李永剛
縱觀30年改革進程，當危機迫在眉睫，又沒有現成模式可套用，上層給予適度授權等諸多機會一起出現時，有膽識的地方官員可能自發地突破舊體制，試驗一些新的替代性制度；再由上級政府善意的疏忽，繼而積極地回應予以認可，變成政策，甚至變成法律，在更大范圍推廣。通過這類“創新性違法”推動變革的事例在中國數不勝數，并已然成為中國經驗、中國奇跡的重要組成部分。例如包產到戶、鄉鎮企業、股份合作、民營化等后來認定的偉大創造，起初都不符合原先的法規，倡導者承受了莫大風險。
我們的問題是，一個號稱中央集權的體制為何能夠高度容忍地方層面的自作主張？而在地方層面，官員擇機而為的行動背后又有怎樣的復雜考慮？上下“合謀”之間是否還有某種隱蔽的制度安排？透過央地關系的這扇變化之窗，或許可以加深對中國體制的理解。
一、中央集權架構下的威權彈性
雖然中國是一個中央集權的單一制國家，但幅員廣闊，地區差異巨大。尤其在經濟列車高速啟動后，區域和階層之間的發展不平衡尤其顯著。中央統治集團很難對地方上各種細微的變化作出及時反應，因而在主觀的控制意向和客觀的控制能力之間存在落差，體現在推動政策以及控制地方政府的行為時，呈現出間歇性、選擇性的特質，時放時收，忽松忽緊。
站在中央政府的立場看，它的困境顯而易見。一方面，如果放縱地方勢力坐大，導致無序競爭，則威權體制無力維系；另一方面，如果遏制地方主體意識，強行“一刀切”，那么在A地適用的政策可能在B地完全行不通，治理效果會大打折扣。因此，在實際運作中，中央政府表現出令人驚訝的“威權彈性”。梳理學術文獻和經驗故事，可見的政治觀察至少有兩個變化要點值得關注：
1.中央政府強控制的有限衰減與轉型
在新政權成立之初的數十年間，中央政府處在極度強勢的地位。造成這一局面的主要原因，除了大一統的集權傳統以外，主要有三：一是魅力型領袖的個人權威盛極一時；二是中央決策層以計劃配置方式直接掌控有限的資源分配；三是在革命運動的主旋律下，經濟發展不是核心考核指標，政治忠誠權重第一，地方政府不容易有變通余地和逐利沖動。
但改革開放以來，上述三個制約地方的因素隨之減弱。首先，具有個人魅力和傳統權威的政治領袖及其革命同輩陸續逝去，新一代領導人更多要依靠集體領導和多方博弈的平衡技術；二是市場經濟的發展，催生了多元化的資源配置形式，尤其是城市土地成為財政來源后，地方對中央政府的資源依賴明顯減少；三是以經濟發展為主要考核指標的績效管理體制，使得地方政府無論是追逐經濟利益還是政治升遷，都要求更大的彈性運作空間。
此外，諸多經驗觀察表明，在全能政治轉向有限政府的歷史進程中，基于意識形態的控制由中央往下漸次松弛，凝聚政黨的內部紀律也在某種程度上弱化。政府賴以控制社會的主要手段，不再是道德取向的烏托邦式激情，轉而采用政策和利益調整的漸進洗牌。隨著政治文明的進步，中央政府也放棄了原來那種通過路線斗爭、強制清洗來使官僚絕對服從的做法，同時又下放了部分管理權力，因此各個“子系統”不再像以前那樣只是嚴格執行中央意志與政策的工具，它們也形成了自己的利益。其結果是，領導權威和控制能力都在下降的中央政府，面對大國治理的復雜難題，有時是主動要求地方因地制宜，有時是被迫默許地方適當逐利。
只有在事關全局的重大問題上，中央政權才會以學習動員的模式統一官僚集團的思想，并運用人事操控這張王牌，來展示對(省一級)地方的威懾力。所謂“不換思想就換人”的組織部門口頭禪，反過來理解就是，只要大的方向跟對，細節可以不予計較。
2.地方政府自利沖動的強勢放大
改革之前，雖然地方政權作為一級政府也具有一定的權力運作空間，但是行政管理職能上的單一化和上下級政府職能的一致性，使它的主要特征表現為對國家意志的貫徹及對上級指令和政策的服從和執行。其角色定位是充當政權的“代理型經營者”。改革以后，地方政權獲得了謀求自身利益的動機和行動空間，嬗變為“謀利型經營者”，利用手中權力爭奪可資利用的資源，“將政策用足，打政策擦邊球”，“變通”成為一種普遍化和常規化的運作方式。
在改革的初期，中央政府基于政治利益和經濟代價之間的權衡，采納了“放權讓利”、“放開搞活”的松綁式策略，地方政府獲得了發展地方經濟的可信承諾下的激勵，其自利和逐利行為得到了某種正當性認可。1994年實行分稅制以前，由于不同層級的政府在企業中的利益和對企業的控制能力不一樣，地方政府與高層政府相比，具有更大的動機和能力行使作為所有者的權力。那段時期的地方政府就像是一個擁有許多生意的大企業，官員們完全像一個董事會的成員那樣在行動。在激烈的地區競爭中，出于捍衛本地利益的考慮，官員們傾向于對來自上面的政策討價還價，執行起來也經常走樣。只有一些政策被嚴格執行，一些則被“選擇性執行”， 有時還有象征性的執行。分稅制改革后，地方財政實力大大受損，而治理任務絲毫沒有減輕。在“又要馬兒不吃草，還要馬兒跑得快”的現代化趕超重壓下，地方政府只好各展神通，擺脫困境。
由于要監控每一次違規成本巨大，中央政府只好采取“事前嚴厲威懾、事后選擇性追懲”的彈性處理模式。經常性的默許，不做極端的干預，終于使得基層的“合謀”成為習慣性反應。即便沒有分權制度作為保障，地方政府已經可以擇機行動，見風使舵，在某種程度上更多按照自己的意愿行事。“威權彈性”就這樣為地方預留了可回旋爭取的機會主義空間。
二、多重比大小的地方機會主義行動
在威權彈性的架構下，地方官員面對新的難題時，到底是因循守舊，等待政策安排，還是果斷革新，自己闖出道路，是隨時要作出的決斷。合理的推論是，在一個現實的治理環境中，那些能力強、關系深、目標清晰、擅于拿捏輕重的地方領導者，更樂意強勢表達并主導治理過程，大膽創新；反之，則采取保守的跟隨策略，力求仕途平安。
地方政府的實際治理表現雖然未必符合理想類型的價值預期，但也不是莽撞專斷的簡單行為。領導人及其治理團隊會反復權衡，盡可能基于事實判斷，對利害關系進行評估，作出趨利避害的理性選擇。
一般而言，地方官員的擇機而動需要考慮如下四個關鍵變量：權威、偏好、規則、關系。
權威不同于一般的權力，后者在科層制中體現為簡單強制的“命令──服從”關系，而權威附帶了更多主觀判斷和情感色彩，對應的是一種“誰更重要”、“誰更有威懾力”的心理測量結果。
偏好可以理解為組織或個人喜惡的排序。這種喜惡既可能是直接的利益/風險，也可能是抽象的理想/價值。例如，對于中央政府而言，其首要偏好可能是確保長治久安，這一偏好不具彈性，沒有討價還價余地；而地方政府的偏好可能是雙重的，即在政權穩定方面，與中央政府同心；在捍衛經濟利益或追逐新的權力領域方面，又有自身的本位考慮，因而有游移或選擇余地。
規則既包括法律、紀律、契約等顯性的控制方式，也包括經年形成、廣為人知的倫理、慣例。科層制本來要求官員嚴格服從非人格化的普遍主義典則，最大限度約束權力的自由裁量空間，但現代行政國家的興起，卻不斷賦予政府相機行事的便宜。因而，是否遵守，以及在何時、以何種方式遵守規則，便成為一種變量。
關系表現為聚合人際或調動資源的裙帶能力，這是一種被當事者認可，卻未被法律、法規、契約、規章確認的非正式人際關系。由于在關系后面，又牽動著各種稀缺的權力或利益，因此，它不僅是各方追逐的、具有再分配功能、有經濟意義的資源，而且它本身就是一種無法均衡占有的稀缺資源。中國社會重人情輕規則的傳統倫理，加大了關系的權重值。
上述四個關鍵變量在地方官員的權衡中，構成一組交錯的互動關系，使得治理過程看上去就是一個“多重比大小”的過程。核心的行動邏輯至少有三個：
1.權威─規則比大小
如果權威的影響力明顯凌駕于規則之上，則以權威的高低來選擇行動方案。此時，擁有更高權威的一方既可以按規則出牌，也可以改變甚至另立規則，其他各方一般選擇順服。如果沒有來自權威的干預，則地方治理者自我設定騰挪余地。
2.利益─風險比大小
如果機會主義行動可帶來巨大利益而風險明顯偏低，則兩利相權取其重；反之，如果行動的風險明顯大于收益，則改按風險重新排序，兩害相權取其輕。
3.關系─能力比大小
如果治理者的關系網絡深，可動員資源豐富，則變相擁有了相對較大的回旋空間。偶爾地，地方官員也可能依靠把握機會窗口的能力，憑借賭徒一般的膽識，在個案層面以怪招出牌。但萬變不離其宗，其實質仍是“局限下取利”的“約束性選擇”。
驗證上述行動邏輯的故事很多。即便是面對中央政府的統一部署，地方也未必行動一致。例如，中國經濟波動中屢屢出現的投資過熱，主要源于少數有膽識的地方政府，搶在中央禁令的“紅燈”亮起之前，抓住“黃燈”時間，踩線搶跑，突擊投資。他們評估認為，只要把握得當，就會在下一輪地方競爭中占據主動地位。而在事態嚴重的情況下，中央政府可能“槍打出頭鳥”。于是，在下一次評估中央政府的重大政策時，地方政府有兩種選擇可能，一是因地制宜，繼續冒險抗命，靠事后的績效將功補過；二是放棄地方立場，表達政治忠誠。地方官員會嘲笑那些既沒有謀到搶跑的經濟好處，又沒有撈到政治正確潛在收益的“失敗典型”。
地方對群體性事件的處理策略也在變化。過往的做法一般是封鎖消息，制裁肇事領頭人，不果斷回應訴求，進而在迫不得已時推卸責任。但如今，民間力量已能夠訴諸輿論、透過傳媒或集體行動，對政府施加影響。這種應用日漸頻繁的“外壓模式”不僅局部打破了原有的官僚強勢格局，還讓外部壓力本身成為官員評估“利益──風險”時的重要參照物。如果民怨沸騰，事態惡化，必定遭致中央問責，治理者風險極高；及時安撫民怨，調整治理目標，才能趨利避害。部分地方政府逐漸懂得主動發布消息，在追究肇事責任人的同時，也不庇護責任官員，在權限和資源可及的范圍內妥協讓步。
在同樣敏感的官員任職機制上，也出現了某種“精英民主”的試點。提高人事透明度，增大民主空間，用規則制衡權威，正是“多重比大小”的權衡結果。幾年前，某地級市委組織部的官員提及，他們選拔干部有兩個重要標準，首先是能干，其次是領導知道你能干。前者是創新指標，后者是關系指標。現在這種私下的說法已經更進一步，僅僅是領導知道你能干還不夠，還得從更多的評價者中突圍。“一把手”個人拍板定奪的比例大大降低，讓各方滿意的平衡人選，成為最終出線的關鍵。
三、晉升錦標賽牽制的上下“合謀”
當然，中央政府的選擇性放權，以及地方政府的自由裁量空間放大，都只是現行權力格局的一個方面。在官員考評升遷的命運仍然主要掌握在上級政府手中時，“壓力型體制”并沒有發生根本改變。
面對威權彈性可能失控的威脅，中央政府的積極做法是，透過層級目標責任管理體制，在下級政府之間圍繞經濟增長展開“晉升錦標賽”，將關心仕途的地方官員置于強力的激勵—約束之下。
中國的行政結構有一個大的特點，就是可比性強。省與省可比，市與市可比，縣鄉與部門也可比。因此，在趕超型的經濟發展中，建立一套清晰的量化指標，就足以驅動地方之間的競爭。更加有趣的是，這種競爭是在兩條軌道上展開的，一種可稱為規定動作比賽，核心是“為增長而競爭”，主要包括GDP規模、財政收入、增長速度等純經濟指標，也包括一票否決的治安、責任事故等反向指標；另一種可稱為自選動作比賽，核心是“為和諧而競爭”，它沒有明確的測評指標，只是傳遞“抓住老鼠就是好貓”的結果取向，鼓勵地方政府在大政策背景下，比創新、比解決新舊問題的能力、比分憂解困的思路。
一般說來，對于經濟發達地區，更愿意也有實力在規定動作比賽中爭先；而那些貧弱地區的地方官員，則需要另辟蹊徑，在自選動作比賽中多動腦筋。可是，對于已經在經濟競爭中大幅領先的發達地區，又被高層賦予更多探索新路的自選動作比賽壓力；而那些尚在低水平掙扎的地方政府，則有強烈的致富沖動。因此，地方治理者在選擇主要參加何種比賽時，再次面臨微妙的抉擇。
可見的事實是，地方官員為了贏得任何一種錦標賽，或者規避失敗風險，都在不斷完善各種形式的“政治承包制”，一方面將考核指標分解下達，劃片負責；另一方面也抱團作戰，構成分擔重任的集體減壓閥機制。
為了在晉升錦標賽中奮勇爭先或者不斷創新，每一級地方政府都變成了“獵頭”公司，睜大眼睛不惜成本引進治理人才，組建參賽運動隊。縣委書記成為縣級參賽隊的教練員和裁判員，同時又是市級參賽隊的運動員；市委書記是市級參賽隊的教練員和裁判員，同時又是省級參賽隊的運動員。他們以最大熱情和智慧，投入到激烈的賽事中，將全中國變成熱氣騰騰的競賽場。
這或許可以部分解釋當下中國的改革成就。
機會主義行動模式的不合理性很容易從外部看出，但社會究竟需要什么樣的新規則，卻是一種內嵌于具體時空、具體情境中的知識，不容易看清楚。歷史上，許多大張旗鼓進行的改革最終失敗，通常是因為改革者具有致命的自負。如果承認知識是邊際改進的，那么，我們或許應該對中國地方治理的變革給予某種審慎的評價。
（作者單位：南京大學公共管理學院）
