鄭永年? 翁翠芬
一、地方和中國的改革進程
在中國的政治環境中，無論是改革的發動還是改革的可持續，地方的動力都非常重要。回顧1949 年以后的中國歷史就可以發現，從中央地方關系中尋找改革的動力，早已經成為中國改革的定律。改革開放以來，中國社會經濟的快速發展更是高度依賴于地方層面的制度創新。
在毛澤東時代，中國盡管被西方稱為“極權主義體制”，但國家的權力結構實際上還是分散的。無論是國家建設還是體制改革，都能從中央地方關系找到突破口。“大躍進”和“文化大革命”時期，毛澤東發動了兩次大規模的分權運動。中央集權體制的最主要特點就是在運作過程中權力會不斷往上集中，而一旦高度集中，地方和社會的發展動力就會被扼殺。當毛澤東認為中央官僚體制成為了改革和發展的阻力時，他勢必發動分權運動。動員地方力量也是毛澤東這兩次分權運動的政治策略。當時，不僅省委書記能夠影響中央決策，就連縣委書記也是毛澤東的關注對象。和地方聯盟來克服中央官僚體制的阻力是毛澤東所使用的有效方法。不管人們對分權運動如何評介，毛澤東之后的改革開放之所以成為可能，就是因為存在著巨大的地方改革和發展動力。
鄧小平時代也經歷了兩次大的分權運動。第一次是改革開放早期，確切地說是在20世紀80年代。經濟改革是市場化導向，理想地說就是要把經濟權力從政府分權到企業。這種理想的實現不能忽視地方的作用，分權于是成為當時政府的改革策略。城市既得利益比較穩固，政府就先開始農村改革。而農村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽的成功為中國的農村改革找到了突破口。分權也是城市和工業改革的動力源泉。如果沒有 “分灶吃飯”和“經濟特區”等分權政策，很難想象城市改革的成功。
第二次并且是更大規模的從中央到地方的分權發生在鄧小平南方談話之后。20世紀80年代后期到20世紀90年代初，因為“天安門事件”和蘇東共產主義陣營的解體，中國的改革出現了極大的困難，80年代初以來的改革動力似乎消失了。而“天安門事件”的發生又表明政治改革可能帶來的風險。面對這個困局，鄧小平又從地方找到了動力。南方談話的政治目標就是為了在地方聚集改革力量，而南方談話之后大規模的分權又為地方政府提供了莫大動力來進行改革和發展。當代中國真正大規模的發展和轉型正是從南方談話之后才獲得巨大動力的。
經驗告訴我們，中國的改革往往是首先從地方開始的，先在各個地方開始實踐，然后通過適當的“頂層設計”，把地方經驗提升成為國家政策，繼而推廣到全國。這些年來，地方各方面的改革試驗也一直在進行，包括浙江的民營企業的發展、廣東的外向型企業的轉型和公民社會建設、重慶的國家動員模式、江蘇的政治改革（公推直選）等等。
中國的地方領導人是最具有改革動力的。很多年來，地方政府官員一直是中國社會的批評對象，地方專制、腐敗、黑社會化等等彌漫于各個地方政府。這些也是事實。但是，也有很多地方干部想有所作為。目前中國存在的很多地方發展模式大都來自于地方官員。從發展的角度來看，地方政府是一線政府，政府官員和社會關聯度大，在強大的壓力面前，他們必須要有所創新來應付或者解決問題。作為一線干部，地方官員了解社會，也并不缺乏解決問題的思路和方法。再者，地方創新也符合地方官員的利益。在后強人政治時代，政府官員之間的政治競爭已經不可避免，而確立不同的地方發展模式，就是中國式政治競爭的一個重要部分。很多地方干部必然成為未來中國的領導人，他們也在思考如何改革的問題。地方改革成功了，就可以擴展到其他地方。這對他們自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政績最重要的根據。
二、為什么地方創新是可能的
地方創新之所以成為可能，主要是因為改革開放以來，中國在高度集權的基礎上進行政府間的分權，從而產生了一種獨特的具有行為聯邦制特征的中央地方關系，本文稱之為“事實上的聯邦制”。從憲法上看，中國不是一個聯邦制國家，既沒有各級政府間的分權，也沒有政府不同部門間的分權。但在改革開放之后，為了促進經濟增長，中央政府下放部分權力到地方，使中央地方關系越來越具有行為聯邦制的特征。
理論上講，在中國單一制的政治體系里，地方政府只是中央政府或者上級政府的派出機構。所有權力歸于中央，地方權力是中央和上級政府賦予的，地方是執行機構，只具有操作層面的權力。但在實際操作中，中國地方政府所享有的權力，要比所有聯邦制國家里的州和地方政府大得多。就地方政府的權力而言，“事實上的聯邦制”介于地方自治制度和歐美國家的聯邦制之間，我們可以將其理解為有限的地方自治，一種（在單一制國家中形成的）相對制度化的分權模式。在這種模式下，中央是省的上級機關，但省具有一定的自主權。中央與省級政府之間可以進行或明或暗的討價還價，中央給予各省常設的或特許的利益，以換取各省對中央的服從。當然，這也適用于省政府和縣市政府之間的關系。
具體地說，一個國家能被稱為“事實上的聯邦制”，需要滿足下列條件：第一，政府體系是分層級的，如中央、省、縣、鄉等級。每一級政府在一定范圍內都有最終決定權。第二，各級政府間的分權已經制度化，使得中央政府很難單方面將自己的意志強加于省，并改變各級政府間的權力分配。第三，省級政府在自己轄區內是經濟社會事務的主要責任人，在某種程度上也是政治事務的主要責任人，具有相當的自主權。
中國的中央與省之間有大致明確的權力劃分。外交、國防、人口控制等領域由中央掌管，省級政府基本沒有發言權。地方的公安、道路建設、校舍建設等由地方政府負責，大多數經濟事務也由地方來承擔。許多政策由中央制定，地方執行。中央在制定政策時，經常會咨詢地方政府的意見。
“事實上的聯邦制”是政府間放權的產物。政府間經濟權力和政治權力的下放作為這一制度的中心特征，促成了中國層出不窮的地方創新和高速的經濟發展。同時，單一制的集權政治架構，又確保中央對地方擁有相當的控制權，能夠推動由計劃經濟向市場經濟的轉型。
1.事實上的聯邦制使高速的經濟增長成為可能
中國的改革盡管是市場經濟導向的，但至今尚沒有完備的私人財產權、商業法以及獨立的司法系統，而這些制度對市場經濟是至關重要的。那么，高速的經濟增長是怎么來的呢？一個重要的原因就是事實聯邦制，即政府間經濟權力的下放。
從 1979 年到 1990 年代中期，鄧小平領導下的改革不斷推進地方分權。大量經濟決策權力被下放給地方政府，各主要的經濟職能部門如計委、工商、稅務、銀行等劃歸同級地方政府管理，不受上級職能部門控制。稅收政策也有利于地方政府，使各地政府擁有足夠的財力去發展經濟。
有論者指出：“分權直接限制了中央政府對經濟的控制，引入地方政府間的競爭，限制地方政府的行為并促使它們發展地方經濟。”分權排除了單個政府壟斷經濟的可能性。“如果各地可以自主選擇政策，它們就可以比較結果，（看誰干得更好）包括那些沒有率先改革的地方。”在中國市場上競爭的主體，與其說是一個個企業，不如說是一個個地方政府。中國的市場經濟，是由地區間的競爭推動的。
市場經濟對政府有兩方面的要求。第一，政府要足夠強大，在市場中能執行法律法規，保護經濟秩序。第二，政府不能過分強大，不能強大到能在市場中任意掠奪財富。一定程度上中國政府就滿足這兩點要求。一方面，中央和地方政府都有足夠能力貫徹法律法規。另一方面，事實聯邦制對中央權威進行了必要限制，使中央政府不能任意侵占財富。在經濟改革過程中，中央有意識地不讓自己接受某些信息，以打消自己過度的干預行為。比如，中央政府允許地方保留預算外或非預算經費，不受中央監管，不向這些經費征稅，以鼓勵各地政府發展經濟增加收入的積極性。
許多地方政府擁有的企業（如鄉鎮企業）比國有企業效益好。與國企不同的是，這些企業創造的收入很大程度上歸地方政府，而地方政府又通過控制這些企業，增加了抵制中央的實力。為了搞好這些企業，各地方政府會在保護市場方面展開競爭，因為各種資本和資源會迅速流向那些更有利于市場成長的地區。因此，各地官員有動力去增進效率，約束對市場的不當干預，限制政府的攫取行為，減少稅收和管治。
2.事實上的聯邦制給政策創新留下空間
中國事實上的聯邦制具有很大的彈性，政治權力的下放給政策創新留下了空間。改革開始后，中共把干部管轄權從下管兩級調整為下管一級，賦予省級首長任免自己轄區內地廳級干部的人事權。這為各省獨立自主地制定和實施經濟發展戰略創造了條件。
在制定政策時，高層領導人并不總是獨斷決策；相反，下級各部門和地區往往在上級領導的決策制定過程中有很大的發言權。各部門、地區從自己的部門利益、地區利益出發，可以與上級或其他部門進行協商、談判和討價還價，以期影響政策。政策最后的敲定和出臺，是領導人和各下屬達成共識和妥協的結果。
美國學者蘇珊·史里克（Susan Shirk）指出，在毛澤東之后的中國，中央和各省官員之間形成了所謂的“相互問責制”（Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China ,Berkeley, CA: University of California Press, 1993.）。中央與省級官員具有顯著的相互問責的特征，因為省級官員是中央委員會中人數最多的一部分。這一點對中國的經濟增長很重要，它有助于中央領導人與地方官員建立聯盟，共同推動經濟增長。一方面，省級官員希望得到提升，中央的領袖就可以把任免作為激勵機制，動員地方官員支持改革。另一方面，省級官員構成中央委員會的多數，他們的支持又是任何中央領袖所必需的。他們有實力促使中央領導推動有利于地方經濟發展的政策。
3.集權化的政治結構確保經濟轉型
雖然有經濟上和政治上的權力下放，雖然有“事實上的聯邦制”，中國仍然是一個單一制國家，仍然維持著政治上的集權結構。這種結構對中國的經濟發展也有正面效果。改革后的地方官員擁有很大的自主權，但他們仍然只是中央政府的代理人，中央對他們有相當的控制力，尤其是在人事的選拔和任命上。中共一直堅持“黨管干部”的原則，強調黨對干部任命的絕對控制。黨對干部的日常管理相當集權，每一級干部的考核、任免、調動都必須由上一級黨委和組織部決定和執行。人事權是中央控制地方的最后王牌，是對地方官的最根本的制約。
據 Olivier Blanchard 和 Andrei Shleifer 的研究，中國式的集權模式有利于成功的經濟轉型（Olivier Blanchard and Andrei Shleifer, “Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia”, IMF staff paper, no. 48, 2001.）。光靠市場機制是很難解釋中國從計劃經濟向市場經濟轉型的。在中國的改革過程中，中央領袖始終操控著整個轉型過程，對地方官員的行為進行獎懲。中央政府有足夠權威去推行自己的政策，制定游戲的規則。沒有這樣一個強有力的中央控制，改革分權過程中各地的地方主義傾向將會大增，而這僅靠經濟和財政政策是很難制約的。
4.地方政府實際上擁有很大的法律權力
值得指出的是，“事實上的聯邦制”的另一個重要特征是法治程度低和法制地方化。在大多數國家，法的權力大多由中央或者聯邦政府壟斷，尤其是單一制國家。地方政府只在涉及地方事務的領域具有法的權力。即使在聯邦制國家，地方政府擁有更多的法律權力，但中央（聯邦）法高于地方法，地方法要服從于國家法。盡管中國從理論上說屬單一制國家，但地方政府擁有著實際上遠較其他政治體系更大的法律權力。這主要是因為中國的司法系統，就中央和地方關系來說不是一個獨立的系統，即沒有和地方政權獨立開來。雖然法律由中央制定，但是地方有很大的解讀空間。而由于地方之間差異很大，中央也容許地方對法律的不同解讀。地方政府因此可以通過不同的途徑來影響法律的實施，從而使司法成為地方政府的工具。
三、重新集權與事實上的聯邦制的現狀
“事實上的聯邦制”為中國的經濟發展作出了巨大的貢獻，但也帶來了很多問題。富裕的省因為經濟實力強，常常抵制中央的政策倡議；而窮省因為財力不夠，常常難以有效執行中央政策，并推動有意義的改革。因此，1990年代中期以來，中央政府在許多方面開始重新集權，加強對省和地方政府的控制。重新集權并不是要退回到改革前的狀態，而是選擇性地將某些權力重新回收到中央手中。最初的選擇性集權是經濟集權，主要表現在分稅制的確立和中央銀行制度的改革。分稅制的確立為中央政府的財權提供了制度性保障，改變了改革前中央政府在財政方面高度依賴于地方政府的局面。同時，中央銀行制度的改革，則有效切斷了地方政府對國家金融體系的直接干預，從而提高中央政府進行宏觀經濟調控的制度能力。自本世紀初以來，隨著中央政府努力強化管治能力，重新集權主要表現為政策集權，例如環境、產品質量、勞工、土地等政策領域的集權。
但是1990年代開始的重新集權也造成了如今“中央富、地方窮”、“國富民窮”的局面。同時產生了兩方面的問題。一方面，權力集中到中央，但責任并沒有集中起來，于是造成了權力和責任的嚴重脫節。地方嚴重缺失承擔責任的能力，尤其是財政能力，只好另外開辟途徑，無限制地闖入醫療、教育和房地產等等社會領域，造成了地方和社會的嚴重對立。另一方面，經濟集權并不表明中央領導層有權力。大多數中央集權實際上是權力的部門化，是部門集權。中央權力分散在各官僚機構之中，而各機構集中起來的權力和財富并沒有如領導層所設想的那樣取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集團。
重新集權的過程中“事實上的聯邦制”的缺點也顯現了出來。盡管今天的中國地方改革都在樹立自己的模式，但并沒有發生類似1980 年代那樣的效果。在1980 年代，地方改革呈現兩個顯著的特點：第一是大膽和勇氣。第二是成功的地方改革很容易擴張到全國的其他地方。當時幾乎所有國家層面的改革都是在地方先行先試的。但是今天，不僅地方先行先試的勇氣不如從前，而且即使被認為是成功的大多地方改革也僅僅限于地方，沒有擴散效應。為什么會這樣？
首先是因為地方的改革創新缺乏法律的保護。“事實上的聯邦制”不同于歐美國家的聯邦制。歐美國家的聯邦制是憲法規定的，地方政府享有憲法賦予的有限主權，受到憲法的保護。而中國的中央地方關系則不然。盡管中國的地方政府實際上的權限遠遠大于聯邦制國家的地方政府，但由于沒有憲法的依據，地方政府的任何改革和創新都沒有法律的保護，不確定性和風險都非常大。
第二個也是更重要的原因，地方創新缺乏政治保護。在后強人政治時代，地方改革也受到體制非常大的限制。政治強人可以充分授權給地方，讓地方充分改革。如果出現問題，強人也可以為地方改革提供保護。這尤其表現在早年“經濟特區”的改革上。同時，強人也很容易把成功的地方改革經驗上升成為國家層面，把改革推廣到國家的其他地方。現在則不然。一些地方改革者顧慮重重，既是因為缺少來自上層的充分授權，也是因為沒有上層權力的政治支持，很難把地方改革經驗上升到國家層面。除了少數地方的領導人在大張旗鼓，多數地方領導人都選擇低姿態、低調的改革路線。
尤其值得注意的是，在中央地方關系方面，現在呈現出一種實際上的互為“否決”現象，即中央可以“否決”地方，地方也可以“否決”中央。一些被視為成功的地方經驗，很容易被上層的權威人物否決。在缺失集體政治意志的情況下，很難對地方經驗達成共識。一旦哪一個關鍵人物不認同某一地方改革試驗，這一試驗再成功也不會上升到國家層面。另一方面，盡管作為決策者的中央在不斷推出新的政策，但地方總可以找到理由不執行中央的政策，或者有選擇性地來執行中央政策，這取決于中央政策是否符合地方利益。地方的這種行為實際上是“否決”了中央政策。
四、未來怎么做
如何突破目前的改革困局呢？利益的困局需要利益來突破。和以往的改革一樣，改革不外是依靠兩種力量，即地方和社會。而突破中央地方關系的利益格局則是改革的首要任務。且不說改革者是否有政治意志能夠真正放權或者賦權社會，如果中央地方關系沒有改革，即使有了這種政治意愿，沒有地方的配合，這一意志也很難變成政策并實現。
1.改革中央地方關系
從實際情況看，地方是有改革動力的。無論是沿海的廣東和浙江，還是西部的重慶，地方領導層都在尋找改革的出路。在各種不同的地方實踐之間醞釀著新的改革動力。只有當整合了現存的地方力量之后，中國才會出現新的改革動力。而要整合地方力量，改革中央地方關系勢在必行。
改革并不是簡單的分權或者簡單的集權。上述很多問題因為集權而產生，但重新分權未必就能解決問題。最明顯的就是在社會政策領域，包括社會保障、醫療、教育和環保方面的政策。這些方面涉及社會成員的基本公民權問題。公民權應當是全國范圍的。在這些方面需要進一步集權。現在中央具有政策制定權，但政策實施權在地方。更是因為在這些領域往往是中央出政策、地方出錢，很多政策根本落實不下去。這就要求，中央政府在財政集權之后，也要把事權（執行政策）的一些方面收上來。這樣就可以把“地方公民權”轉型成為“國家公民權”。這并不是說，中央政府要擔負所有的責任，但必須要擔負相當程度的責任，以實現最低限度的公民權。不管怎樣說，從世界各國的經驗來看，中央政府在所有這些社會政策方面，負有不可推卸的責任。
但在其他一些方面，就必須實行繼續分權，主要在具有產業性質的領域。上面已經討論過央企化的后果會非常嚴重。央企本來的意義，在于政府在涉及國家整體戰略和經濟利益的領域，扮演一個重要角色。但是，現在央企所從事的很多經濟活動，根本不具有戰略重要性。要給央企規定一個邊界。央企不僅要退出一些不具有戰略意義的領域，而且要把這些經濟活動下放給地方，進行民營化。中國在經濟領域市場化不足，和國有企業受政府的保護是有關系的。要深化市場改革，這一步必須走。
事權（主要是社會政策方面）的集中，表明地方政府在這些方面財政負擔的減輕，而經濟活動權的下放，會給地方政府更多的動力來發展地方經濟。這一變化會導致另外一個積極的效果，那就是減少地方政府向“民”和社會掠奪財富的動機。只有這樣，中央、地方和社會才會進入一個良性關系。
2.賦權社會
權力下放給了地方，地方就會腐敗。怎么辦？這就要求權力在下放給地方的同時，也必須下放給社會。沒有社會的被賦權，地方的腐敗就會變得不可遏制。在中國，現在反腐敗主要依靠中央政府，沒有自下而上的動力，也沒有來自社會的外在制約。來自中央政府的制約僅是一種內部制約。沒有來自外部社會的制約，內部制約就會無效。這些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度遠比地方政府大。其中很重要的一個原因就是老百姓對直接接觸到的地方腐敗有太多的不滿。要解決這個問題，向社會分權就變得非常重要。社會的參與會給地方政府造成有效的壓力，增加地方政府的透明度，使得地方政府對其下轄的人民負責。在這個意義上，向社會分權實際上是有利于中央權力的。
對社會賦權的重要性，有關方面并不是沒有認識。但很多人總是恐懼于社會權力。這是因為人們總是把社會權力和政府權力對立起來，好像兩者是一對矛盾。其實不然。唐朝的柳宗元就明確看到了人民的權力可以是皇帝權力的基礎。在今天更是這樣。如果中央政府要對地方有權力和權威，就必須把自己的權力基于社會權力之上。也有一些人擔心，社會權力的增加會導致社會的失序。但這里我們強調的是社會的制度化權力，是基于憲政之上的社會權力。
3.縮短行政層級
改革的另一個方面是縮短行政層級，使政權扁平化。在省和縣之間，中國設置了太多級中間層次政府。中間層次的政府在不用承擔一線政府那樣的責任的同時，可以利用手中的行政權力來攫取各種各樣的利益。可以說，它們已經成為中央和一線政府之間政權內部最大的既得利益者。中國目前中央和地方關系中存在的諸種問題的根源，都和它們的存在有關；一線政府和社會之間的緊張關系，更和這些無需負責的中間層政府有關。正因為這樣，最近幾年推出了“省管縣”的制度實踐。在海南，縣、縣級市和市，盡管繼續屬于不同的行政級別，但都由省政府管理。在浙江，省跳過市直接和縣處理財政關系。不過，應當指出的是，“省管縣”制度主要還是著眼于縣級經濟發展問題，還沒有提高到行政改革的高度。
目前比較可行的辦法是將一些大的市升格為直轄市，和省同一行政級別。鑒于中央權力每況愈下的情況，多設直轄市在今后不可避免。在這些大市變成直轄市之后，其他所有市就可以和縣（縣級市）屬于同一行政級別。市管理城市，而縣管理農村。而無論是市還是縣，都要由省（或者直轄市）直接管理。
地方競爭必須受到限制。如果沒有中央地方關系的制度再創新，讓目前的形勢順其發展下去，必然會繼續弱化中央的制度權威，最終造成更具實質性的中央權威危機。中央地方關系制度的創新，最終還是需要依靠社會的參與和依靠法治。中央政府和自己的各部委的關系，中央和地方的關系，各級政府和各種社會利益之間的關系，這些都是需要從制度上來加以規范和運作的。這些制度能否建立得起來，制度能否有效運作，都是現代國家的標志。在很多方面，中國顯然還不具備現代國家制度。
（作者單位：新加坡國立大學東亞研究所）
