彈性的領域，針對具體問題，干部體制會采取較為靈活的手段，進而體現出更強的執行力。韋伯體制強調專家治國，在各社會部門中都要求有官員具備豐富的專業知識。但是，對于很多領域而言，例如教育、社會工作、產業環境，專業知識并不是首要的問題，作為代理人的官員只需具備執行任務的基本能力，委托人對之賦予更加寬泛的自由裁量權反而會更好地解決問題。韋伯體制當然也能解決這些問題，但勢必造成法律法規的疊床架屋，反而影響了行政行為的可預測性，也會使授權裁量難題雪上加霜。而干部體制可以通過意識形態立場和政策原則思維解決這一難題，因為代理人選擇的那些措施，是委托人在信息對稱的情況下同樣也會運用的手段。此外，在干部模式中，規范來自于頂層設計，因而更具穩定性，也更有利于組織的內部合作。

可見，如果不考慮干部體制的以上特征，就無法對中國的政府質量做出全面的評估。但是作者也懷疑，干部模式或許無法與代議制民主兼容，因為后者的決策機制是自下而上的；當政治上的多數意見發生變化時，將要付諸實施的政策原則也就得隨之變化。由此還延伸出干部模式的持久性問題。有人預測，中國將會因為缺乏包容性的、法治導向的制度而走向崩潰。這一論斷顯然沒能看到公共治理在此因果關系中發揮的作用。政治系統的輸出功率對政治合法性而言至為重要。還有一種觀點認為，隨著與韋伯模式的國家不斷增強經濟、知識、政治交往，中國最終會放棄干部體制。事實上，決定這一體制的核心要素是中國共產黨的執政地位，而中國共產黨并不會對這種公共治理的工作方法進行徹底改變，除非中國的政黨體制走向兩黨或多黨制。? （文/木懷琴）