秋風
我們已經普遍感受到了基層治理所存在的問題之嚴重性。我想通過對中國基層治理結構之歷史分析，借助古典政體科學的理論，對這些問題形成的歷史的結構性原因及現實原因略作分析，在此基礎上尋找出一個解決方案，一個能為地方政治的發育留出一定空間的合理的基層治理單位。
縣域治理問題的根源
首先簡單分析一下基層治理的問題究竟在哪，其根源何在。當然，這也許只是一個貌似的根源。
現在我們在基層所看到的危機或者說問題，在中國兩千年來的歷史上曾經周期性地出現。每個朝代在建立三四十年之后都會出現這些問題。這是一個歷史性困境，這個困境兩千年來都沒有解決。
問題在哪兒？不妨對政體架構進行一番分析。分析的基礎是古人運用的一個概念，“郡縣制”。近年來，我越來越強烈地覺得，用古典中國的概念，其實可以恰當地描述我們在中國所看到的政治現象。當我們要概括當代中國的政體結構是什么時，也許，“郡縣制”仍然是最合適的術語。
郡縣制的核心特征就是自上而下的授權和控制，整個權力系統的運作是單向的、自上而下的。它的一個重要特征是，包括中央政府在內，縣以上各級政府都不直接執行法律，它們都是監督性政府，所謂“管官之官”。只有到縣一級政府才是真正管理民眾或者說服務民眾的政府，古人所謂“親民之官”，縣官直接跟民眾發生關系。
我們現在依然是這樣一套體制。在中國，我們制定了很多全國性法律，但是全國性法律要由地方政府執行，而地方政府有時可以按照自己的理解隨意地不執行或者扭曲地執行。這樣，全國性法律存在被懸空的危險。 ? ?
從權力架構上看，郡縣制是金字塔型權力授予──控制模式。在另外一種現代治理形態聯邦制中，人們看到的是“重疊統治”，也即每個政府獨立地執行自己的法律。通過這樣的對照，我們很容易理解，為什么縣會變成矛盾聚集的地方。因為，只有縣政府才和民眾發生關系，其他政府不會跟民眾發生直接糾葛。只有打交道，才可能出現糾紛、沖突。
更進一步，在這樣一套自上而下的授權、控制體制中，每一層級政府都是全能政府，它的權力都是無限的。從理論上說，中央政府有多大權力，它之下的每一級政府就都可能有多大權力。在中央政府那里，這種全能性當然很明顯，中央政府的權力可以任意擴展或者縮小。中間層級政府的這種全能性并不明顯，它們并不經常使用理論上可以運用的諸多權力。在縣一級政府那里，又可以看到這種明顯的全能傾向了。因為它與民眾打交道，中央政府的所有法律、政策都要由它來具體執行，所以理論上它對民眾的權力與中央政府對民眾的權力是一樣的。
反過來再看，這樣一個全能的權力不能沒有一套有效的監督機制。郡縣制確實設計了一個很完整的監督體系，尤其是自上而下的監督體系。本來，縣以上各級政府的主要職能就是監督其下級，中央政府及中間層級政府監督的目光全部聚集于縣。但是，這一套體系始終沒有發揮理想的作用。
原因在于，這樣一套自上而下的權力控制體制會導致相鄰的兩級政府相互勾結。郡縣制下，既然權力是自上而下授予的，則政績考核同樣是自上而下進行的。既然縣以上各級政府不與民眾發生關系，則它就無法直接形成自己的政績。基本上，只有縣政府能夠形成看得見的政績。這就麻煩了。比如說道臺的職能本來是監督府、縣官的，但知府自己沒有直接的政績，他的政績是從知府、知縣那里來的；或者在當代，地市委書記的政績來自下屬縣委書記的政績的總和。這樣，上下級兩級政府之間的利益是一致的。面對上級部門，它們是一個利益共同體。制度的初衷是進行自上而下的監督，事實卻是每個監督的環節都是短路的。當然，監督的失靈還有其他原因，這里只是從最抽象的結構層次來分析。
行政監督失靈了，司法監督就不用說了，因為司法是地方化的。當然，郡縣制下也沒有民眾自下而上的監督。
這樣，在歷史上、在現實中，我們看到的是這樣一種情形：縣級政府擁有巨大的權力，并且是直接針對民眾的，而這個權力又沒有受到有效的控制和監督。你可以想象，這樣的縣域治理體制當然會出問題。
這是與歷史保持連續性的結構性原因。不過，我們還需要注意這30年，尤其是20世紀90年代以來的新趨勢。1990年代以來，縣級政府的行為模式變化很大，這之后，經濟增長也比較快。經濟學家為了解釋高速增長提出了“地方政府競爭”的理論模型。這個理論模型存在很多問題，不過它確實指出了一個顯而易見的現象：地方政府的公司化。
為什么會出現這一變化，暫時不討論，重要的是，地方政府的公司化讓縣級治理問題更為惡化了。以前，政府、尤其是直接與民眾打交道的縣政府，確有對民眾濫用權力的傾向，但事實上，它與民眾發生關系的機會并不多。比如，20世紀80年代似乎就是收稅、計劃生育等少數幾項事務。隨后，地方政府開始公司化，開始經營城市、經營土地、經營農村。這里的經營主體一般都是縣政府，它一步步擴大經營范圍。
縣政府變為經營主體，它既是商人，又是政府，全能的權力與商人的計算結合在一起。這樣，它和民眾打交道的機會一下增加了很多，比如征地會讓一個村莊幾百口人都和縣政府發生關系，或者拆遷會牽涉幾十、幾百戶普通市民，或者國有企業職工下崗，縣政府必然與幾十、幾百名工人直接發生關系。而縣政府只要和民眾直接發生關系，就有可能呈現為一種侵害關系。這是由其不受約束的全能權力的性質決定的。
官民沖突的頻繁發生，還有另一個原因，也跟中國政企結構前30年和后30年的變化有關。前30年的體制是一種強動員體系，整個國家是一家超級公司，像周其仁教授講的。全國人民擁有一個共同目標，在意識形態動員下，所有人有共同意識。那時候不管是干部還是群眾，整體上是一個活動單位，整個國家是政治和經濟活動單位，在這里人與人的區別就是干部和群眾的區別。不管有多大矛盾，大家還覺得是一家人，因為是在從事一個共同的事業。
但后來，“干群關系”演變成了所謂“官民關系”。1950～1960年代，社會處于高強度動員狀態，意識形態的力量把整個社會凝聚成一個緊密的道德─政治共同體。在其內部，當然就只有工作責任的大小之分，而無利益的區別。這是所謂“干群關系”的本質。但到1970年代初，這種共同體的感覺就已經瓦解了，整個1970年代是迷茫的時代。1980年代初，媒體討論“信仰的失落”，不過是在公開地描述一個已經存在很久的事實。這種失落感就是源于強動員形成的共同體感覺的瓦解。
1980年代全社會尋求變革的共同意愿，好像又把人們的感情聯合到一起。1980年代末這種共同體感覺則再度瓦解。1990年代之后政府的商業化，引發政府與民眾直接發生利益的沖突。在一個一個具體的案例中，民眾清楚地看到，自己的利益與政府的利益不是完全相同的，政府也從民眾的反應中得知了這一點。這樣，從官到民，都產生了一種個人利益的自覺，都意識到“我的”利益跟“你的”利益不同。這就出現了官民關系。換言之，從全民改革共識到穩定壓倒一切的變化，就是干群關系轉為官民關系的根源。
當然，在過去30年中，我們還看到另外一種情形，那就是，地方政府，尤其是縣級政府進行了很多制度創新。這一點也與每一級政府都是全能政府有關。清末新政，都是在地方層面進行的，張之洞、李鴻章等人都是以地方大員的身份從事現代化事業。實際上，過去30年中國所有改革措施，最初都是基層創新，然后由上級政府認可，最后被中央政府認可而變成政策、變成法律。我正在寫一本書《立法企業家驅動的制度變遷》，就準備討論這個問題。問題僅僅在于，利用這種空間進行制度創新的地方官員，畢竟是極少數。
不過，這一事實也確實讓我們在使用術語的時候應多費點思量。很多人用集權體制一詞來描述現有體制。但你會看到，地方的活力似乎很大，遠不似學術上的“單一制”那樣。也許用“郡縣制”來刻畫我們目前的政體架構是一個最好的選擇。
重構基層治理單位
那么，如何解決基層治理敗壞的問題？我簡單講一講我的改革設想，這個設想的核心是重構基層治理單位，基本方案可以概括為：建鎮為市，市縣分流。
1990年代以來縣域治理問題的一個根源，就是統治的權力與經營的權力合一。政府既是統治者，又扮演商人的角色。這兩個角色完全混合在一起，一方面固然在經濟建設方面很有效率，另一方面，政府有時也侵害民眾的利益。
這樣的格局必須予以根本變革。我設想，把這兩個權力分開，分別安置在市政府和縣政府。我這里所說的市，不是現在我們所講的行政區劃體系中的市。現在的“市”是與行政體系混合在一起的，市有行政級別。結果，市就借助行政權力掠奪它的鄉村和行政級別比它低的市：地級市掠奪縣，縣城掠奪鄉鎮，結果，城市化越發展，城鄉差距反而越大，城市和鄉村的隔離越來越嚴重。而且，這兩者之間的分割永遠打不破，哪怕只剩下一個農民，他所在的鄉村與城市也是隔絕的。這是特別糟糕的城市化進路。
我所說的市，是剝離了行政權力、行政級別的治理單位，它們僅僅作為社會、經濟、文化生活的聚集中心而被識別、劃分出來。比如，瑞士的地方基層治理單位是市鎮和公社，平均下來每個只有兩三千人。這且不論，最重要的是，我們需要理解，現代歐美的基礎性治理單位都是市鎮。
中國傳統社會也同樣如此，尤其是明清時代，各地都有高度發達的市鎮。這些市鎮是由于經濟社會、文化、宗教等因素自然演進形成的。我們現在看到的大多數市鎮，都是歷史長期演進形成的。
尤其重要的是古代社會縣與市鎮的關系。在明清時代，縣是政治統治的單位。一個縣在縣城之外，存在著若干個市鎮。它們是一定區域內經濟社會文化活動的自然中心。縣城的格局，各地都是一樣的，都是紫禁城的縮小版。但是，每個地方的市鎮卻完全不一樣。這些市鎮可能比縣城還大，商業、文化極其發達，經濟總量、人口規模可能大于縣城。但當時的統治者沒有覺得這有什么問題。
尤其值得注意的是，到了19世紀末、20世紀上半期，市鎮還經歷了一個治理模式的轉換，從傳統的自治向現代的自治轉換。江南大概轉換得最為成功，這里面有很多案例值得我們去仔細研究。
我們可能需要重溫前人的治理智慧，有意思的是，這樣的治理智慧完全吻合現代的政體理論和國外的治理經驗，與我們從理論上可以設想的理想的治理架構可以對接。對接點在哪里？對接點就是，建鎮為市，市縣分流。也就是說，目前的鎮，在達到一定的人口規模之后，即確認為市，賦予它們以充分的稅權，使之可以進行市鎮基礎設施建設。未來中國社會的經濟社會文化活動的聚集中心將在這些小型市鎮，而不是在縣城、地級市，更不是在大城市。
應當說，市鎮的自然發育在上個世紀中期以后曾經遭到嚴重破壞，但經歷了過去30年的恢復，這樣的市鎮在當代中國也是相當多的。事實上，很多鎮具有相當廣泛的影響力、輻射力。我想，發展小市鎮，也是城市化的較好方向。我們不能設想，未來中國所有人口都住到1000萬人口以上的大城市去。
合理的城市化之路，是把市建到鄉村中去，讓市既不脫離鄉村，又能讓農民享受到城市化的好處。讓城市與鄉村能夠并存、共生，而不是用城市汲取鄉村的資源、掏空鄉村。而現在，我們已經能夠看到繁榮的城市與衰敗的鄉村共存的可怕跡象。這是需要扭轉的，扭轉的辦法就是建鎮為市。恢復市鎮的自發形成身份，剝離市的行政等級。每個縣可以有七八個市鎮，有一個縣政府，這樣的治理架構可能是比較合理的。
如果我們把基層治理單位向下落，從縣降到市鎮，把市鎮確認為具有較為完整的治理權力的政治單位，那就需要對縣的權力進行重新界定，縮小它的權力范圍。由此可能出現一個更為合理的雙重的基層治理架構：縣政府變成純粹的統治單位，是政治性、法律性的統治單位，市鎮則變成人們共同謀求幸福的統治單位。兩個治理單位將按照不同的原則運轉。市作為人們進行自治的治理單位，縣則可以作為他治的治理單位。從這個角度理解，縣長完全可以由中央政府委派，但權力比較有限，尤其是不掌握經濟性權力，也許縣里最重要的機構是法院。至于大多數公共品供應，則由市鎮自行解決。
開辟地方政治空間
上述構想有一個好處，它可以為地方政治的發育提供了一個比較合適的空間。
談到地方政治，不妨仍然回到歷史中。中國傳統社會，比如，至少是距離現在比較近的明清時代，可以看到一個非正規的地方政治場域。在地方層面，由紳士們構成一個地方政治圈，這些紳士包括退休官員、士人，有時還包括富商。他們組織基層社區的自治。一個地方官員要治理這個地方，上任的第一件事就是與這些地方的名流紳士見面。以后辦理所有地方事務，也都會與地方紳士們共同協商來進行。因為，地方政府的能力是有限的，從事各種事務必須依靠地方紳士的支持。為此，也就需要得到他們的同意，為此，就存在著紳士內部的協商、官員與紳士之間的協商。這就是地方政治。
政治是什么？政治就是一群人通過協商解決公共問題。不一定通過民主投票，在自然權威的領導下，眾人經過協商然后達成共同的意見即可。傳統社會是存在這樣一個地方政治的。盡管普通民眾參與的機會較少，但政治本來就不一定由全體民眾來直接參與。只要紳士的權利獲得普通民眾的認可即可，他們是一種自然的代表。
在我看來，晚清立憲的本質就是把這種非正規的政治正規化。最重要的立憲措施一個是開議會，一個是地方自治。這兩點都是紳士的要求，紳士要把原來非正規的權利正規化、法律化，把原來非正規的地方政治變成正規的制度。而事實上，清末立憲最主要的進展也都是在地方層面上展開的，這里面有一種內在的邏輯，這個內在邏輯就是，傳統社會本來就有相當發達的地方政治，盡管它是非正規的。歷史很奇妙：這種前現代的地方政治反而成了現代的民主自治的基礎。
而當代中國追尋優良治理，所面臨的最大麻煩就是沒有地方政治。在最基本的治理單位，在縣級層面，我們看不到地方政治。我們只能看到地方行政，看到行政的控制活動，而行政控制的權力是北京授予的，從北京一路傳遞到省城，從省城到市，然后到縣。縣委書記和縣長作決策的時候，不會采取協商的方式。因為地方上沒有民間精英，沒有傳統的紳士。即便存在這樣的精英，政府官員也根本不承認他們的權威和地位。所以，在縣政府的決策過程中就沒有政治。我們在各級政府那里看到的只是行政，而無政治。這一點，在縣政府那里最明顯。在香港、新加坡，有所謂行政吸納政治，在大陸則是行政取消政治。當然，這種局面的形成有很多結構性與歷史性原因。
那么，要發展地方政治，我們首先就要找到一個有可能發生地方政治的單位。通過比較可以發現，大約只有小一些的市鎮，容易發育地方政治。
現在我們已經有村民自治，但很顯然，村級自治的層級太低。自治意味著征稅權，意味著自治體要向其成員提供公共品，但村在這方面的能力太有限。一下子放大到縣，卻又太大了。中國一個縣平均有五六十萬人口，人們都是互相陌生的。而且，一個縣通常就有好幾個區域，經濟、地理都不一樣，山區、平原的文化也可能不一樣。在這樣一個太大的共同體，人們很難形成自治所需要的共同的文化與意識。
比較之下，一個十幾平方公里的市鎮，似乎最適合作為基礎性治理單位。在這里，人們的經濟、社會、文化，包括宗教等等各方面的同質性比較高。也因此，相互理解的可能性比較大，產生斯密所說的“同感”的可能性比較大。在這里，人們的共同體意識比較容易凝聚。同時，在一個市鎮范圍內，稅收與公共品之間的關系也是可以直接看得見的。在鎮里修一條馬路，這樣的好處是誰都可以看得到的，如果在省、甚至在縣的范圍里，稅收與公共品之間的關系就不是人們可以看得見的。
尤其重要的是，在市鎮的范圍內，所謂紳士可以發揮較大作用，而這，是地方政治發育的關鍵。我理解，地方政治在很大程度上就是紳士政治。我把清末立憲稱為“紳士憲政主義”，紳士辦議會，紳士辦市政。我想，今天，在中國社會，隨著現代工商業、教育的發展，有很多精英是有可能變成紳士的。但紳士發揮作用的范圍同樣有一個地理與社會結構的限度，市鎮可能是紳士發揮作用最合適的單位。在這樣一個范圍不大的共同體內，社會各個領域中的精英就可以變成紳士，有了紳士就會有地方政治，有了地方政治我們就可以進一步討論民主的程序、民主決策的架構等等制度性問題。
總之，我的觀點是，我們需要突破兩千年秦的郡縣制框架，尋找、構造一個更合理的基層治理架構。這個基本單位就是自治的市與進行政治監督的縣。
但這一構想有沒有可能實現？首先，我們對自治本身就缺乏清晰而準確的認知。現在的村民自治其實并不是真正意義上的自治，而是大一統規劃下的自治。因為，按照法律，每個村必須選舉村民委員會主任，而自治的概念本身就意味著一個小共同體可以自己選擇自己的治理模式。為什么一定要選舉村委會主任呢？為什么不能選舉一個理事會作為集體決策機構？一個村落完全可以做到集體決策。按照現在的法律選出的村委會主任，十分有可能導致主任專權。
具體到市鎮自治，則目前面臨的結構性障礙就更大了。現在的趨勢似乎是虛化鄉鎮一級，鄉鎮的很多權力都被上收到了縣里。很多地方似乎要以縣城來帶動廣大鄉村的發展。這可能嗎？如此大范圍的縣注定了只能采取郡縣制下的治理模式，即行政自上而下控制的他治，而不可能向自治轉化，因為縣的人口太多，幅員太大，不便于人們自治。而如果延續郡縣制治理模式，讓縣成為經濟社會發展的中心，也是統治的中心，則縣域治理的狀態就不大可能好轉。
為了追求優良的現代治理，恐怕不能不對郡縣制的架構進行一些突破。收縮縣權，做實市鎮；賦予市鎮以自治地位，而又充當自治的監管者。這樣，既能保持歷史連續性，又能完成革命性的制度變革，為自治、民主的地方政治開放出足夠空間。 ? ? ? ?
（作者單位：信孚研究院）
