鄭宇

當(dāng)莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨在2014年大選中取得壓倒性勝利的時(shí)候，國(guó)際社會(huì)普遍對(duì)這位新任總理寄予了極大的希望，認(rèn)為他能整合支離破碎的政治派別，重新推動(dòng)印度的經(jīng)濟(jì)改革。的確，莫迪上臺(tái)伊始就提出了一系列重要改革措施，包括進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放、放松對(duì)勞工和土地市場(chǎng)的管制、振興制造業(yè)等，爭(zhēng)取扭轉(zhuǎn)印度經(jīng)濟(jì)近年的頹勢(shì)。那么，印度的經(jīng)濟(jì)改革會(huì)成功嗎？

通常認(rèn)為，成功的經(jīng)濟(jì)改革需要具備如下的有利條件：一個(gè)權(quán)力集中的政府和內(nèi)聚力強(qiáng)的政黨體制，改革紅利很大或是對(duì)既得利益者傷害很小，公眾對(duì)改革支持度高。印度的經(jīng)濟(jì)改革從一開(kāi)始就基本不具備上述條件：多黨聯(lián)邦制下的政治競(jìng)爭(zhēng)激烈，政府決策力弱；社會(huì)高度異化，改革必然對(duì)某些利益集團(tuán)造成傷害；貧富差距太大，下層民眾對(duì)改革支持度不高。盡管經(jīng)濟(jì)改革道路崎嶇，印度20多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻取得了巨大成就。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持了年均6%的速度，外資流入翻了200倍以上，貿(mào)易依存度從17%上升到53%，貧困人口比例從1994年的45%下降到2012年的22%，通貨膨脹和失業(yè)率都處于穩(wěn)定的低水平。為什么印度經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程艱難，但成就卻如此顯著？

同中國(guó)改革開(kāi)放之初的情形相似，印度社會(huì)在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治動(dòng)蕩后凝聚了很強(qiáng)的改革愿望。這種社會(huì)共識(shí)成了印度初期經(jīng)濟(jì)改革的主要?jiǎng)恿ΑＥc此同時(shí)，印度的政治生態(tài)也發(fā)生了根本性的變化。印度人民黨的崛起改變了國(guó)大黨長(zhǎng)期獨(dú)大的政治局面，而其強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的主張得到很多中上層選民的支持。在整個(gè)社會(huì)改革愿望強(qiáng)烈的背景下，激烈的政治競(jìng)爭(zhēng)促使左右兩派政治力量都以改革派自居，從而爭(zhēng)取更多的選民，這對(duì)改革的延續(xù)性產(chǎn)生了良性的影響。盡管國(guó)大黨和人民黨強(qiáng)調(diào)不同的改革目標(biāo)，但在改革政策上卻差別不大。國(guó)大黨和人民黨政府在增長(zhǎng)和分配這對(duì)目標(biāo)上的搖擺，既創(chuàng)造了增長(zhǎng)紅利，也緩解了高度異化的社會(huì)中的突出矛盾。

在開(kāi)始分析印度經(jīng)濟(jì)改革的道路之前，首先需要了解印度的政治生態(tài)。自1948年印度政權(quán)獨(dú)立到1989年，國(guó)大黨基本上占據(jù)了印度政治舞臺(tái)的中心位置，其重視民生的施政綱領(lǐng)在中下層選民中有廣泛的支持，但其激進(jìn)的國(guó)有化和進(jìn)口替代政策限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐漸失去了中上層選民和工商業(yè)界的支持。在1991年的大選中，國(guó)大黨未能取得議會(huì)多數(shù)，只能同左翼小黨聯(lián)合以少數(shù)派政府的身份執(zhí)政。與此同時(shí)，右翼的印度人民黨（BJP）高舉民族主義和宗教大旗，在政治舞臺(tái)上迅速崛起，1996年已成為議會(huì)最大政黨，形成了同國(guó)大黨分庭抗禮的局面。人民黨主張經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，得到中上層選民和工商業(yè)屆的支持。1998年，以人民黨為主的國(guó)家民主聯(lián)盟（NDA）首次執(zhí)政，但這個(gè)中右聯(lián)盟執(zhí)政了6年后，在2004年的大選中意外失敗，以國(guó)大黨為主的聯(lián)合進(jìn)步聯(lián)盟（UPA）上臺(tái)。在長(zhǎng)達(dá)23年的時(shí)間里印度政壇競(jìng)爭(zhēng)激烈，沒(méi)有任何一個(gè)政黨能夠贏得議會(huì)多數(shù)席位而單獨(dú)執(zhí)政。政府都是由少數(shù)派政府、中左或中右聯(lián)盟組成，缺少?gòu)V泛的政治支持。這種局面直到2014年才結(jié)束，人民黨在選舉中大獲全勝，首次有資格單獨(dú)執(zhí)政。

早在20世紀(jì)80年代初印度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策就已經(jīng)在逐漸放開(kāi)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始加速。不過(guò)這一時(shí)期的印度經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題很大：國(guó)有企業(yè)大幅虧損，財(cái)政赤字不斷增加，導(dǎo)致政府不得不靠舉借外債來(lái)維持政府開(kāi)支。與此同時(shí)，推行進(jìn)口替代的產(chǎn)業(yè)政策使印度長(zhǎng)期處于貿(mào)易赤字狀態(tài)。雪上加霜的是，海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后的油價(jià)上漲幾乎耗盡了印度所有的外匯儲(chǔ)備，從而引發(fā)了整體性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)終于讓印度認(rèn)識(shí)到自身經(jīng)濟(jì)模式的根本問(wèn)題。在新上任的拉奧總理和財(cái)政部長(zhǎng)辛格的推動(dòng)下，印度由此走上了經(jīng)濟(jì)改革的道路。本文重點(diǎn)分析印度在外資、土地、和國(guó)企方面的改革政策。

外資政策改革

1991年7月頒布的《新產(chǎn)業(yè)政策》拉開(kāi)了對(duì)外開(kāi)放的帷幕。印度政府宣布放寬外資準(zhǔn)入，除戰(zhàn)略性行業(yè)外，外資比重在51%或以下的項(xiàng)目可以自動(dòng)獲批，無(wú)須經(jīng)過(guò)繁瑣的官僚審批手續(xù)。除國(guó)防產(chǎn)業(yè)之外的大部分制造業(yè)甚至允許設(shè)立全資外資公司。開(kāi)放外資進(jìn)入的同時(shí)，印度也對(duì)外匯制度進(jìn)行了改革，先是在1992年宣布盧比匯率并軌并采取管理浮動(dòng)匯率制，而后在1994年實(shí)行了盧比在經(jīng)常項(xiàng)目下可兌換。

盡管這些措施對(duì)外資流入有一定促進(jìn)作用，但印度國(guó)內(nèi)的貿(mào)易保護(hù)勢(shì)力依然十分強(qiáng)大，國(guó)大黨政府也面臨印度人民黨的挑戰(zhàn)，在對(duì)外開(kāi)放上猶豫不決，國(guó)際資本對(duì)政策方向不明的印度市場(chǎng)反應(yīng)冷淡。因此，整個(gè)90年代印度在吸引外資方面的表現(xiàn)差強(qiáng)人意。

與此同時(shí)，中國(guó)在1992年鄧小平南方講話后釋放出擴(kuò)大開(kāi)放的明確信號(hào)，受到國(guó)際資本的熱烈追捧，一躍成為全球最大的外資流向地。中國(guó)的發(fā)展成就對(duì)印度震動(dòng)很大，間接地幫助了印度政府重新凝聚經(jīng)濟(jì)改革的動(dòng)力和方向。

2000年初，印度商務(wù)與工業(yè)部長(zhǎng)馬倫（Murasoli Maran）對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行了考察，回國(guó)后就迅速推出了印度的經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策。令人意外的是，這一倉(cāng)促推出的政策的實(shí)施進(jìn)行得異常順利。各派政治勢(shì)力都對(duì)這一政策積極反應(yīng)。在隨后的幾年中，印度對(duì)外開(kāi)放的勢(shì)頭繼續(xù)延續(xù)。2005年印度國(guó)會(huì)順利通過(guò)了《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，用法律的形式把經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策制度化了。《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》的通過(guò)加快了印度對(duì)外開(kāi)放的步伐。到了2010年，批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)量已經(jīng)到達(dá)了585個(gè)。與此同時(shí)，印度的出口和外資也加速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策實(shí)施后10年間印度吸引的外資額是此前10年的10倍。然而好景不長(zhǎng)，特區(qū)的迅速擴(kuò)張勢(shì)頭撞上了一堵厚墻。

在國(guó)大黨的長(zhǎng)期執(zhí)政時(shí)期，印度政府對(duì)社會(huì)分配的重視超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但這種趨勢(shì)從英迪拉·甘地執(zhí)政后期開(kāi)始有所調(diào)整。政府更多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政策向工商業(yè)傾斜，并改善投資環(huán)境。但在經(jīng)濟(jì)特區(qū)迅速發(fā)展的過(guò)程中，公平分配這個(gè)長(zhǎng)期縈繞在印度社會(huì)的中心話題又顯現(xiàn)了出來(lái)。批評(píng)者認(rèn)為特區(qū)的發(fā)展不僅會(huì)造成大量稅收流失，而且會(huì)拉大貧富差距。的確，經(jīng)濟(jì)特區(qū)通常設(shè)立在基礎(chǔ)設(shè)施最好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而且成為了發(fā)達(dá)國(guó)家金融和信息服務(wù)業(yè)的外包基地，同印度國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)很小，對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用不大。在反對(duì)聲音日漸高漲的壓力下，印度政府在2008年后明顯放慢了審批新特區(qū)的速度，并收回了以前承諾的部分稅收優(yōu)惠。到了2012年，印度政府基本凍結(jié)了審批新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。這個(gè)曾經(jīng)代表印度對(duì)外開(kāi)放的重要標(biāo)志陷入了僵局。與此同時(shí)，印度的外資流入近年來(lái)出現(xiàn)大幅下滑。莫迪政府上臺(tái)后提出了通過(guò)振興制造業(yè)創(chuàng)造就業(yè)的計(jì)劃，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)將是發(fā)展出口導(dǎo)向制造業(yè)的主要平臺(tái)。

土地征用制度改革

印度經(jīng)濟(jì)改革的第二個(gè)重點(diǎn)是土地，因?yàn)楝F(xiàn)行的土地征用制度讓印度政府很難獲取足夠的土地來(lái)進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)。印度的土地征用制度可以追溯到1894年制定的《土地征用法》（Land, Acquisition ,Act）。這個(gè)英國(guó)殖民地時(shí)期的法律規(guī)定政府可以出于公共目的征用私有土地，但必須對(duì)土地所有人進(jìn)行補(bǔ)償。印度獨(dú)立后繼續(xù)沿用該法律，盡管有過(guò)數(shù)次修改，但基本的原則和程序并沒(méi)有改變。這并不是因?yàn)檫@部有著100多年歷史的法律多么的完美。恰恰相反，經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)始以后，由于大量農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，圍繞這部法律產(chǎn)生的矛盾日漸顯著。

爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一在如何界定“公共目的”。一方面，工商界希望把“公共目的”的界限放寬，賦予政府更大土地征用權(quán)，從而將更多的土地資源用于工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展；另一方面，公民權(quán)利組織希望把“公共目的”的界限縮小，以減少政府濫用征地權(quán)謀取私利的行為。爭(zhēng)論焦點(diǎn)之二是如何公平地補(bǔ)償失地農(nóng)民。舊的土地征用法中只規(guī)定了政府按照征用的土地價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，而不包括對(duì)農(nóng)民安置的補(bǔ)償。

隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)的迅速擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地征用的矛盾終于爆發(fā)出來(lái)了。2007年，西孟加拉邦政府計(jì)劃在南迪格蘭（Nandigram）地區(qū)征用4000公頃土地，用于設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但遭到了當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)。政府與民眾發(fā)生的流血沖突造成了14人死亡，也迫使當(dāng)?shù)卣艞壛私⒔?jīng)濟(jì)特區(qū)的計(jì)劃。南迪格蘭事件引發(fā)了印度社會(huì)對(duì)土地征用政策的大討論，爭(zhēng)論加速了土地征用法的修改工作。

經(jīng)過(guò)多年的爭(zhēng)論和妥協(xié)，印度國(guó)會(huì)終于在2013年通過(guò)了新的征地法，并于2014年開(kāi)始實(shí)施，取代了已實(shí)施120年的舊征地法。[1]這部法律在征地權(quán)限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面作出了具體規(guī)定。首先，“公共目的”的范圍僅包括國(guó)防和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其次，如果政府是為有利于“公共目的”的私人項(xiàng)目而征地，必須取得80%的被影響人的同意。如果是公私合作項(xiàng)目，則必須取得70%的被影響人（包括土地所有者和租戶）的同意；再次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大提高。城市征地補(bǔ)償可以達(dá)到市價(jià)的兩倍，農(nóng)村土地可以達(dá)到市價(jià)的四倍。失地農(nóng)民還可以得到長(zhǎng)達(dá)20年的補(bǔ)償用于安置和康復(fù)。此外，新征地法還要求在政府必須事先組織專家對(duì)征地的社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估，以確保征地不會(huì)對(duì)公共利益造成危害。

然而，這部法律一出臺(tái)就爭(zhēng)議很大。由于新征地法加強(qiáng)了對(duì)失地農(nóng)民的保護(hù)和明確了“公共目的”，支持者稱這部法律為征地劃出了“清晰而人性化的界限”。但工商界認(rèn)為法律增加了征地的難度和成本，將對(duì)印度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)發(fā)展設(shè)置更大的障礙，而高額補(bǔ)償土地?fù)碛姓咭矔?huì)導(dǎo)致新的不平等。人民黨盡管在臺(tái)下時(shí)支持該法律的通過(guò)，但莫迪總理上臺(tái)以后即表示要對(duì)征地法重新進(jìn)行修改，以減少其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。

國(guó)有企業(yè)改革

經(jīng)濟(jì)改革的第三個(gè)重點(diǎn)是國(guó)有企業(yè)。同改革開(kāi)放前的中國(guó)工業(yè)相似，印度的工業(yè)體系也有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。自1970年代印度政府大規(guī)模推行國(guó)有化以來(lái)，國(guó)企效率低下一直是困擾印度經(jīng)濟(jì)的主要問(wèn)題之一。同中國(guó)類似，印度的國(guó)企分為央企和地方國(guó)企兩類。央企現(xiàn)有250家左右，而地方國(guó)企有850家左右。印度政府自80年代起就開(kāi)始計(jì)劃改革國(guó)企，重點(diǎn)是增強(qiáng)國(guó)企自主權(quán)，使其扭虧為盈。自1986年開(kāi)始，政府開(kāi)始嘗試單獨(dú)地同央企簽訂協(xié)定確定經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，并以此來(lái)對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和考核，但并沒(méi)有涉及國(guó)企的產(chǎn)權(quán)改革。這段時(shí)間的國(guó)企改革收效甚微，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)狀況反而進(jìn)一步惡化。剛經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的印度政府已無(wú)力繼續(xù)巨額補(bǔ)貼國(guó)企虧損，只好通過(guò)出售國(guó)有資產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字。正是在這種巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓迫下，印度政府開(kāi)始引入私人資本進(jìn)行國(guó)企改革。

第一階段的改革步子邁得很小。政府只允許40家央企向國(guó)有機(jī)構(gòu)投資者出售少數(shù)國(guó)有股份，而控制權(quán)仍掌握在政府手里。市場(chǎng)對(duì)這種純屬甩包袱的國(guó)企改革反應(yīng)冷淡。1998年，以人民黨為主的中右執(zhí)政聯(lián)盟上臺(tái)后，私有化的力度開(kāi)始加大。印度政府宣布必須由政府控股的戰(zhàn)略性行業(yè)減少到三個(gè)，僅包括國(guó)防、核能和鐵路運(yùn)輸，并允許戰(zhàn)略投資者控股非戰(zhàn)略性行業(yè)。2004年以國(guó)大黨為主的中左執(zhí)政聯(lián)盟上臺(tái)后，改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了扶植盈利的大型國(guó)企，旨在打造各行業(yè)的“全國(guó)冠軍”，以增強(qiáng)印度企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。2010年印度政府在原有的18家“瑰寶”（Navratna）級(jí)大型國(guó)企中挑選7家業(yè)績(jī)良好的超級(jí)國(guó)企為“珍寶”級(jí)企業(yè)（Maharatna），賦予它們最大的投資和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

國(guó)企改革的效果如何呢？總體上看，央企的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)改善了。2013年，229家央企總盈利為1.15萬(wàn)億盧比，但仍有79家央企虧損。部分私有化的國(guó)企的利潤(rùn)率明顯提高，但國(guó)企的總體利潤(rùn)率還是低于私有企業(yè)。此外，盡管印度政府希望通過(guò)國(guó)企改革來(lái)改善財(cái)政狀況，但出售國(guó)有資產(chǎn)對(duì)減少政府的財(cái)政赤字貢獻(xiàn)很小。

為什么印度國(guó)企改革進(jìn)行得如此緩慢而艱難呢？在印度政府公布的所有國(guó)企改革方案中，“全面保護(hù)工人利益”一直是一個(gè)重要的承諾。這個(gè)承諾包括兩部分：一是對(duì)國(guó)企現(xiàn)有員工的安置；二是保證弱勢(shì)種姓和族群的就業(yè)比例。國(guó)企員工的安置條款對(duì)私有化過(guò)程中的裁員有三個(gè)限制：國(guó)企重組或減資后一年內(nèi)不得裁員；裁員時(shí)必須遵守相關(guān)勞動(dòng)法規(guī)；確保被裁員的工人可以選擇自愿退休并領(lǐng)取相當(dāng)于三到五年工資的補(bǔ)償金。正是因?yàn)檫@些限制，印度的私有化進(jìn)程中并沒(méi)有出現(xiàn)大量解雇工人的情況，而激勵(lì)機(jī)制也在很大程度上安撫了工人，避免他們采用過(guò)激的反對(duì)手段。

印度的政治生態(tài)對(duì)國(guó)企改革進(jìn)程也影響很大。國(guó)大黨一直以重視民生的形象示人，強(qiáng)調(diào)國(guó)企在提供公共服務(wù)上的重要作用，擔(dān)心私有化會(huì)損害公眾利益。因此主張小步走，希望只出售國(guó)有資產(chǎn)以改善財(cái)政，而不愿放棄經(jīng)營(yíng)國(guó)企控制權(quán)。印度政府還成立了國(guó)家投資基金(NIF)，用于管理出售國(guó)有資產(chǎn)的收入。其中75%的基金收入將被用于社保和民生項(xiàng)目，剩余25%用于央企的補(bǔ)貼和注資。人民黨則強(qiáng)調(diào)國(guó)企效率低下拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此主張更徹底的私有化改革，以根本改善國(guó)企的經(jīng)營(yíng)狀況。盡管國(guó)企工人數(shù)量不多，但工會(huì)的政治影響力很大。因此，無(wú)論是國(guó)大黨還是人民黨在改革中都小心翼翼地避免引起工會(huì)的反對(duì)，也就無(wú)法通過(guò)大規(guī)模的解雇和結(jié)構(gòu)重組來(lái)提高國(guó)企的效率。而這種國(guó)企改革方案也很難吸引私人投資者。因?yàn)樗麄儫o(wú)法取得經(jīng)營(yíng)控制權(quán)，也無(wú)法解雇工人，很大程度上只能充當(dāng)政府的“提款機(jī)”。莫迪政府上臺(tái)后提出了更大膽的國(guó)企改革計(jì)劃，宣布將出售三家戰(zhàn)略性行業(yè)（煤炭、電力和石油）的大型央企的少數(shù)股權(quán)，但這個(gè)計(jì)劃遭到了工會(huì)組織的強(qiáng)烈反對(duì)。

印度經(jīng)濟(jì)改革的啟示

印度在外資、土地和國(guó)企改革上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為中國(guó)的相應(yīng)改革提供了不少啟示。

第一，吸引外資既需要政策的靈活性，也需要政策的可信性。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立對(duì)印度吸引外資有極大的促進(jìn)作用。這是因?yàn)樘貐^(qū)作為一種制度創(chuàng)新，繞開(kāi)了印度僵化的官僚體系，營(yíng)造了靈活的政策環(huán)境以吸引外資。但經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功主要靠發(fā)展外向型的金融和信息服務(wù)業(yè)，同國(guó)內(nèi)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度小，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用有限，因此缺少?gòu)V泛的政治支持和社會(huì)認(rèn)同。持續(xù)的政治和社會(huì)壓力導(dǎo)致了印度政府在經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策上的搖擺反復(fù)，向國(guó)際市場(chǎng)釋放出混亂的信號(hào)，削弱了印度對(duì)外開(kāi)放政策的可信性。

在中國(guó)對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)也發(fā)揮了很大的作用，其成功不僅是由于中國(guó)政府所營(yíng)造的靈活的投資環(huán)境，更重要的是開(kāi)發(fā)區(qū)所依賴的出口導(dǎo)向型制造業(yè)同國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)度高，提高了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體開(kāi)放程度，因此得到了廣泛的政治支持和社會(huì)認(rèn)同。這一政策的延續(xù)性向投資者傳遞出明確的信號(hào)，增強(qiáng)了中國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策的可信性。不過(guò)，相對(duì)于印度法制化的經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)一直以試點(diǎn)方式存在，沒(méi)有明確的法律地位。這種方式盡管可以讓開(kāi)發(fā)區(qū)模式保持靈活性，但卻削弱了整個(gè)法制體系的完整性和穩(wěn)定性。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地征用存在的兩對(duì)矛盾難以避免。一是個(gè)體成本和整體利益的矛盾。征用土地會(huì)對(duì)土地?fù)碛姓吆褪У剞r(nóng)民造成傷害，但工業(yè)化對(duì)國(guó)家和地區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的過(guò)度保護(hù)可能導(dǎo)致交易成本過(guò)高而無(wú)法進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)；二是短期經(jīng)濟(jì)利益和長(zhǎng)期社會(huì)成本。政府因公共用途或出于私利的征地雖能在短期內(nèi)獲取較大的經(jīng)濟(jì)利益，但由此產(chǎn)生的濫用權(quán)力、腐敗和社會(huì)不公會(huì)削弱執(zhí)政的長(zhǎng)期合法性。因此，政府需要在利益和成本的時(shí)間和空間差中找到平衡。在平衡個(gè)體損失和整體利益方面，印度的新征地法的重點(diǎn)是補(bǔ)償土地主和失地農(nóng)民的傷害，從而增加了土地開(kāi)發(fā)的難度和成本，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)有負(fù)面影響，尤其是對(duì)制造業(yè)的發(fā)展制造了很大的障礙。印度在平衡短期經(jīng)濟(jì)利益和長(zhǎng)期社會(huì)成本方面做得較為成功。南迪格蘭事件引起了全社會(huì)的大爭(zhēng)論，這讓持續(xù)性發(fā)展的概念深入人心，也使得新征地法中規(guī)定征地必須遵循自愿原則，獲得絕大多數(shù)受影響居民的同意。此外，盡管印度地方政府在征地上有很大的自主權(quán)，但政府本身很少能通過(guò)征地直接獲益。他們的主要作用是促成開(kāi)發(fā)商同農(nóng)民達(dá)成協(xié)議，而征地補(bǔ)償費(fèi)用直接從開(kāi)發(fā)商向農(nóng)民轉(zhuǎn)移，不用通過(guò)政府這個(gè)中間人。因此，正是因?yàn)檎谕恋剞D(zhuǎn)讓中的相對(duì)中立性，新土地征用法才能夠限制政府的征地權(quán)并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的保護(hù)。

這兩對(duì)矛盾在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革中也很突出。由于土地所有制不同，中國(guó)政府有極大的征地權(quán)而農(nóng)民處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。在維護(hù)公共利益的名義下，政府能以較低的成本完成大規(guī)模征地，從而推動(dòng)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。而失地農(nóng)民的個(gè)體利益在這個(gè)過(guò)程中無(wú)法得到充分的保護(hù)。同時(shí)，作為征地的主角而不是中間人，政府直接參與交易讓短期經(jīng)濟(jì)利益和長(zhǎng)期社會(huì)成本的矛盾更突出。征地收入往往是地方政府最重要的收入來(lái)源之一，在某些地方甚至超過(guò)地方財(cái)政收入的一半以上。政府強(qiáng)烈的征地動(dòng)機(jī)正是群體性事件頻繁發(fā)生的重要原因，也是導(dǎo)致土地政策難以改革的癥結(jié)所在。

第三，被動(dòng)的國(guó)企改革是政治上的折衷選擇，但在經(jīng)濟(jì)上犧牲了效率。由于面臨著強(qiáng)大的財(cái)政壓力，同時(shí)又受政治環(huán)境的制約，印度只能采用被動(dòng)式的國(guó)企改革，即只出售少數(shù)國(guó)有股權(quán)但保持國(guó)家控制權(quán)。盡管這種部分私有制的方法在一定程度上提高了國(guó)企的業(yè)績(jī)，但沒(méi)有從根本上解決國(guó)企公司治理的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。而且，所有權(quán)和控制權(quán)分離的做法傳遞了模糊的改革信號(hào)，受到市場(chǎng)的懷疑，反而減少了政府出售國(guó)資的收益。

中國(guó)的國(guó)企改革之路和印度有諸多相似之處。在1990年代以前主要靠引入激勵(lì)機(jī)制和擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)等內(nèi)部措施來(lái)提高國(guó)企效率，而沒(méi)有涉及所有制改革，導(dǎo)致這一舉措收效甚微。真正的國(guó)企所有制改革是從1995年“抓大放小”政策出臺(tái)后開(kāi)始的，而央企和地方重點(diǎn)國(guó)企仍由政府控制。在2003年國(guó)資委成立后，這些大型國(guó)企的地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)。如何改革這些大型國(guó)企是中國(guó)目前面臨的重要課題。盡管混合所有制從1990年代后期就在中國(guó)逐步推行，但直到十八屆三中全會(huì)后才正式成為國(guó)企改革的主要目標(biāo)。混合所有制的基本思路也是將所有權(quán)和控制權(quán)分離，確保政府在增加財(cái)政收入的同時(shí)繼續(xù)控制國(guó)企。但是印度的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，被動(dòng)的國(guó)企改革不僅會(huì)犧牲經(jīng)濟(jì)效率，也會(huì)影響私人資本參與國(guó)企改革的積極性。

結(jié) 論

印度的經(jīng)濟(jì)改革道路對(duì)中國(guó)的改革提供了借鑒和思路，有助于我們理解經(jīng)濟(jì)改革中的三組關(guān)系。第一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)分配的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非是改革的唯一目標(biāo)，也不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)公平的社會(huì)分配。印度社會(huì)長(zhǎng)期受民粹主義的影響，在改革的目標(biāo)設(shè)定上無(wú)法專注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是必須考慮社會(huì)分配問(wèn)題以回應(yīng)中下層選民的訴求，因此顯示出更多“包容性增長(zhǎng)”的特點(diǎn)。而中國(guó)早期的經(jīng)濟(jì)改革利用改革者的絕對(duì)權(quán)威專注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。通過(guò)“計(jì)劃外增長(zhǎng)”的模式營(yíng)造了一場(chǎng)全民獲利的改革。中國(guó)經(jīng)歷了30年的高速增長(zhǎng)后，中速增長(zhǎng)將成為了新常態(tài)。這種新增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)對(duì)平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)分配的關(guān)系提出了新要求。

第二是改革受益者和既得利益者的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)改革是一個(gè)利益再分配的過(guò)程，必然產(chǎn)生改革受益者和既得利益者之間的矛盾。印度的改革一開(kāi)始就面臨了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的多重制約，只能采取“隱身改革”（reform by stealth）的辦法在不同利益集團(tuán)間周旋，以減少改革阻礙。[2]中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革早期的主要障礙是來(lái)自于精英層的意識(shí)形態(tài)束縛，沒(méi)有受到太多既得利益集團(tuán)的阻礙。但隨著市場(chǎng)體系的逐步完善，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已無(wú)“計(jì)劃外增長(zhǎng)”的可能性，任何改革措施必然會(huì)對(duì)既得利益者造成傷害，造成社會(huì)分化。但是既得利益者并非是改革的天生反對(duì)者。只要他們的利益在改革過(guò)程中得到保護(hù)和補(bǔ)償，他們就可能成為改革的支持者。因此，進(jìn)入深水區(qū)的改革必須在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)分配兩個(gè)目標(biāo)間找到平衡，才能重新凝聚社會(huì)共識(shí)，成為一場(chǎng)尋求最大公約數(shù)的改革。

第三是制度創(chuàng)新和制度穩(wěn)定的關(guān)系。中國(guó)的改革經(jīng)歷了一系列以試點(diǎn)開(kāi)始的制度創(chuàng)新，這對(duì)于改變舊體制對(duì)生產(chǎn)力的束縛起了很大作用。但是改革不能永遠(yuǎn)在路上。創(chuàng)新后的制度則需要以法制化的形式穩(wěn)定下來(lái)，因?yàn)橹贫确€(wěn)定有助于鞏固改革成果，避免倒退。印度改革走了一條法制化道路，雖然在制度創(chuàng)新上更加艱難，但一旦實(shí)現(xiàn)突破就更容易穩(wěn)定下來(lái)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需要一個(gè)既有創(chuàng)新能力又有穩(wěn)定機(jī)制的制度環(huán)境。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）

[1] 這部法律全稱是《土地征用、安置與康復(fù)中的公平補(bǔ)償與透明權(quán)利》(Rights for Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Resettlement, and Rehabilitation Act)。

[2] “隱身改革”一詞由紐約城市大學(xué)學(xué)者詹金斯(Rob Jenkins)提出，是指在利益集團(tuán)林立的情況下，改革者只能采取暗渡陳倉(cāng)的方式，即公開(kāi)宣稱延續(xù)政策但暗中實(shí)行改變，才能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革。這種方式好比隱身飛機(jī)必須靠釋放假信號(hào)才能躲過(guò)政治雷達(dá)的監(jiān)測(cè)。