吳敖祺

當下錯綜復雜的全球化博弈中，不論是略顯疲態的超級強權美國、內擾紛紛的歐盟國家、前景不明的俄羅斯，還是中國巴西印度等摩拳擦掌的新興工業強國，NGO在國家—社會、國際關系等各個層面的參與和政策影響已不容忽視。在諸如聯合國、世界衛生組織等政府間國際組織會議上，各種環境議題、人權議題、國際援助發展及人道救援領域中，NGO都已成為政策設計的前提預設，也成為政治正確性的必要成分。在國際層面，NGO的興起在思潮上首先伴隨冷戰時期公民社會理論在東歐、拉美及東亞的全球范圍內復興，后續的發展壯大則應和了東歐劇變、蘇聯解體以及第三波民主化在全球掀起的內政外交局勢巨變——舊社會的瓦解和新制度的構建往往伴隨著一系列經濟社會層面的動蕩不安和發展落差，民族國家外部的新國際政治格局也使得經濟發展、社會不平等、族群沖突、環境和人權等都成為國際談判桌上“一鍋煮”的全球化議題。在這種國際大背景下，NGO更加具有“用武之地”——從傳統的扶貧和人道救援，逐漸上升到對國際秩序和相應政治經濟體系的制度設計、政策倡導和“壓力團體”的角色。

一.　NGO參與國際議題的理論背景

在很長時間內，國際關系理論以冷戰時期占主導地位的現實主義—國家中心論為核心，強調國家是國際體系中的主要行動者。冷戰時期美蘇兩強對峙的局面，亦決定了軍事和安全議題是國際關系領域最重要的政治議題，經濟、社會和文化則屬于次等議題。國家中心論的視野里也包含了對國際組織和其他團體機構的認知，但認為必須將它們放在國家主體行為脈絡中的輔助角色來分析，其他組織機構在國際關系中的博弈互動都必須透過國家—政府單位來進行。因此，國家中心論所涉及的國際組織機構，一般都是以“政府間組織”（Inter-Governmental Organizations，IGOs）為主。

自20世紀60年代末期以來，一方面，傳統意義上的國際危機頻發——布雷頓森林體系瓦解、貿易沖突、石油輸出國組織發起的石油斗爭；另一方面，新的全球化議題如環境、人權、公共衛生等開始得到國際合作層面重視，這對國際領域構成強烈沖擊。如上世紀70年代羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）與約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）就認為“國際間貨幣、商品、人員及信息跨國界的流通將造成國家間或不同國家中行為體之間的相互影響，因此而產生相互依賴。”他們在著作中提出“復合相互依賴”（Complex Interdependence）的概念來批判現實主義國家中心論的觀點。上世紀80年代開始，隨著信息技術發展、經濟貿易往來以及人文社會（族群、宗教）沖突方式日趨多元化，傳統現實主義觀點所作的預設——“靜態”國際體系日益與國際事務和外交政策實務脫節。

冷戰結束后的20年間，全球化網絡擴散加大了國際范圍內的資源流動性，也使各國間的社會經濟和文化聯系日益加深。傳統上屬于民族國家內部的醫療、信息通訊、農業、工業、科技發展等專門性議題，已無法僅由單獨的國家政府或者雙邊談判解決，而要求突破傳統空間界限，訴諸于區域性乃至于全球性的談判和功能合作。如全球公共衛生防疫、環境議題（氣候變化）、反恐等所涉及范圍，也往往超出傳統的主權國家范疇。跨國企業、各種類型NGO與相關國際組織等非國家行為者在國際博弈互動中日益活躍，已經成為國際關系研究中極為重要的“分析單元體”。社會、人權和環境等傳統“次等”議題也開始和軍事安全議題等比肩而立，留給非國家行為者“長袖善舞”的國際舞臺空間也越來越大。

冷戰結束后，以華盛頓共識為代表的新自由主義意識形態開始占據世界經濟秩序的主導地位，國際關系領域的研究重心從公共部門的國家及政府轉向私人部門及非政府組織，“國家”的概念也逐漸被“市場”與“市場運作”的觀念所取代。但之后的國際發展并未如預料那樣成為“歷史的終結”，包括亞洲金融風暴、美國次貸危機所引爆的全球金融危機在內的數次經濟動蕩，均表明當前經濟秩序脆弱的風險承受能力，而南北問題也并未得到真正意義上的解決，氣候變化等新興議題又進一步加大了南北國家的鴻溝。全球范圍內，反對資本主義全球化擴張的各種左翼批判理論也開始盛行，并強烈影響到各領域NGO的認知觀念和參與方式，如著名的另類全球化（alternative globalization）運動。

因此， NGO對國際議題的倡導和其在一國內部一樣，都是為了彌補公共服務領域（提供國際公共品）政治機制—全球治理機制的缺失和自由貿易—市場功能的失靈。較典型的例子包括，在氣候變化議題上相當多NGO推崇在全球范圍內征收“碳稅”，對于碳交易機制則頗有微詞。

二. NGO的國際參與實踐

1. NGO外交在國際議題中的成功構建

“NGO外交”——NGO作為國際事務議題的新興參與者和“壓力團體”，早有成功的國際實踐。如美國胡佛研究所研究員達文波特（David Davenport）2002年就總結出了以NGO作為主要行為體之一的“新外交”（The new diplomacy）概念。他在“The New Diplomacy”一文中舉NGO聯盟“國際禁止地雷運動” （The International Campaign to Ban Landmines，ICBL）的成功實踐為例說明：這種后冷戰時期發展起來的外交手段，可以達到傳統外交所不能達到的效率。

以往，要達成一個軍事安全領域的國際協議往往需要耗費多年時間的心血，從設定議程，到對議事規則和程序進行談判，到辨認相關問題，到審閱技術報告，才能形成提案，最后再對提案進行辯論。為了盡快實現一個全面的國際禁雷公約，由六個NGO組成的ICBL，與國際紅十字會等機構合作，提出了一個超越常規外交規則的議程。通過爭取一些中小國家的努力，他們成功召集了1996年10月在加拿大渥太華的會議。會議期間，以ICBL為核心的NGO群體不再是“旁聽生”，而真正主導了會議進程。他們起草提案，通過“軟硬兼施”的手段做代表團的工作，通過密集的傳真、新聞通訊、視頻、揶揄大國（特別是美國）等方式宣傳造勢。他們改變了傳統國際會議分小組閉門討論的方式，創造了一種開放式的會議氛圍。他們也摒棄傳統會議中只能求“最大公約數”的一致性原則，采取三分之二投票通過的方式，來保證核心要求不被犧牲。最終，他們實現了自己的目標——在15個月內達成一項國際公約。1997 年12 月，122 個政府于渥太華簽訂了《禁止地雷公約》（Mine Ban Treaty） ，并于1999 年3 月生效。從未有一個國際公約能夠如此迅速生效。ICBL當時的協調人、1997年與ICBL同獲諾貝爾和平獎的喬迪·威廉姆斯（Jody Williams）在后來的回憶文章中用“大衛與歌利亞”為標題來說明這段歷史，正說明了“NGO外交”四兩撥千斤的巧妙力量和機制靈活性。

2. NGO外交vs.政府外交？

在國際領域議題上，“NGO外交”與政府外交是什么關系？在NGO從事活動關系到所在國的外交政策乃至于更廣泛意義上的國際政策時，這個問題更顯重要。也由于這關涉到NGO運作的自主性與項目活動的出發點，這個問題不乏爭議。

有觀點認為，若NGO的經費來源超過50﹪來自于政府機構，便具有“準官方性質”；也有觀點認為NGO至少須有20﹪以上的經費來自私人捐助才能被視為非政府組織；最廣為接受的觀點是，除非NGO的運作經費全額來自政府才能算官方組織，只要有哪怕極小比例的款項來自私人捐助，仍不影響其非政府的定位。實際上，很難有NGO能夠滿足最嚴格的“非政府”經費來源標準。如在西歐和北歐國家，NGO最大的資金來源就是歐盟和各國政府的補貼和項目撥款。而在被普遍視作擁有最高水平私人捐助和全球最發達的私人基金會的美國，私人捐款在NGO資金來源中的比例，也低于政府公共部門項目撥款和補貼。

所以，通過項目撥款和資金補貼，政府是有可能影響到參與項目申請的NGO的觀念認知和行為方式的。事實上，當NGO向政府申請經費時，就已經走入官方根據自己“意識形態”偏好、政策焦點和優先程度設定的項目范圍。如在歐盟國家和美國支持的本土NGO參與的國際項目當中，其共同偏好是人權、新聞自由、環境保護和公民社會發展等，但在經濟政策領域，歐盟國家往往更為支持在發展中國家研究推廣福利制度和社會保障機制的項目，美國則更偏愛提高經濟自由度、促進私營企業發展的項目。

除價值立場的認同外，在政治層面上毋庸諱言，即使是在援助發展領域，西方政府支持NGO參與國際事務，往往也是因為NGO可以做到“政府做不到的事”，民間的組織活動優勢往往可以轉化為政府的外交資源（既有道義上的，也有實質利益上的）。不管如何，NGO組織在當下國際領域的廣泛參與，已經成功塑造出廣受政府和民眾認同的社會價值觀和公民社會的團結理念，也創造并促進了國際社會中不同領域、多種形態的社會網絡，確實構成了一股全球新興勢力。代表民族國家行使法定職能的政府在資金、信息、計劃及行動能力上本就具有先天優勢；NGO作為國際新角色的興起則意味其相對重要性的增加，但并不能取代政府。雙方應該如何建構伙伴關系——使NGO在保有其自主性與獨立目標的前提下，對政府的國際政策績效有所促進，同時加以監督？這的確是一個值得嚴肅討論的問題。

三．中國啟示

世界范圍內“NGO外交”的興起，對于中國又有什么啟示？

中國大陸地區NGO的發展有其特殊的歷史背景。毛澤東時代，由于“全能主義”的國家治理機制，在這種國家—社會關系背景下能存在的只是政府動員型的“群眾組織”。改革開放之后，才出現國際通行定義下的NGO，并且在很長一段時間內，由政府自上而下設立的“政府性非政府組織”（Government? Organized? NGO，GONGO）占據了主流地位。它們在扶貧、教育、兒童、婦女等社會發展領域一度壟斷了政府資金和社會捐贈，在國際資源（資金和培訓）獲取上也占據優勢。近年來，真正獨立的民間NGO雖然發展勢頭和影響力與日俱增，在氣候變化、海外投資等議題上頻頻亮相，但資金來源高度依賴西方政府和國際機構的狀況并未改變，并仍在注冊登記和法律認定上受到極大限制。

從民間角度，NGO的成長無疑是公民社會走向成熟的重要一環。而從政府角度，NGO在國際領域的成長是否就是一種“威脅”，意味著政府“權威”聲音的相對削弱？我們首先需要審視的是中國當下所面臨的外部環境。

1． 國際背景

如果說，NGO在國際領域的興起是因為國際體系結構轉換的大歷史背景，那么，當下中國的國際政策同樣面對宏大歷史背景的轉折。從人均水平衡量，中國仍屬發展中國家，但中國的整體影響力已屬大國無疑。中國的國際政策也同時兼具兩個屬性：第一，改革開放以來30年的高速成長，中國在很大程度上得益于現行的國際政治經濟秩序和全球化進程，這決定了中國在國際舞臺上不會成為西方國家所揣測的“革命性”顛覆者；第二，現今的國際秩序和規則對于第三世界國家來說存在諸多不公平因素，這對包括中國在內的新興工業化國家的進一步發展都存在“實質”上的制約。中國作為最具國際影響力的潛在“超級強權”（Super Power），已經有修改國際規則的話語權，權力意味著責任。而另一方面，在不少問題上，中國與既有超級強權美國互為鏡像，二者互相“勾連”——故有學者創造出“Chimerica”一詞——中國挑戰既有秩序的過程，也不免傷及自身的部分利益，外匯儲備投資美元資產的兩難就是最好的例證。

以中國目前的經濟總量、人口和資源需求，一舉一動都會不斷對世界產生巨大“外部性”，進而影響國際環境。對于西方國家如此，對于其他發展中國家同樣如此。舉近年頗受關注的中國海外投資為例。在西方媒體筆下，中國的海外投資往往帶有負面色彩。

以下為筆者所搜集的一些西方和第三世界國家媒體對中國海外投資的報道：

這種負面印象甚至已經影響到第三世界國家知識分子、NGO和媒體的認知觀念。筆者認為，并不能把上述這些批評一概視為西方意識形態的偏見和“洗腦”，他們對中國國際影響的擴張和部分海外投資項目的擔憂是有其事實根據的。筆者在泰國走訪時，曾聽到當地NGO人士反映，他們雖多次嘗試與中國官方機構聯系，試圖溝通湄公河流域議題，但相關機構認為這些東南亞NGO是麻煩制造者，一直拒絕與他們溝通。他們認為，中國企業在海外投資的形象其實代表的是中國政府，而外界對中國企業的批評，實際上批評的是中國政府和整個中國。這些NGO其實非常希望與中國方面溝通，但面對政府部門的閉門羹，也無所適從。筆者認為，幫助傳遞這些本地機構的聲音，正是中國NGO可以發揮作用的地方。

2．NGO外交之于中國

一方面，官方可以和本國NGO合作，通過“NGO外交”幫助政府進行溝通和交流，澄清誤解，因為NGO往往擁有較高的公信力、非政治性和道德性；另一方面，本國NGO可以作為對“走出去”企業和官方海外行為的監督員，提醒政府注意其對外決策的問題所在，督促企業在投資所在國和地區履行相關規則和標準。

（一）海外投資

筆者在東南亞調研時曾走訪過一個中資水電項目。這個項目雖然一開始是通過常規方式獲得的商業BOT項目，但事實上，業主單位在開工之前就認為項目的商業效益不會很好，因此有意加以擱置。但因為項目合同在某次高層領導人對當地的訪問活動時予以簽訂，出于“政治需要”，業主單位只能“負擔”這一工程，但為了節約成本，只好交給其所屬子公司施工。

雖然是承擔“政治任務”，但今天的國企仍然要受到商業效益指標的考量，這就有了矛盾。項目開工之前，業主單位曾到水電項目壩址附近與當地村民有過交談，給予村民一些建公路和小學校的承諾。但真正開工建設時，這些承諾沒能兌現。施工單位負責人對筆者說：“如果最后效益還可以，可以考慮滿足當地村民的需要。”施工單位即使有心幫助村民，也受到商業效益的限制。

在這個過程中，NGO或許能成為施工單位與當地村民之間的橋梁。NGO既能在語言上幫助雙方克服溝通障礙，也可以通過了解雙方顧慮，起到調停人的作用。同時，NGO也可以監督中資企業在海外的投資行為，保證政府的政治導向得以貫徹；另一方面，也保證投資行為不會損害當地人的利益。

據筆者所知，位于北京的一家中國本土NGO“全球環境研究所”（Global Environmental Institute,GEI），已經開始了這方面的嘗試。他們在中國水利水電建設集團與老撾電力公司（Electricite du Laos）的合資項目南俄5（Nam Ngum 5）水電站影響到的社區，幫助當地居民發展社區林業、沼氣利用等可持續發展模式，以免由于水壩建設后家園被淹而斷了生計。在一些中國官員和企業的印象中，NGO就是“搗亂者”的形象，但GEI的實踐證明，他們并不與水電項目唱對臺戲，而是積極幫助中國所參與的水電項目做到“更負責任、更可持續地開發”。GEI已經觀察到，中國境外投資的問題很多時候是出在中小民營企業身上。由于許多國有企業是上市公司，需公開披露經營信息，因此受到更多約束。但有些在非洲開采銅礦的民營中小企業，鉆了當地監管的空白，完全根據銅價的波動決定投資礦點或是撤離，“來得快，走得快”，中國政府難以控制。而且，有的時候，當地人對亞洲人的概念模糊，常常看到黃皮膚黑眼睛的東亞或東南亞面孔就認為是中國人，也造成了不少誤解。

（二）對外援助、技術培訓

當下中國的“走出去”戰略，有著濃厚的“援助搭臺，經濟唱戲”的色彩。經濟利益是最主要的出發點。但采取更貼近當地民眾實際利益需要的援助模式，這對中國“走出去”戰略的成功是能夠起到促進作用的。NGO完全可以在對外援助發展項目中，作為監督者乃至執行者參與進去。相比政府機構和企業，NGO往往擁有較高的公信力、非政治性和道德性，信息透明度也較高。同時，也可以通過NGO的國際網絡，繞過某些受援國貪污腐敗的政府及行政官僚，確保援助物資能確實送達普通民眾手上。目前，國內已經開始呼吁NGO參與政府購買招標的公共服務項目，在對外援助項目方面不妨也可以放開。

事實上，中國的民間力量已經有了一些初步嘗試。以中國扶貧基金會為例。早在2004年，中國扶貧基金會就提出“向國際化發展”的戰略，此后，該會曾先后參與印尼海嘯救災、美國卡特琳娜颶風、巴基斯坦地震、海地地震等災害的救濟工作。2009年10月，該基金會在蘇丹完成實地調查，打算在蘇丹建起13個婦幼保健醫院，目前第一批物資已由國內運去，正在為籌建第一所醫院募款。扶貧基金會專門成立了國際發展部，在蘇丹之后還計劃進入埃塞俄比亞、乍得、肯尼亞等其他非洲國家。扶貧基金會雖然不是嚴格意義上的“民間”組織，但如果它們的嘗試能夠打開官方思維，從而允許更大范圍內的NGO在外交領域開展活動，或許是中國公民社會成長的一個契機。

過去五六十年間，中國已經向100多個國家和區域組織提供了約2000個援助項目。其中，“交鑰匙工程”是主要形式，中國負責項目從頭至尾的全部流程，把項目全部完成，再“把做好的‘魚’端到飯桌上”。但項目交接后，仍需由當地人員進行管理。中國政府在1982年11月提出，對于已經幫助建成的項目，應通過參與管理的方式，“一邊帶徒弟，幫助受援國掌握技術和管理”，也就是“授人以漁”。的確，相較于單純的“給錢給物”，技術培訓更適合促進當地社會形成“自生性發展能力”。2010年，中國環保部環評中心的技術專家赴柬埔寨為其環保部官員進行培訓，就是受到一家國際NGO美國公誼服務委員會（AFSC）的資助。AFSC東亞事務代表張杰生（Jason Tower）在和筆者的交流中談道，對于柬埔寨這樣的后發國家，其國家能力（State Capacity）和政府治理能力非常弱小。面對洶涌而來的外國投資浪潮時，政府沒法做到搜集整理各類信息——鑒別利弊以供實施監管政策之用。盡管柬埔寨在針對外國直接投資的評估審核體系和法律規制上，模仿學習西方國家標準體系的“先進經驗”，但卻缺乏相應的技術能力保證程序規則得以實現。因此，AFSC決定支持柬埔寨環保部門的技術能力培訓；據聞，亞洲開發銀行也有計劃向柬埔寨環保部門提供援助資金。張杰生告訴筆者，AFSC作為對華友好機構，希望通過這次技術培訓起到好的示范作用，讓中國環保部等也能舉辦類似的后續培訓活動。

（三）湄公河流域爭議

湄公河流域爭端是一個絕佳的“反面案例”。湄公河流域50年未遇的大旱，引爆了長期以來中國與湄公河下游國家之間積聚的矛盾。中國在上游瀾滄江修建的水壩被當地輿論指責為導致下游氣候異常，也有部分東南亞輿論認為中國沒有及時向下游公布每日的水文資料。在這過程中，東南亞國家的NGO（特別是公民社會活躍的泰國等）起到的作用甚至強于本國官方。

來自當地NGO的批評對中國外交造成了極大的壓力。中國仍延續傳統的官方外交模式，包括通過外交部發言人發表“義正詞嚴”的聲明、中國駐泰國大使在當地反復闡明中方的合作意愿、派官員參加“湄公河峰會”等，但收效甚微，國際輿論仍然相當不利于中國。在外交上“捉襟見肘”的中國官方，實際也期盼來自民間的“援手”。正因如此，中國駐泰大使館政治新聞處主任姚文在見到《財經》雜志記者時，第一句話就說“你怎么不早點來？”他坦陳，在湄公河問題上，中國缺少自己的NGO和媒體，與在當地有相當影響力的NGO相比，“場面只能是一邊倒”。

（四）氣候變化

參加過大型國際會議報道的記者都了解，會場媒體中心最活躍的群體恐怕不是記者本身，而是NGO。NGO工作人員經常抱著剛剛印好還帶著熱度的新聞稿——上面有幾分鐘之前剛剛發布的會議消息，包括該NGO發言人對新聞事件的評論，附帶全套聯系方式。Twitter等微型媒體也成NGO人士發布信息和言論的有力工具。有時，會議官方發布消息不力，NGO甚至成了媒體獲得消息的“半官方”渠道。事實說明，NGO群體是當今國際議題場合重要的“生力軍”，連以往與NGO打交道較少的國際貨幣基金組織（IMF），2009年也開始將公民社會磋商正式化，稱其為“第四支柱”。

根據科羅拉多州立大學副教授Michele Betsill對京都議定書第一階段（1995~1997年）談判中NGO影響力的研究，NGO對談判結果的效果并不大：不管是在減排目標、時間表、碳排放交易、評估等方面，NGO的立場都沒有被納入最終的談判結果。但是，NGO在談判幕后的工作，確實對談判過程有不小的作用，特別是談判中幾個關鍵國家的立場，都或多或少受到NGO的影響。其研究說明，NGO要發揮影響力，其在各談判方間的協調工作是關鍵要素，并且，NGO往往比官方代表團在處理問題上更具創造性，也有助于在談判陷入僵局時起到“活血化瘀”的作用。他同時指出，對于那些聚焦環境問題的NGO來說，如果要在這種綜合性的國際談判中發揮更大影響力，就應該全面評估該議題涉及的各方面，從而有的放矢地提出應對方案。

自汶川地震后開始受到關注的中國NGO，正以“速成”的方式成長。從2009年的哥本哈根氣候變化大會上初見門道，到2010年10月在天津舉行的氣候談判中利用主場優勢小試牛刀。天津會議上，中國60多家NGO聯手舉行了20多場活動，發出了《公民社會應對氣候變化立場》。到2010年12月坎昆會議，中國NGO更顯成熟，聯合美國NGO共同起草了《中美公民社會組織長期合作協議》，來自兩國的30家NGO簽署了這份協議。目前，NGO在國際議題上的活動方式基本可歸納為政策倡議與社會服務兩種。要實現有效參與，首先需要提高NGO自身在相關領域的專業知識和研究能力。如在氣候變化領域，中國NGO天津會議系列活動“綠色中國，競跑未來”總協調人盧思騁曾談道，中國NGO在參與國際大會議程設定方面的素質還有待提高。這是由于中國NGO群體的自我定位更側重草根工作，缺乏影響上層決策方面的訓練。

中國目前真正意義上的民間外交思想庫還寥寥無幾，僅有的幾家也都帶有官辦性質。民間機構要組織起高素質的研究力量，還面臨法制環境、資金、人力資源等多方面的挑戰。從現狀而言，在中國要想仿效美國基金會模式（如布魯金斯學會和傳統基金會）構建獨立的民間綜合性智庫，還有太多的客觀障礙。但筆者認為，中國完全有可能——也看不出有什么理由不去這樣做——在一些具體議題上鼓勵民間NGO的專業性成長，如在以上提到的氣候變化、海外投資、地區發展等領域，都應當為民間NGO提供充足的發展空間。

? （作者系本刊特約撰稿人）