張笑宇

根據(jù)其他許多國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，人均GDP在1000美元到3000美元之間的時(shí)期，是社會(huì)矛盾的多發(fā)期。因?yàn)樵谶@一時(shí)期內(nèi)，一般會(huì)出現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，不同階層的利益分化嚴(yán)重，糾紛和沖突往往比較明顯。中國(guó)從新世紀(jì)開始，人均GDP恰好跨過(guò)1000美元。我們進(jìn)入了更大風(fēng)險(xiǎn)與更多機(jī)遇并存的時(shí)期。如何處理好這個(gè)時(shí)期的社會(huì)矛盾，是對(duì)黨和政府執(zhí)政能力，尤其是基層執(zhí)政能力的一個(gè)重大考驗(yàn)，也是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。

當(dāng)前在處理社會(huì)矛盾時(shí)，很多地方將其最終歸結(jié)為發(fā)展的問(wèn)題，認(rèn)為發(fā)展能夠解決一切問(wèn)題，我們認(rèn)為，片面依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路是不夠的。還有的地方希望依靠社會(huì)管控和“維穩(wěn)”來(lái)解決這類問(wèn)題，我們同樣認(rèn)為這種思路也是片面和不夠的。它們只能治標(biāo)，不能治本。

改革開放以來(lái)，由行政強(qiáng)力推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)在取得巨大成就的同時(shí)，也體現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)傾向。一方面，組織紀(jì)律嚴(yán)密、權(quán)力集中的科層制干部體系為發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)有力的保障；另一方面，在一定程度上也加劇了權(quán)力與資本的不當(dāng)結(jié)合。某些領(lǐng)導(dǎo)干部為了凸顯政績(jī)，不惜犧牲群眾利益，激化干群矛盾。面對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題和群眾質(zhì)疑時(shí)，依然采取自上而下的管控思路，控制而非管理社會(huì)，壓制而非回應(yīng)訴求。習(xí)慣于用行政高壓“彈壓”，用人民幣“擺平”，害怕群眾、害怕聽到不同聲音。在利益主體日趨多元的今天，各種社會(huì)力量不斷發(fā)展壯大，最終一定會(huì)被組織起來(lái)，這是各國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的必然規(guī)律。對(duì)于執(zhí)政者來(lái)說(shuō)，誰(shuí)早認(rèn)識(shí)并利用這條規(guī)律，誰(shuí)就早主動(dòng)；忽視或違背這條規(guī)律，就被動(dòng)。關(guān)鍵是我們不應(yīng)該害怕有不同利益述求的團(tuán)體出現(xiàn)，而是應(yīng)該盡早考慮如何讓這樣的團(tuán)體在體制內(nèi)合理表達(dá)訴求。

新形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作，本質(zhì)上就是要使社會(huì)建設(shè)和執(zhí)政黨的建設(shè)齊頭并進(jìn)，相互促進(jìn)。在這一點(diǎn)上，江西省鷹潭市的一些做法值得研究借鑒。

一、小問(wèn)題改善大社會(huì)

鷹潭地處江西省東北部，信江中下游。歷史上有“東連江浙，南控甌閩，扼鄱水之咽喉，阻信州之門戶”的說(shuō)法。地理位置比較優(yōu)越。當(dāng)?shù)卣Y(jié)合具體情況，以衛(wèi)生清潔工作和“數(shù)字鷹潭”建設(shè)，以及支撐上述工作的群眾理事會(huì)組織架構(gòu)，走出了一條社會(huì)治理的新路子。

新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部不再與村民直接打交道，其結(jié)果是減少了干群沖突，但在一定程度上也導(dǎo)致了干群關(guān)系松散，基層組織在農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象。

鷹潭市自2008年下半年開始農(nóng)村衛(wèi)生清潔工程，作為新形勢(shì)下加強(qiáng)社會(huì)管理、做好農(nóng)村群眾工作的切入點(diǎn)。該市大約有4000個(gè)自然村，每個(gè)村只有百十來(lái)號(hào)人，分布在3500多平方公里的面積上，把垃圾都運(yùn)出來(lái)集中處理并不可行。就地解決，分別對(duì)垃圾進(jìn)行資源化和無(wú)害化處理就成為現(xiàn)實(shí)選擇。由農(nóng)戶自備“兩桶一窖一袋一盒”，剩飯剩菜、瓜皮果核等餐廚垃圾存放在有機(jī)垃圾桶，積滿后放入漚肥窖或沼氣池，漚成自家菜地使用的農(nóng)機(jī)肥。對(duì)于其他非有機(jī)垃圾，廢舊電池等危廢品暫存在一個(gè)小木盒內(nèi)，廢塑料瓶、玻璃瓶、塑料袋等可回收廢品放入一個(gè)編織袋，由保潔員拿到村里的小型垃圾站集中保管，或賣給廢品商，或暫時(shí)存放，最后剩下的垃圾放入非有機(jī)垃圾桶，由保潔員拿到垃圾站直接焚燒，產(chǎn)生的灰土用于肥田。

垃圾分類處理屬于天天發(fā)生、人人接觸但又不觸及重大利益矛盾的事項(xiàng)。通過(guò)這一工作，使聯(lián)系和服務(wù)群眾從抽象概念變成具體行動(dòng)，從而帶動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)管理和群眾工作。從這個(gè)意義上講，能否做好農(nóng)村衛(wèi)生清潔工作，實(shí)際上反映了黨組織是否具備對(duì)廣大農(nóng)村群眾進(jìn)行廣泛社會(huì)動(dòng)員和有效社會(huì)組織的能力，是否具備處理好大量社會(huì)管理和群眾工作問(wèn)題的能力。

目前，鷹潭市主要通過(guò)村民理事會(huì)來(lái)組織農(nóng)村衛(wèi)生清潔工程。每個(gè)自然村選出理事會(huì)成員代表村民管理自然村的公共事務(wù)。通過(guò)動(dòng)員、組織農(nóng)民自己管理的方式，讓農(nóng)民意識(shí)到“農(nóng)民自己的事自己做，農(nóng)民自己的事自己管”。兩年來(lái)，全市3500多個(gè)自然村實(shí)現(xiàn)了垃圾日產(chǎn)、日清、日處理，堅(jiān)持不輟。這看似小事，實(shí)際卻是基層群眾自治了不起的大事。

加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)是推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的另一重要方面。當(dāng)前，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，群眾從“單位人”變成“自由人”和“經(jīng)濟(jì)人”，流動(dòng)人口的增加已成為加強(qiáng)社會(huì)管理、聯(lián)系服務(wù)群眾的難題之一。對(duì)此，鷹潭市以“數(shù)字鷹潭”建設(shè)為支撐，建立全面覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的管理社會(huì)、服務(wù)群眾的綜合信息系統(tǒng)。

這一工作的展開，主要通過(guò)以下幾個(gè)方面：

首先，結(jié)合第六次全國(guó)人口普查工作，在全市開展信息統(tǒng)一采集，掌握群眾的居住、就業(yè)、社保、計(jì)生、教育等多項(xiàng)基礎(chǔ)信息，使政府可以動(dòng)態(tài)掌握群眾特別是流動(dòng)人口、特殊人群的實(shí)際情況。

其次，推進(jìn)天網(wǎng)工程、公安大情報(bào)系統(tǒng)、道路交通監(jiān)控系統(tǒng)、數(shù)字城市管理系統(tǒng)等電子系統(tǒng)建設(shè)，完成了對(duì)群眾從靜態(tài)管理到動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，為群眾創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。

第三，注重整合網(wǎng)上行政辦公資源，推動(dòng)廣大群眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化手段，參與政治生活和社會(huì)管理，有效行使監(jiān)督權(quán)，提出意見建議和合理訴求，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。

第四，積極推進(jìn)利安城鄉(xiāng)社區(qū)電超市項(xiàng)目建設(shè)，滿足群眾購(gòu)物、繳費(fèi)、咨詢等多種需求，為方便群眾生產(chǎn)生活打造一個(gè)方便快捷的綜合性多功能服務(wù)平臺(tái)。

“數(shù)字鷹潭”可以說(shuō)是新時(shí)代數(shù)字城市建設(shè)的一個(gè)大膽嘗試。它是用數(shù)字化的手段將自然資源、社會(huì)資源、行政資源、市場(chǎng)資源進(jìn)行全面整合，是現(xiàn)代社會(huì)中政府對(duì)公民進(jìn)行信息收集和社會(huì)管理的有效途徑。數(shù)字化讓群眾需要的服務(wù)，不再經(jīng)過(guò)繁瑣復(fù)雜的程序，而是直接面對(duì)相關(guān)部門；也讓政府需要的信息不再經(jīng)過(guò)層層過(guò)濾，而是直接把手臂延伸到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的終端。它推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和職能，推動(dòng)政府和人民群眾面對(duì)面打交道。在這個(gè)過(guò)程中，它實(shí)際上制造了一場(chǎng)靜悄悄的社會(huì)管理的革命。

二、村民自己的事兒自己管

無(wú)論是農(nóng)村衛(wèi)生清潔工程，還是“數(shù)字鷹潭”建設(shè)的開展，都需要組織去落實(shí)，如果單純依靠黨組織和政府的力量，成本就太大，這些事既做不好，也做不了。

鷹潭市的具體做法是在農(nóng)村以自然村為單元建立村民事務(wù)理事會(huì)，在城市以小區(qū)、路段和市場(chǎng)行業(yè)為單元建立居民事務(wù)理事會(huì)。它們是新形勢(shì)下群眾自治組織的延伸。在原有體制中，基層群眾自治組織即村委會(huì)和居委會(huì)承擔(dān)了過(guò)多行政性職能，“千條線萬(wàn)條線最后都要落到社區(qū)這個(gè)針眼里”，越來(lái)越“行政化”，加上所轄的行政區(qū)域面積過(guò)大，人口過(guò)多，導(dǎo)致有限的村社干部不能真正深入基層聯(lián)系群眾，從而無(wú)法有效發(fā)揮自治組織的功用。而新設(shè)的理事會(huì)則位于最基層的熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，容易找到在群眾中威信高、愿意無(wú)償為群眾辦事的“領(lǐng)頭人”，由他們組成理事會(huì)，便于組織和發(fā)動(dòng)廣大群眾，最大限度地激發(fā)群眾自治的活力，也為原有的基層自治組織增加了“千手千眼”，大大推動(dòng)了基層民主的落實(shí)。

鷹潭市在群眾理事會(huì)的具體組建過(guò)程中，著重“四性”，即代表性、公認(rèn)性、先進(jìn)性和穩(wěn)定性。代表性，即能夠代表各方面、各群體的利益，如在農(nóng)村，每個(gè)大的姓氏房族都要在理事會(huì)中有代表，在城市社區(qū)，則要保證各行業(yè)和各小區(qū)的居民在理事會(huì)中有代表；公認(rèn)性，即以公推直選的方式，選舉群眾認(rèn)可的、有威望的人士；先進(jìn)性，即推選政治素質(zhì)好、有致富本領(lǐng)、有公共服務(wù)意識(shí)的人員擔(dān)任理事會(huì)成員；穩(wěn)定性，即理事會(huì)成員有時(shí)間、有精力，能夠長(zhǎng)期處理理事會(huì)工作。

在探索理事會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，還堅(jiān)持了兩條原則：

堅(jiān)持理事會(huì)作為基層群眾性自治組織的性質(zhì)不動(dòng)搖。鷹潭市在具體工作中強(qiáng)調(diào)理事會(huì)的自治組織屬性，強(qiáng)調(diào)對(duì)理事會(huì)事務(wù)的支持引導(dǎo)，而非管理指導(dǎo)。避免以行政力量介入理事會(huì)成員的選舉和考評(píng)，避免給理事會(huì)施加過(guò)多工作壓力，承擔(dān)過(guò)多政策性要求，保障群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的積極性和活力。目前，村民事務(wù)理事會(huì)從衛(wèi)生清潔這一群眾能做、群眾想做的事情抓起，不斷錘煉理事會(huì)組織群眾、帶動(dòng)群眾、管理集體事務(wù)的能力。在此基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)村民事務(wù)理事會(huì)參與新農(nóng)村建設(shè)、征地拆遷、綜治維穩(wěn)等各項(xiàng)工作，為農(nóng)民發(fā)揮主體作用，推進(jìn)各項(xiàng)工作提供實(shí)踐平臺(tái)。

堅(jiān)持黨對(duì)理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖。堅(jiān)持理事會(huì)的自治組織性質(zhì)，不等于放棄黨對(duì)理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。相反，在具體工作中，鷹潭市黨組織對(duì)理事會(huì)的組織、工作都有一些具體規(guī)定和指導(dǎo)，確保黨能夠真正有效地將觸角延伸到基層之中。

在完善理事會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，鷹潭市注重了三個(gè)方面的工作：

首先，理事會(huì)成員注重吸收“五老”人員，重建基層社會(huì)倫理共同體。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是以血緣宗法為基礎(chǔ)的倫理社會(huì)，但在現(xiàn)代化建設(shè)尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中遭到破壞。鷹潭市在確定理事會(huì)成員時(shí)，注重把一批政治素質(zhì)強(qiáng)、群眾威信高、熱心公益事業(yè)的老黨員、老干部、老模范、老軍人、老教師吸收進(jìn)來(lái)。充分利用熟人社會(huì)中的積極和諧因素，因勢(shì)利導(dǎo)，使之轉(zhuǎn)化為基層自治和民主管理的有生力量，重新打造新時(shí)期群眾生活的倫理共同體。

其次，理事會(huì)組織注重充分發(fā)揮作用，化解社會(huì)管理中的難題。理事會(huì)在組織發(fā)動(dòng)群眾、協(xié)調(diào)上下關(guān)系、化解矛盾糾紛、建立村規(guī)民約以及村莊規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村務(wù)公開等方面發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有效管理和服務(wù)。同時(shí)，理事會(huì)能夠廣泛了解和及時(shí)反映群眾意愿與合理訴求，充分發(fā)揮熟人社會(huì)等優(yōu)勢(shì)，將各種不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)。

第三，注重將黨建工作貫穿理事會(huì)建設(shè)的全過(guò)程。鷹潭市在組建居民事務(wù)理事會(huì)后，抓緊完善黨組織體系，確保黨的組織實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前，全市60%以上的村民事務(wù)理事會(huì)建立了黨小組，理事長(zhǎng)中黨員人數(shù)占到六成以上，理事會(huì)中黨員人數(shù)占四成左右。同時(shí)充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)的作用，在全市上下形成黨群共建、黨內(nèi)帶黨外、黨員帶群眾，共同參與社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的良好局面。

三、社會(huì)管理的新經(jīng)驗(yàn)

在執(zhí)政條件下，黨如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，如何永葆生機(jī)活力？在這一問(wèn)題上，鷹潭經(jīng)驗(yàn)有三個(gè)方面的啟示。

首先，執(zhí)政黨要以間接的方式領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)建設(shè)。

執(zhí)政黨是不是一定要走直接社會(huì)化的道路？一些有效實(shí)現(xiàn)了一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，例如新加坡人民行動(dòng)黨就是在走這樣的道路：一方面，黨員直接到群眾中去，聽取群眾的問(wèn)題，反映給民主議事機(jī)構(gòu)；另一方面，政黨直接從社會(huì)中吸納優(yōu)秀分子加入執(zhí)政黨，以實(shí)現(xiàn)精英由黨外至黨內(nèi)的順暢流動(dòng)。但是，我國(guó)并不具備新加坡人民行動(dòng)黨直接社會(huì)化的條件，比如：一方面我們的工作重心還是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，驟然轉(zhuǎn)向社會(huì)化并不現(xiàn)實(shí)；另一方面，目前實(shí)際上在基層已經(jīng)積聚了相當(dāng)程度的干群沖突，黨很難從具體的群眾工作中抽離出來(lái)，作為中立的第三方。

鷹潭經(jīng)驗(yàn)顯示，現(xiàn)階段黨要實(shí)現(xiàn)有效加強(qiáng)社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自身的社會(huì)化，回應(yīng)社會(huì)、扎根社會(huì)，必須走間接性道路，激活過(guò)去的老傳統(tǒng)，也就是基層自治傳統(tǒng)和群眾工作傳統(tǒng)。不是設(shè)機(jī)構(gòu)、派人員去管理人民群眾，管理各類社會(huì)事務(wù)，而是要主動(dòng)接近人民群眾，吸收在群眾中有威信的精英分子，把他們納入到執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，同時(shí)在基層自治組織中培養(yǎng)新一代愿做、能做、會(huì)做群眾工作的黨員干部，這樣才能以領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)自治組織建設(shè)的方式，重新把執(zhí)政黨的觸角有效延伸到社會(huì)機(jī)體之中。

這種領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)自治組織的方式雖然是間接的，但卻需要執(zhí)政黨以全方位的戰(zhàn)略步驟來(lái)部署安排。過(guò)去的體制管得太多太死，導(dǎo)致社會(huì)自治力量薄弱，人民群眾有事情基本上是找黨政機(jī)關(guān)解決，而不是以自治的方式解決，自我管理的能力并不具備。

其次，執(zhí)政黨要以社會(huì)建設(shè)為切入，實(shí)現(xiàn)良好社會(huì)效益。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)出鮮明的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的特征，許多干部在工作中形成了以“發(fā)展主義”為導(dǎo)向的GDP中心主義和GDP官僚主義，進(jìn)一步惡化了黨群關(guān)系、干群關(guān)系，出現(xiàn)了“維穩(wěn)”和“維權(quán)”的對(duì)立。在黨群、干群矛盾日益尖銳的背景下，過(guò)度強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”或“維權(quán)”都有片面性，只會(huì)進(jìn)一步激化矛盾。鷹潭選擇農(nóng)村衛(wèi)生清潔這種繁瑣細(xì)小卻又關(guān)系到廣大群眾生活環(huán)境改善的事情，有利于社會(huì)建設(shè)的展開，贏得廣大群眾的支持。鷹潭經(jīng)驗(yàn)中十分值得借鑒的正是通過(guò)問(wèn)題推動(dòng)來(lái)建立基層自治組織，找到合理恰當(dāng)?shù)墓ぷ鬏d體，使之可持續(xù)地發(fā)揮作用。

通過(guò)建設(shè)實(shí)現(xiàn)管理，找準(zhǔn)社會(huì)建設(shè)的切入點(diǎn)，有三大優(yōu)點(diǎn)：一是，在當(dāng)前社會(huì)建設(shè)落后、公共服務(wù)缺席的狀態(tài)下，以社會(huì)建設(shè)為切入點(diǎn)符合人民群眾的切身需求，能夠使各階層和各利益群體在最廣泛意義上達(dá)成共識(shí)，有利于減少工作阻力，能夠更快更好地培育執(zhí)政黨的社會(huì)資本。二是，過(guò)去執(zhí)政黨在革命動(dòng)員體制下搞群眾工作，有一套老辦法、老經(jīng)驗(yàn)、老人員。但在今天的商業(yè)社會(huì)中，只有依靠新的社會(huì)建設(shè)才能讓執(zhí)政黨重新激活這些老傳統(tǒng)，跟人民群眾打成一片。三是，以社會(huì)建設(shè)為切入，能夠減少管理成本，同時(shí)又能使基層公共服務(wù)資源下沉，進(jìn)一步優(yōu)化基層行政管理體制改革。

最后，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)，必須避免新自治組織再度行政化。

過(guò)去長(zhǎng)期形成的全能政府體制弊端和各級(jí)干部的思維定式，往往會(huì)賦予基層組織各種各樣的行政任務(wù)和規(guī)章制度，這就造成了過(guò)去一些基層自治組織的行政化，這也是它們被改造成一級(jí)行政組織的重要原因。

怎樣使新創(chuàng)立的基層自治組織不會(huì)重新行政化？鷹潭的探索試圖提供一些答案：首先，黨組織必須意識(shí)到新生自治組織最本質(zhì)的屬性是自治性而不是行政性，不能以行政化的屬性去要求這些自治組織，賦予它們過(guò)多的行政事務(wù)；其次，鼓勵(lì)自治組織主動(dòng)發(fā)揮利益訴求和表達(dá)作用，鼓勵(lì)它們通過(guò)自我組織、自我教育、自我管理來(lái)從事公共事務(wù)，改變過(guò)去一切皆由政府包攬的社會(huì)管理格局，將政府管不好也管不了的事務(wù)交還社會(huì)；最后，主動(dòng)出臺(tái)表彰獎(jiǎng)勵(lì)理事會(huì)優(yōu)秀成員的制度，吸收優(yōu)秀成員成為各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員，推動(dòng)他們成為黨和政府與社區(qū)群眾緊密聯(lián)系的紐帶橋梁，將自己能解決的事務(wù)自己解決，解決不了的事務(wù)和利益訴求向上傳達(dá)，使之成為真正有效的“傳聲筒”和“緩解閥”。

（作者系本刊研究員）