公婷? 周娜

腐敗是一種社會病態，指的是利用手中的權力謀取個人或集團私利，也就是人們通常所說的“以權謀私”。由于腐敗的存在，中國幾千年的王朝統治未能走出“興盛–衰敗–衰亡”的怪圈。今天，腐敗仍然深深嵌入在中國社會的肌膚之中。把腐敗現象歸之為封建文化遺害或資本主義觀念的侵蝕是膚淺的。幾十年對傳統的批判并沒有制造出更多的廉潔政府官員，中國即便是在最閉關自守的時候也未能擺脫腐敗之劫。也許有人會說，任何社會都難以避免腐敗，因為權力導致腐敗，而現代社會無法脫離權力而存在。但是，如果我們能夠充分把握腐敗的表現方式、形成路徑、及其借以生存的特定環境，那么，我們就有可能采取相應的措施，以期達到控制甚至防范腐敗的目的。

一個值得注意的現象是，自30多年前實施改革開放以來，腐敗現象似乎隨著改革和市場化的深化而不斷發展。人們甚至稱之為“越反越腐”。這是為什么？顯然，改革與腐敗，兩者沒有因果關系。沒有改革，腐敗依然存在。但是，改革以來出現的形形色色的新的腐敗現象和特征卻與市場改革本身有著千絲萬縷的聯系。確切地說，是市場化改革中政策的發展變化影響著腐敗者的行為方式和腐敗的表現特征。例如，在改革早期由計劃經濟向市場經濟推進過程中出現“雙軌制”時，“官商”、“官倒”現象十分活躍。官與商的雙重錯位，官與商的特殊聯姻，造成社會分配天平的人為傾斜，市場經濟調節機制的嚴重扭曲。又如，當改革提出權力下放，企業自主時，下放的權力不僅成為部門主管官員手中的尚方寶劍，也成為謀取私利的資本。分權的結果并沒有使權力的性質和功能發生變化，而權力的“含金量” 更沒有因此而減少。由此，筆者提出一個新的命題，稱之為“腐敗的非制度根源”。 即便在較好的制度設計下，腐敗也會依附于某些特定政策環境生存發展。我們以政府采購為例，通過對腐敗與市場競爭之間關系的分析，對此加以說明。

改革–市場–腐敗

市場競爭和腐敗之間的關系一直在學術界受到廣泛關注。西方學界的一些研究表明，腐敗與市場發展之間呈負相關。也即，與建立起行之有效的市場機制及奉行政府極少干預經濟的國家相比，在市場化不發達甚至阻礙市場競爭的國家中，腐敗往往更為猖獗盛行。在理論上，這一看法是正確的。因為競爭是作為權力的直接對立面而存在的。平等與公正是市場競爭的靈魂。 然而，中國改革開放以來市場發展的實踐似乎恰恰與之相反。市場競爭與腐敗之間的關系顯然較之傳統的理解更為復雜、微妙。

為了突破使國家經濟長期停滯不前的僵化的計劃經濟體制，中國在30多年前開始引入市場機制。以市場為導向的改革為中國帶來了舉世矚目的經濟增長，使其經濟表現躋身于世界前茅。然而，與高速發展的經濟并駕齊驅的是日益嚴重的腐敗問題。在改革初期，政府擔心的僅是小股“不正之風”。但是，時至今天，腐敗已成為一個全方位的社會危機，直接危害國家經濟的有序發展，危及黨和國家的命運。一些有關腐敗嚴重性的事實顯而易見：涉嫌腐敗的黨政干部數量持續攀升；腐敗分子的貪欲不斷增大并大量吞嗜國庫；官商勾結日漸密切；腐敗由個人的隱蔽行為發展為集體“合謀”、“串謀”；腐敗潛伏期比以前更長，意味著對腐敗的偵破難度加大。如此等等。

不得不承認，腐敗已在市場化不斷深化的條件下得以生存并且繼續發展。那么，它的存活機制是什么？這里可以引入新制度理論的一個重要概念框架來加以解釋，即正式規則與非正式規則的交互作用。在新制度主義理論學派的一些學者看來，規則的形成可以有兩個主要途徑。一是通過正式而合法的規則制定過程，二是通過社會實際生活而形成非正式的常規性的行為模式。如斯科格所指出，由于正式規則不可能為所有可能發生的情況做出具體的界定, 那么，當所有（或大部分）人都發現某種行為方式會使他們受益（只要別人也這么做）的時候，這種出自慣常的行為模式就有可能發展為非正式規則而左右人的行為。它們之所以被視為“非正式”，因為它們是在國家所界定的正式制度框架之外發生效用，盡管不成文，卻被廣泛接受甚至在更大程度上規范社會關系和社會行為。

正式規則和非正式規則之間的關系是多層面的而不是單一維度的。它們以多種方式并存并相互作用。其一，它們可以相互依附，互為補充，與正式規則相一致的非正式規則可以為前者營造良好的“制度環境”，強化正式規則的法律效力。其二，它們也可以獨立于另一方單獨存在和發展。兩者不一定是彼此互補或相輔相成的。非正式規則的存在，甚至有可能為正式規則的實施帶來一定的麻煩。其三，更令人擔憂的是，當非正式規則不遵循正式規則的時候，它們可能會自然而然地發展，乃至否定并取代正式規則而成為主導社會行為的主流模式。在這種情況下，正式規則便成為一紙空文。

對于第三種情況所作的最好描述是諾貝爾獎得主、世界著名公共政策學者奧斯特羅姆提出的“形式規則”和“實用規則”這兩個概念的區分。她指出，許多規則擁有規則的形式， 卻不作用于行為，它們是形式上的規則而非實際運用中的規則。盡管非正式規則通過非官方渠道自發生成，但其不但能與正式規則共存，而且還可能取代后者，在實際生活中實際支配人們的行為方式。這也就是通常所說的“潛規則”。

然而，僅僅認識到非正式規則的“自發性”和“多發性”以及取代正式規則的“可能性”是不夠的。我們需要進一步探究促成非正式規則取代正式規則的過程、渠道和機制。非正式規則有跡可循。行為者的邏輯源自于其面對的特定環境，以及在這種環境下所作的理性選擇。在中國的政府采購領域中，腐敗是市場競爭制度“失范”的產物，種種非正式規則直接影響正式規則的運作：干擾其有效實施，扭曲，更改，并最終取而代之。

政府采購的廉政建設之路

政府采購是各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。自中國開展市場化改革以來，招投標一直被視作是促進企業競爭、建立市場機制，以及促進廉政建設的重要途徑。從1980年代起，中國政府放松了對工程建設的管制，開始將招投標機制引入建筑行業。例如，1980年，為了促進建筑企業之間的競爭，國務院頒布了《關于開展和保護社會主義競賽暫行規定》，該規定要求通過招投標流程，展開企業之間的競爭，來決定生產建設項目和經營項目的建筑商。這是中國開展招投標活動的最初嘗試。隨后，招投標活動開始在政府采購領域廣泛運用。例如，上海在1990年代開始試點公車維修和醫療機構建筑工程的招投標；深圳在其招投標暫行辦法中具體規定了幾種招標方式及其適用條件。江蘇、河北、遼寧等地也相繼制定政府采購的地方性法規，來規范政府采購中的招投標等工作。

1990年代以招投標為主要內容的政府采購嘗試，在多個省市收到了良好的效果。在試點省市的暫行法規基礎上，中國于2000年和2003年相繼出臺了《招投標法》以及《政府采購法》，在國家層面和正式法理上進一步規范了政府采購活動。《招投標法》詳細規定了招投標的原則、范圍、招標方式以及流程；而《政府采購法》進一步明確了政府采購相關主體的權利和義務，不同的項目所適用的采購方式和程序，質疑和投訴辦法，以及相關部門的監督責任。正式法律的確立進一步推動了政府采購工作在全國范圍內的開展。《政府采購法》實施至今，中國的政府采購規模和范圍都迅速擴大。財政部公布的數據顯示，中國政府采購規模由2002年的1009億元增加到2012年的11332億元。采購范圍也在逐年擴大，目前包括貨物類（計算機和軟件、辦公設備和電器、家具、車輛等）、服務類（車輛維護保險和加油、合同能源管理、印刷、會議、工程監理、物業管理等）以及工程類（裝修工程、拆除工程、修繕工程等）。

中國在政府采購領域積極探索市場機制的同時，也致力于通過政府采購的一系列制度推動廉政建設。《政府采購法》和《招投標法》都在第一章明確了廉政原則，包括公開、公平、公正、誠實、守信等；也明文禁止諸如行賄受賄等腐敗行為。建立起官方網站提高政府采購的透明度，也通過實施采購預算和國庫直接支付制度確保采購資金的合法使用，并且由行業主管部門、紀委、財政部門等機關聯合監督采購流程，還有專業審計機構進行事后審查。此外，各省市還建立起專家庫，其意義不僅包括保證評標的公正性和專業性，還有通過專家的權威評判來優選供應商、減少政府官員自由裁量權的目的。由此可見，預防腐敗是中國建立政府采購的重要初衷之一。

正式規則與非正式規則間的博弈

從表面上看，中國政府采購有相當完善的制度和規則。但是，自實施政府采購以來，該領域就有層出不窮的問題，包括政府官員的違規操作（如拆分項目規避招投標），以及相關人員收受企業回扣等以權謀私行為。近幾年來，違規和腐敗行為不但沒有得到遏制，甚至有愈演愈烈的趨勢。高價采購問題此起彼伏，價高質次也屢見報端。甚至出現有關報道中所指的某局花22萬元采購33部蘋果手機進行災害監測、某部委采購沖鋒衣作為工作服，諸如此類令人匪夷所思的案例。有研究顯示，在多個省份的辦公用品采購項目中，80%的采購價高于市場價的1.5倍，有的甚至高出6~7倍。這些問題不僅造成公共資金的浪費和濫用，也給社會造成了巨大的負面影響，使人質疑政府采購招投標是否能優選供應商、實現財政資金的節約。高價采購中巨大的利潤空間，也讓人懷疑政府采購中各項有利于廉政建設的正式規則在執行中是否已經南轅北轍。

政府采購過程中呈現出來的違規行為不僅越來越多，其形式也愈加復雜多樣。在政府采購實施的早期，各種制度和規范措施尚不成熟，給違規操作甚至腐敗提供了直接規避各種制度和規定的機會。比較常見的問題包括所謂的“應采不采”，即應該通過政府采購程序購買的物品或服務不進入政府采購流程。在推出招投標的同時，中央及地方政府出臺了相應的政府采購集中采購目錄和采購限額標準；并規定凡是納入該目錄的貨物、服務和工程項目，采購單位必須編制政府采購預算，從招投標流程中優選供應商，通過國庫直接支付給供應商以確保采購資金的規范使用。但是，在實際操作過程中，有的部門并未將某些應該納入政府采購的項目放入采購預算中。例如某政府部門將列入政府集中采購目錄的復印機、計算機、電子數碼產品等價值 32.14萬元之多的物品置于采購預算之外，從而未實行招投標采購。

除預算編制問題之外，拆分項目、化整為零也是規避政府采購正式規則的主要方式之一。有的單位將大的采購項目拆分成多個小項目，使每一個小項目的采購金額低于集中采購目錄中的采購限額標準，繞開招投標等一系列流程，最終采取分散采購的方式由單位自行決定供應商。通過自行采購方式的采購項目，受正式規則的約束較小，而官員自由裁量權較大，采購過程透明度也相對較低，其中尋租空間也就更大。有報道顯示，某市原建設局黨委書記、副局長趙某通過指使他人將應公開招標的工程項目化整為零，以鎮黨委會的決定代替公開招標投標等手段，幫助某個體工程老板承攬鎮計生委大樓土建等工程，收受賄賂13萬余元。

隨著制度的日趨完善，采購活動也更加規范，一些業內人士認為規避政府采購預算和拆分項目等違規行為目前已經比較少見。但是，采購腐敗問題仍然未能得到有效抑制，并且在形式上又有了新的變化。例如，有的政府官員通過改變采購方式，降低競標企業數量和流程透明度，來增加其可操作的空間；有的表面看似投標企業的串標行為，實質上亦是政府官員利用職權干預采購活動的結果。目前看來，政府采購的腐敗風險仍然較高，主要表現在一些與公平競爭等正式規則相悖的潛規則盛行，甚至在很大程度上主導采購活動。

中國《政府采購法》中規定了六種采購方式，即：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、監管部門認定的其他采購方式。與其他五個采購方式相比，公開招標的信息透明度更高，通過政府采購網站公布招標信息，能招徠更多供應商投標，招投標流程在特定的場所進行，全程由采購監管機構現場監督，還可以通過一定的監控方式保存影像資料。《政府采購法》明確做出了“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”的正式規定。從官方公布的數據看，公開招標采購金額占采購總規模的比例由2002年的48.04%提高到2011年的75%左右。這似乎表明，大多數采購項目是通過透明度較高的公開招標方式進行的。

然而，數據并不能完全說明問題。據筆者了解，正式規則在實際操作中往往被“修訂”。事實上，在某些地區，詢價是最常用的政府采購方式，其次為競爭性談判，再次為公開招標；適用于邀請招標的項目，通常都采用公開招標，因此現在已比較少用。使用詢價采購和競爭性談判的慣常理由是：這兩種方式在時間和流程上更加靈活。有時，變更采購方式會利用年底采購預算執行截止為契機，從表面上看是為了完成預算，使其貌似合理。有采購工作人員說，有些采購單位因為預算執行截止日期臨近或者行政命令等原因，要求在短時間內完成采購項目的交付驗收。如果采用公開招標，僅向社會發布招標信息這一環節按規定就需要至少20天。為了縮短采購時間，有的采購單位將正常情況下必須進行公開招標的項目改為其他采購方式。但是，真實情況是，詢價采購和競爭性談判的招標信息發布時間較短，參與競爭的供應商數量也允許相對較小，采購流程相對簡便，現場監督機構也較少。這些都為違規行為提供了更多的操作空間。據報道，上海市某工業區管理委員會原副主任沈某在負責平整土地、市政道路等工程發包、管理時，采取將應公開招標的項目改為邀請招標等手段，多次收受私營企業的賄賂達 130余萬元。因此，變更政府采購方式從表面上看是根據需要靈活調整采購方式，或者至多是政府官員干預采購工作，而其背后可能存在著嚴重的利益輸送和腐敗問題。

采購過程中的一些潛規則往往使腐敗活動變得撲朔迷離。比較常見的是，在招投標之前，采購單位內定中標企業；企業在投標之前聯絡采購單位，與該單位領導達成“合作意向”；企業聯絡采購單位或者其上級領導，聯系到的領導級別越高影響力越大，中標的機會也就越高。在采購項目實施過程中，除了上文提到的變更采購方式這樣直接扭曲招投標競爭的正式規則外，已被報道過的官員干預采購的違規手段還包括：在招標環節指定產品品牌型號、縮小發布招標信息的范圍、提高投標人的資質要求、泄露招投標信息、暗示評標委員會影響公正評標等。例如，某市人大常委會原副主任陳某在市政建設招標過程中指使他人泄露投標報價等信息，幫助某公司中標，事后向該公司索要價值人民幣20萬元的轎車一輛。

此外，還有一些更加隱蔽的做法，甚至可以使有利于腐敗活動的潛規則披上招投標正式規則的合法外衣。有時內定中標企業會召集業內一些企業來陪標，用串通好的標書使該企業在評標中獲得最高分。這些陪標企業深諳采購市場的潛規則，了解中標人已經內定，所以也不會真正去競爭這個項目，只是謀求在他們將來被內定時，其他企業回來投桃報李。有媒體曾報道過這樣的案例：某市交通局原總工程師劉某采取指定某公司負責招標代理工作、內定項目中標單位、為特定投標人量身定做評分標準、買通評委、借用其他公司資質圍標等方式，使意向中的某建設公司中標，并收取好處。由此看來，投標企業的串標可架空招投標的種種正式規則，而其歸根究底還是政府官員的權力濫用。

結論

非正式規則的存在并不為奇。人們在社會活動中形成或接受一些約定俗成的行為規范是正常不過的事情。非正式規則可以配合乃至促進正式制度的實施。然而，在中國的采購領域，我們見到的是大量的潛規則，而它們的存在直接影響著正式制度的運行和各種正式規則的落實。尤其令人擔憂的是，它們往往同正式規則交織在一起，并且在后者的合法外衣下被日常化。許多腐敗分子往往是借正式規則之名，行違規利己之實，從而使權錢交易的違法行為取得某種“合法性”。采購市場上的潛規則不僅僅影響單個政府采購項目的正常運作，同時也左右了市場上各個企業的行為。由于企業只有先和領導達成意向才能最終拿到政府合同，他們往往選擇潛規則這個第二途徑而不是招投標這個正式制度，但是又利用正式規則來實現權錢交易的目的。可見，在正式規則與市場潛規則角力的過程中，腐敗方式已經變得越來越隱蔽，形式越來越多樣，腐敗的風險和危害性也隨之越來越高。

我們的研究顯示，盡管經濟市場化旨在鼓勵自由競爭及減少政府對經濟活動的全面干預，但它不必然導致腐敗的減少。中國政府采購領域的腐敗狀況表明，即便有了良好的正式制度和種種法律法規，在失去監管的情況下，市場競爭容易受到非正式規則的影響和支配，導致市場失靈和腐敗盛行。因此，競爭與監管必須齊頭并進。市場競爭必須遵循“硬規則”。當政府官員或管理人員享有高度的自由裁量權，同時國家對市場的監管又處于缺位、不力或失靈的狀態下，腐敗活動便有了可乘之機, 并且在“潛規則”下延伸和發展。我們的研究還表明，腐敗的滋生與發展，與改革的片面性有關。問題不在于市場化本身，而在于市場改革中政策不健全，運行不完善和實施不徹底。因此，在推進市場化的同時，除了加強市場經濟的基本制度建設，尤其是法制建設，從而使市場競爭在最大程度上得到規范化和法治化之外，還必須進一步削弱政府官員的自由裁量權，而代之以強有力的外部監管，尤其是社會的監督，以保障市場競爭的公開，公平與公正。

（作者單位：香港城市大學公共與社會行政學系）