姚中秋
不管是用“城市化”還是“城鎮化”來描述，中國城市化都在繼續擴展，資源將繼續向城鎮轉移。在可見的未來，市制將成為中國政制之核心，重構市制乃是本輪中國城鎮化的關鍵。而市制重構的突破口，在設立“縣轄市”。
兩種類型的政府
過去30年間，尤其是過去10年間，中國的社會經濟結構發生了迅速而巨大的變化：快速城市化。目前城市化率已超過50%，人口、經濟、社會之重心已基本上從鄉村轉移到城市，農業勞動者迅速減少，形成了兩億左右的農民工群體以及兩三億中產階級群體；社會治理之復雜性迅速提高。城市化生活需要更為緊湊的公共品生產和分配體系；國民社會、政治心理也在發生微妙變化。比如，城市新興企業家、中產階層具有較高的政治參與熱情。由此看來，中國社會已經部分完成了現代轉型，這一轉型過程還將持續深化。
但是，這一轉型過程已經遇到阻力，那就是行政區劃制度。行政區劃制度與經濟社會結構之間存在嚴重失調，這種失調導致諸多公共事務缺乏有效治理，政府權威流失。也就是說，在各個層級上，作為上層建筑的行政區劃制度，已嚴重地制約著經濟、社會、文化的現代化進程。中國的現代化過程能否持續、深化，并順利完成，取決于是否對行政區劃制度進行根本改革。
其中，問題最為嚴重的是市制。市制就是市作為一種政府形態在憲制結構的定位，及其與其他形態的政府之關系。在現行行政區劃制度中，市制已占據重要位置，但存在諸多問題。最為突出之問題是：市沒有被恰當對待，市制不合理。
周代社會是城邑社會，春秋末期以后進入鄉村社會。人口分散于鄉村，形成諸多規模很小的居民點，人口較為集中的城市為數很少。據此，行政區劃制度設計的主要考慮，是如何有效地管理資源較為分散的鄉村地區。秦漢之郡縣制或者元明定型并延續至今之省縣制，都是據此而設計的。
現代轉型的本質是城市化：人口聚集于城市，城市數量大增，規模擴大。最終，城市替代鄉村，成為全社會資源聚集的中心。據此，現代社會的行政區劃制度設計也應以市制為重心，社會治理也應當以大大小小的市政府為中心。
應當說，1980年代初，政府就已經意識到這一點，并采取了兩大行政區劃改革措施。
第一，設立了14個計劃單列市，通過賦予其較高行政地位，而給予其較大的發展自主權。不過后來，中國政府相繼取消了省會城市，僅留下五個非省會城市，即沿海的大連、寧波、廈門、青島、深圳。相比于其他市，由于享有較大的行政自主權，這些計劃單列市的發展成就確實較為出色，城市化程度也較高。
第二，“地市合一”，原來作為省政府派出機構的地區行署與其所在市合一，而形成地級市，這個地級市又行使著地區公署管理下屬各縣的權力，因此也實體化，也即建立了完整的一級政府，包括黨、人大、政協、行政、司法等各部門。這一改革的初衷是推動中間層次的城市化，并以城市帶動農村，實現城鄉同步發展。此舉培育了二三百座中等城市。過去十幾年間，地級市發展極快，實為城市化之主要驅動力量。
第三，從1980年代后期開始推進縣改市，一些工業化水平較高的縣被整體改為縣級市。目前全國已有300多座縣級市。過去幾年，這些縣級市的城市化過程迅速推進。
第四，增設重慶直轄市，此后其城市化、現代化速度也迅速提高。
由上述措施，市制實已舉足輕重。不過，由于在制度設計的過程中，對市的性質認識不清，上述各個層級的市制，存在嚴重缺陷。
第一，地級市。地、市合一并沒有很好地實現城鄉同步發展的目標，相反，地級市利用其上級政府的權力優勢，汲取縣域資源以實現城區的城市化。這一點在中西部地區特別明顯。比如，地級市汲取財政資源，截流招商引資項目，截流建設用地指標。由此，地級市范圍不斷擴大，城市的物質現代化水平迅速提高，但是，縣域經濟發展則受到制約。對此，縣級政府反響強烈。也正是為了解決這一問題，最近兩年，中央政府積極推動財政省直管縣改革，把縣從地級市的約束下解放出來。從某種意義上說，這表明地、市合一體制之不合理。
第二，縣級市的設立固然推動了基層的城市化，但存在同樣問題：縣城利用自己的權力優勢，汲取縣域內各鄉鎮的資源，縣以下各鄉鎮的發展受到約束。當然，即便沒有改市的縣城，也同樣在汲取鄉鎮的資源，以推動縣城區的現代化。
地級市、縣級市濫用權力汲取下屬區域資源，不利于縮小城鄉差距，反而在擴大城鄉差距。
為什么30年的市制創新，并沒有滿足城市化需要，反而出現嚴重問題？癥結在于，在設計市制的時候，沒有從性質上區分兩種類型的政府，把城市強行納入傳統行政區劃制度內，從而讓兩類政府不正常地雜交。
已經實行了兩千多年的省–縣–鄉鎮各級政府管轄的區域均為“面狀行政區”，它們都管理廣泛而分散的鄉村社會，這樣的社會是相對靜態的，農業生產是相對簡單的。因此，政府的功能主要是政治的、司法的，最簡單地說，就是征稅與維持治安，其他功能是很少的。這種政府可稱之為“政治控制型政府”，旨在確保政治與司法對地方和民眾的有效控制。
市則是一種點狀行政區，在小區域內聚集大量人口，而工商業高度發達，資源快速流動、交易。城市政府必須管理流動性較高的人口，協調快速變動的工商業活動，必須滿足這種快節奏生活對公共品的需求。因此，市政府的職能應當大大地不同于傳統的縣、省政府，可稱之為“經濟社會組織型政府”。
但是，在地市合一、縣域整體改市的制度變革過程中，決策者沒有注意到這一點，而是簡單地把原來的地區公署和縣改成市，讓政治控制型政府承擔經濟社會組織型政府的功能，兩種政府功能雜交。由此導致兩個后果：一方面，縣、市政府擁有了以權力汲取其轄區內資源到城區的優勢，城鄉失衡就伴隨城市發展而日趨嚴重。另一方面，在城區，名義上的市政府又不像真正的市政府，沒有很好地承擔起供應公共品的職責。因此，在地級市和縣級市，城區面積都在迅速擴大，物質現代化推進很迅速，但城市的管理體制相對滯后，城市社會、文化生態也相當粗劣。也就是說，這些地級市、縣級市大多數只有工業化，而沒有社會、文化的城市化。
重構市制的關鍵在于兩種類型的政府之分流，也即，管理面狀行政區、承擔政治與法律控制職能的政府，也即省、縣政府；管理點狀行政區，主要承擔經濟與社會管理職能的政府，也即市政府。設計新的行政區劃制度，必須認識到，這是兩種不同類型的政府。分別兩者，讓其各自發揮作用，則可以同時確保政治控制與城市繁榮。
以縣轄市為突破口
重構市制，從何處著手？必須從經濟社會結構變化的事實出發。
中國的工業化主要發生于東部沿海地區，長江三角洲、珠江三角洲，比如浙江、福建等省份。一個最為值得注意的現象是，在這里，工業化主要在基層展開，1980年代，借助于外部資源與中國廉價勞動力的結合，中國開始了新的一輪工業化。這種工業化只能在傳統工業體系之外生長，因而，很自然地，其基地就分布于東部沿海地區縣以下的鎮、村。而這些地區的傳統文化和社會結構也為工業化提供了豐厚的“社會資本”——這是北方和中西部的鎮、村普遍不具備的。
在這些地區，形成了不少工業、人口高度聚集的鎮。從鄉村流出，被統計在城市化比例中的人口，其實主要分布在東部沿海地區工業集中的鎮、村。這些地區，存在著成千上百個人口在十萬以上、工業相當發達的鎮、甚至村。這個工業化過程的政治控制主體經常是村、主要是鎮級政府。這些鎮是縣政府財政的主要來源。
按照人口、產值、工業化率等物質性標準，這些鎮已經是城市。然而，在建制上，這些市鎮始終只是鎮，而沒有被當成城市對待。它們被固定在縣政府的治理框架中。由于這一制度約束，這些市鎮無法完成制度上的城市化。比如，鎮政府的人員編制與其所治理的人口規模完全不相稱，不得不雇用大量編外人員，以不正規的權力進行社會管理；鎮政府沒有足夠財力進行城市必需的基礎設施建設，城市公共品供應嚴重不足，比如教育、醫療等。
基層城市化嚴重滯后于基層工業化，構成這些工業強鎮進一步發展的制度瓶頸。
第一，產業升級無法展開，經濟增長缺乏后勁。至少從五年前起，廣東、浙江等地的經濟增長率開始下滑，企業家和地方官員都在試圖提升產業結構，為此做出諸多努力，比如廣東的“騰籠換鳥”。然而，此類做法收效普遍不大。
原因很簡單：產業升級的本質是人的升級，企業必須能夠吸引和留住一批技術人員、科研人員和投資者，而這些人員對生活品質的要求，是目前的市鎮所無法滿足的。同樣，城市化滯后，也給服務業發展造成極大約束，尤其是中高端服務業沒有機會發育、發展。
第二，無法形成正常的社會。這些市鎮目前只是工廠的聚集區，而沒有形成一個有機的城市型社會，沒有形成市民共同體，沒有城市所特有的生活方式和文明。
市鎮的城市化嚴重滯后，構成中國城市化進程的巨大資源浪費：這些地方本來已具有城市的全部物質條件，假如它們能在建制上被承認為城市，從而完成制度上的城市化，那么上億農民工就可以就地實現城市化，融入城市生活。這些城市還可以繼續吸納周邊農民，從而實現基層的、就地的城市化。現在，這些市鎮不能完成制度上的城市化，農民工就始終不能完成城市化，而可能變成一種不穩定的社會力量。
鑒于這一點，完全應當把工業強鎮設立縣轄市作為行政區劃改革的突破口。也即，把這些鎮設立為建制市，賦予其建制市的政策。這樣的建制市仍由縣政府在政治上進行控制，故稱之為“縣轄市”。
縣轄市由鎮改制而來，因而在政治和法律上，縣轄市與鄉、鎮同一級別（鄉的數量現在已經相當之少）。未來可按照人口聚集程度和工業化程度等指標，將合乎標準的鄉改為鎮，將合乎標準的鎮改為縣轄市。
以縣轄市作為行政區劃改革的突破口，不僅必要，而且可行。
首先，設立縣轄市，乃是古今之成功經驗，也是國際慣例。明清兩代，在傳統的村莊之外，出現了工商業活動高度聚集的“市”，政府對此特別對待，市鎮一般實行自治，而其法律、政治事務由縣政府管理。清末新政，縣下即同時設立鄉、鎮、市。這一制度被臺灣沿用，目前臺灣縣下即設立市、鎮、鄉。法規規定，人口聚居達15萬人以上、未滿50萬人，且工商發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完全之地區，得設縣轄市。
歐美各國也普遍在縣下設市，作為最基本的治理單位。比如，法國行政區劃單位自上而下為大區、省、專區、縣，此下即為36568個市鎮（commune），市鎮在大多數情況下是最小的行政分劃。美國的基本政治單位也是為縣下所設的市（city）或者鎮（town），有近20000個市、16000多個鎮。
其次，設立縣轄市的政治可行性也是較高的。這些鎮已有非常強烈的設市訴求。像溫州的龍港鎮，早在1990年代，就曾強烈要求改市。我們到溫州、蘇州、珠三角等地調查，這些鎮的官員、企業家和普通民眾都指出，鎮的建制嚴重妨礙了鎮的發展，他們有十分強烈的設市要求。對于市的行政級別，他們倒并不在意。
第三，縣轄市建制可以化解縣政府的抵觸情緒。在目前的制度框架中，最低層級的建制市是縣級市。而這一制度構成強鎮設市的制度障礙。因為，鎮要改成建制市只有兩個辦法：或者把鎮變成縣級市的一個區，但這不利于鎮的城市化；或者在原縣域中切塊、分離，成立一個獨立的縣級市。這樣一來，鎮所在的縣就將喪失大量財源，縣政府當然不樂意。而且，縣政府財政上過于虛弱，也顯然不利于其對鄉村地區提供公共服務。
因此，在目前體制下，鎮改市的最大難點在于縣的阻力。設立縣轄市，則可以有效地化解縣的抵觸。因為，由鎮改制而來的建制市，在行政級別上仍然是鄉鎮級，仍然在縣政府管理之下。當然，雙方的權力、財政利益將會重新分配，縣轄市所獲得份額將會增加。盡管如此，縣政府仍然可以從縣轄市分享很多利益，因而對于改鎮為市的措施的抵觸，不會太大。也就是說，設立縣轄市，可以走出目前強鎮設市的政治僵局。
第四，設立縣轄市已有相當堅實的政策基礎。
對于設立縣轄市，縣以上政府是有一定積極性的。比如，廣東、浙江這些年都在推行“強鎮擴權”改革，并取得一定成效。而這些改革之所以有一定成效，又是因為，溫州、蘇州等地級市對于這樣的改革，也還是比較熱心的，因為，地級市與鎮之間沒有直接的利益沖突。
總之，關于行政區劃改革，人們提出過很多方案，但在目前的政治結構中，相比較而言，設立縣轄市的阻力是最小的，因而可行性也是最高的。
在中央層面，城市化方針已有轉變。新領導班子一直使用“城鎮化”這個詞，且在權威文件中再三提出，“當前要把加強中小城市和小城鎮發展作為重點”。決策層已確定了推動小城鎮發展的決心，設立縣轄市正符合這一精神。
在部門層面，2005年、2008年、2011年，國家發改委公布了三批“發展改革試點小城鎮”名單，三批加起來共647個小城鎮。這些試點小城鎮為鎮改市提供了現成的名單，各鎮的創新也為改革積累了一定的制度資源。
在地方，浙江、廣東等省都曾經主動提出強鎮擴權改革。這些省的執政者清楚地知道，本地的工業重心在鎮，鎮有活力，則本地經濟有活力，本地社會也會保持穩定。如果鎮的產業結構升級和社會治理模式轉型受到妨礙，不僅本地經濟增長的主要引擎將會熄火，缺乏歸屬感的農民工也將是巨大的社會、政治風險源。因此，東部沿海地方省級政府對于設立縣轄市是有足夠積極性的，地級市政府也有相當積極性，因而改革可能遭遇的結構性阻力最小。
縣轄市撬動市制重構
縣轄市之變革，確實不那么耀眼，但它具有十分重大的經濟、文化與政治意義。
從經濟角度說，東南沿海工商業強鎮設立縣轄市，完成城市化，可給其經濟持久增長創造新的引擎，可使其產業結構實現升級，而這一點關乎中國經濟之可持續增長問題。
從文化角度看，設立大量縣轄市，將大量人口聚集于小城鎮，可避免大城市造成的文化洪災淹沒中國文化，從而令中國文化在現代化過程中實現新生轉進而不是完全喪失自主性。處在全球化過程中的大城市、超大城市注定了沒有文化特色，這一點，現在已經完全表現出來。鄉村的衰敗也不可避免。那么，唯一能夠維系中國文化之本的載體就是小城鎮。
從政治的角度看，這一改革將啟動市制重構，從基礎上重構政府架構。
首先，此制可推動縣、市兩類政府分流。現行行政區劃制度的核心問題是兩種類型的政府混合為一，地級市和縣都是如此。
設立縣轄市則可以突破這一死結。現有傳統行政區劃制度的核心在縣，縣政府管理一個比較分散的面狀行政區。現在，工業化催生了縣轄市，縣以下形成了若干點狀行政區。縣轄市的管理模式完全不同于鄉，也大大地不同于鎮。這樣，縣轄市將會倒逼縣政府對自己的管理模式進行調整，傳統的縣政府的性質將會發生緩慢而深刻的變化。
縣城所在的鎮，通常都是強鎮，按照設鎮為市的改革方案，這些鎮也完全可以改制為縣轄市。這樣，可以逐漸實現縣城與縣政府之間的剝離，縣政府專注于政治和法律控制，這樣的縣政府將會同等對待下轄的各種行政區。由此，基層將逐漸實現兩種類型政府的分流：一個是縣政府，它仍然保持兩千年來的傳統功能：政治和法律控制。但在此之外，將會形成另外一種類型的政府：市政府，它是縣域內經濟社會資源的主要組織者和縣內主要人口的公共品之供應者。
其次，設立縣轄市之后，縣政府的職能將會大幅度縮減。由此，目前正在推行的省直管縣改革，就會有一個比較好的結局。為什么出現地區行署、地級市這樣一個憲法中并沒有出現的政府層級？縣的數量太多，縣政府又同時承擔政治法律控制功能和社會經濟活動組織功能。縣政府職能縮小到政治、法律控制之后，這個中間層次也就沒有必要了。實際上，設立縣轄市，縣、市分流之后，可以適當地合并縣，減少縣的數量。這兩者都有利于省直管縣改革的深化和鞏固。
第三，兩類政府的分流還將向上延伸。近兩年開展的省管縣改革，直接的目標是取消地級市管理縣的功能。這一改革方向是正確的。我們要問：地級市何去何從？
省直管縣改革必然導致地級市向地、市合一之前的狀態回歸：有一個城市，還有一個中間層級的管理機構。但后者又是多余的，于是，省直管縣的唯一結果就是地級市成為單純的城市。因而，地級市建制改革之合乎邏輯的方案是：收縮地級市的地理管理范圍，僅保留必要的郊區。它不再承擔帶動鄉村的功能，而向自足的大、中城市方向發展。這時，把它們叫做地級市就不合理了，應該稱之為“省轄市”。它不再是一個自足地管理面狀行政區的政府，而是省政府管轄之下一個管理點狀行政區的政府。
換言之，在省直管縣之后將會出現的局面是：省政府同時管理省轄市和縣。省轄市是點狀行政區，每個省可能有七八個省轄市，其中包括省會城市。縣則是省轄的面狀行政區。而僅僅為了保持省轄市和縣的政治平衡，也應當逐漸擴大縣的規模，也即合并小縣為大縣。
有些省轄市的人口與經濟規模較大，由省來管理，并不利于這些城市的發展，也不符合中國的城鎮化戰略。這類城市應被設立為直轄市。中國作為人口與經濟大國，需要一批大都會，國際性大都會、全國性大都會、地區性大都會。這些大都會應當分布在全國的四方與腹地。而唯有直轄市機制，有利于這些大都會的發育。重慶經驗已證明了這一點。
經過上面的改革，將形成省–直轄市、縣–省轄市、鄉鎮–縣轄市三級政府體系，相比于現有體制，它有下面的好處。
第一，縱向上看，政府層級減少，地一級被取消，形成一種“新型省縣制”。為減少震動，仍然可以保留省、縣等名字。但是，新型省縣制其實已不再是元、明、清的省縣制，而類似于漢唐的“郡縣制”。因為，省所管理的下屬單位數量較為適中，不會產生再次設立中間層級的迫切需要。
第二，政府體系的縱向結構是兩頭強、中間弱。也即，強中央，弱地方（省、縣），強基層（鎮、市）。在基層，鄉、村逐漸淡化，人口、資源將集中于鎮、市。通過鎮、市自治，解決基層治理空虛問題，安定基層社會秩序。省、縣將主要成為政治與法律控制型政府。
第三，政府間的橫向結構將反映城市化現實，呈現出一個明顯特點：兩種類型的政府分流，也即省、縣與市分流。省和縣政府集中于對地方的政治與法律控制。市則承擔經濟社會文化聚集與發展功能，按規模劃分三級：中央直轄市（可增加到20個左右），省轄市（即現在的地級市，以及若干成規模的縣級市），縣轄市。中央政府、省政府、縣政府從法律與政治上分別對它們進行管理、控制。
設立縣轄市另有一個重要的政治效應，有助于基層自治之發育。
現代社會治理必然意味著一定程度的自治。作為“國民國家構建”的一個重要環節，必須強化政治與法律在全國范圍內的統一執行，以確保中央權威，也確保國民的流動性。但同時，又要給基層社會以足夠的自主活動空間。這其實也是由大國的性質決定的。廣土眾民就意味著，必須讓基層民眾自治，由此才可以減少政府控制的環節，控制政府治理的成本。
因此，在基層社會建立自治制度是無法回避的重大問題。由此立刻引出一個問題：實行自治的合適基層單位是什么？略加觀察就可以發現，村莊太小，資源太少，且伴隨著城市化，大量村莊將會逐漸解體，村民自治制度將會遭遇嚴重的社會經濟挑戰。因而，未來合適的政治自治單位一定在城鎮，也就是鎮與縣轄市（國外的大城市通常是小市的聚合體）。
縣轄市的規模和社會政治結構最有利于城市自治，或者說，最有利于新興社會階層，也即中產階級，參與政治過程。因為，縣轄市面積較小，人際關系較為緊密，精英群體相互之間較易識別，并就公共問題達成共識，而公共品供應與稅收之間的關系最為直接。因此，縣轄市乃是現代自治制度的最佳載體，世界各國的基層自治單位都是縣以下的市。
而隨著縣轄市自治，鄉、鎮的自治也將平穩發展。
由此，在基層社會將會形成縣政府的政治與法律控制，與鄉、鎮、市自治的復合治理結構。這樣的治理結構既能保持政治穩定，又能讓地方充滿活力。
最后需要說明一個問題。縣轄市設想之形成，主要基于東部沿海地區的經驗。不過，在中西部地區不少縣也都有一些強鎮。可以預計，隨著沿海工業的轉移，隨著中西部地方工業化的深化，這些地區也會出現一些人口和資源聚集區。也就是說，中西部地區同樣可以設立縣轄市，雖然數量會少一些。
重要的是，設立縣轄市，對于中西部地區尚未完成的工業化和剛剛啟動的城市化進程，可起到積極的正面引導作用。通過設立縣轄市，可讓這些地區走上一種更為健康的城市化模式。目前這些地區的城市化進程過多地依賴權力驅動，因而城鄉差距在不斷擴大，且城市化更多地只是土地的城市化，而缺乏充實的經濟、社會內涵。設立縣轄市，則可以遏制這種趨勢，可以形成一些更為小的城市，可以更好地統籌城鄉發展。而這有利于在全國范圍內保持社會穩定。
（作者單位：北京航空航天大學人文與社科高等研究院）
