劉磊
在當代中國的政治語境中，黨群關系是認識國家與社會關系的關鍵，是理解中國政治運作狀況的基本因素。以黨群關系為核心所建構起來的國家與社會關系，不同于基于西方歷史經驗所形成的以強調“國家–社會”二元對立的關系。共產黨對于黨群關系有特殊的定位，認為黨群關系好比“魚水關系”，要保持黨與群眾之間的“血肉聯系”。早在建國初期，共產黨最高領導層就指出了黨群關系的重要性：“如果黨群關系搞不好，社會主義制度就不可能建成；社會主義制度建成了，也不可能鞏固。”［1］時至今日，最高領導層依然反復強調要密切黨群關系。
在新的時期，黨群關系仍然具有根本性意義，但是干部的“群眾觀”和群眾的“政黨觀”、“國家觀”均已發生很大變化，黨群關系面臨著許多新問題、新挑戰。特別是在基層，官員與民眾之間形成了緊張的關系，基層治理中的矛盾和沖突時有發生。在不少基層干部看來，現在的群眾已經和以前不一樣了，“現在‘刁民’越來越多”；在許多民眾看來，現在的干部也不像以前的干部那樣勤勤懇懇為老百姓做實事了。可以說，基層干部與民眾相互之間的政治信任已經出現危機，黨群關系發生了很大轉變。盡管基層干部在公開場合很少使用“刁民”這個詞，因為這不符合政治正確，但是不少干部在私下里都會用這個詞來指代那些不服管、認死理、狡猾、好鬧事，或者投機取巧的人，常常感慨缺乏“手段”治理“刁民”。現在“刁民”（本文在中性的意義上使用“刁民”這個詞，并不必然意味著對其做出否定性評判）這個在官方政治話語中不具有政治正當性的詞頻繁出現在基層治理中，這反映出怎樣的治理困境，表明黨群關系發生了什么樣的深刻變化？
從“刁民”到“群眾”
在中國古代，官民關系與“順民–刁民”的劃分是相連的，統治者對待順民和刁民的態度不一樣：順民安分守己，不惹是生非；刁民不服管理，無事生非，一定不是好人。“順民–刁民”的劃分并不是一種對事實的描述性劃分，而是一種建立在官民關系不平等基礎之上的治理話語。在古代，這樣一套話語符合主流的政治需要，可以成為統治者對民眾進行治理的話語資源，統治者可以借助這樣一套話語來獲得對不服管理者進行懲戒的正當性。在這樣一套話語中，民眾是否成為“刁民”的關鍵并不在于其個人品性是否“刁滑”，而在于其言行是否對統治秩序構成了一定程度的沖擊。從小處來看，統治集團會將訴訟行為與“刁民”聯系起來，以否定訴訟，推崇無訟；從大處來看，統治集團要將對統治秩序的反抗與“刁民”的個人道德品性相聯系，首先從道德層面進行否定，為從政治上對其進行否定做準備。
在共產黨的意識形態中，這種不平等的官民關系被黨群關系代替，“群眾”成為了對民眾的一般性稱呼，“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的”，［2］“六億神州盡舜堯”。［3］在黨群關系中，“順民-刁民”的劃分不具有政治正當性，“刁民”這個詞“是對勞動人民的侮辱”（毛澤東語）。共產黨塑造的黨群關系，扭轉了傳統社會中不平等的官民關系，確立了群眾的歷史主體地位，至少在政治正確的層面確立了黨與群眾之間相對平等的關系。黨群關系是一種帶有濃厚政治倫理的道德化的關系，將“人民群眾”推向了崇高的位置，而黨的宗旨則是“全心全意為人民服務”，以群眾的利益為落腳點和最終歸宿。
但是群眾并不是同質的，而是有差別的。在《關于領導方法的若干問題》一文中，毛澤東指出，“任何有群眾的地方，大致都有比較積極的、中間狀態的和比較落后的三部分人。故領導者必須善于團結少數積極分子作為領導的骨干，并憑借這批骨干去提高中間分子，爭取落后分子”。古代的“順民–刁民”的劃分被“積極分子–中間分子–落后分子”這種劃分取代。在這種劃分中，古代的“刁民”不存在了，進入了人民群眾的范疇。對于因群眾中的“落后分子”而引發的問題，要作為人民內部矛盾來解決，采取“批評–團結–批評”的方式，對于“落后分子”中的“落后分子”（大致相當于現在許多基層干部所說的“刁民”），必要的時候還可以采取一定的強制舉措，通過勞動來對其實現改造。在這樣的黨群關系中，群眾“積極”與“落后”的界定標準主要在于群眾是不是認同并積極地跟著黨所確定的路線、方針、政策以及具體部署。黨的各級組織是是非對錯標準的主要掌握者和定義者。黨的各級組織實際上處于雙重位置，一方面要服務于群眾，另一方面也要教育群眾。也就是說既要當群眾的學生，也要當群眾的先生，而且是先當好學生，才能當好先生。黨的各項工作則需要采取“領導骨干和廣大群眾相結合”的方法，“將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富”。［4］因此黨的各項工作的開展過程實際上成為了一種能動性的政治互動過程，通過組織、動員、吸收群眾參與，將黨的事務變成群眾工作，黨成為對群眾有責任心的黨，群眾則成為有一定覺悟的群眾，不僅黨的施政意圖得以貫徹，而且群眾的意見訴求得以表達并能夠被黨吸納。
在實踐中，“積極分子–中間分子–落后分子”的劃分并不是本質性、一成不變的，而是會的變動，并且劃分標準的變動會形成一定的政治互動和治理機制。隨著劃分界定者所處的政治位置的差別，被某些人認為是“落后分子”的群眾，在另外一些人看來則可能是“積極分子”；反之亦然。這種變動的劃分標準在實際操作中形成了各級黨組織內部、黨組織與群眾之間復雜的互動關系。這一套話語既可能被用來有效治理損害集體利益的“落后分子”，也可能成為被官僚體系用于壓制不同意見的專斷性力量，當然也可能成為調動“積極分子”監督和制約官僚體系的重要方式。正如毛澤東所言，“誰犯了官僚主義，不去解決群眾的問題，罵群眾，壓群眾，總是不改，群眾就有理由把他革掉。我說革掉很好，應當革掉”。［5］在這種情況下，官僚主義者眼中不聽話的“落后分子”（亦即官僚主義者所言的“刁民”或者“個別壞人”），卻很有可能成為監督制約官僚主義的有覺悟的“積極分子”。這種動態的劃分，表明黨群關系并不是沒有張力的，而是一對矛盾統一體。
黨群關系的組織化對“刁民”現象的抑制
在革命以及建國之后的很長一段時間內，黨群關系的互動依托于一定的組織形式，黨通過組織的方式與群眾發生聯系，而不是由黨直接面對一個個分散的個體。在革命中，共產黨逐漸探索出了有效率的組織制度，將支部建在連隊上，構建了扁平化的官兵關系，保持了黨對軍隊基層的有效領導。此后，共產黨把“支部建在連隊上”這一重要的組織建設的原則擴展到整個基層社會治理體系的構建中，形成了“單位社會”，全面實現了黨群關系的組織化，黨和群眾在政治上和日常的生產生活中形成了一種特有的緊密關系。這種組織基礎對于黨群關系產生了非常廣泛、深刻的影響。
這種組織化的黨群關系中存在一套日常性的政治信任機制。在單位中，群眾感受到的黨是具體的黨，黨所了解的群眾也是具體的群眾，總體上而言，黨與群眾相互之間存在較高的信任度。單位制中的黨組織成為了黨中央及各級地方黨委與群眾之間的聯結紐帶。從群眾的角度來看，許多與工作、生活密切相關的資源都由單位或集體的黨組織掌握并分配，在黨組織對這些資源進行分配的過程中，群眾感受到黨的關心和幫助，從而對黨產生認同，相信黨是努力為群眾排憂解難的。從黨的角度來看，基層黨組織對單位或集體內每家每戶的情況比較了解，知道具體的而非抽象的群眾的所思所需，從而對群眾普遍形成一種政治信任。
這種信任機制還依托黨群之間相對平衡的權責關系來維系。對于黨組織而言，要對單位或集體內的群眾承擔分配就業、保障福利、化解糾紛、解決困難等方面的責任和義務，同時也有對群眾進行管理的權力。依托單位或集體，黨組織能夠比較及時地了解、掌握和回應群眾的需求和反映的問題。對于群眾而言，可以從單位或集體中獲取必要的利益，可以依托單位或集體的組織條件對黨的干部進行監督，同時也需要為單位或集體承擔相應的義務。
組織化的黨群關系中還存在一套治理機制，對“落后分子”的識別和治理總體上是在組織體系內部完成。各級黨組織掌握了大量的資源，有管理福利分配、崗位調整、職務晉升等權力，單位或集體中的每一位成員對組織有高度的依賴性。每個人工作和生活所需的絕大多數資源都是通過組織的渠道獲取，進而與國家的資源分配體系產生緊密聯系。單位或集體可以依托組織所掌握的資源，通過組織內部的獎懲機制來實現對“落后分子”的治理。單位或集體內部總體上是一個熟人社會，成員之間彼此比較熟悉，這有助于形成一種基于地方性知識的信息識別機制。治理“落后分子”的前提是要識別“落后分子”。識別和建構“落后分子”不僅僅是依靠官僚體制就可以完成，還需要與單位或集體內部的地方性共識有一定的契合度，這樣才能獲得組織內部大多數成員的認可和支持，保證治理“落后分子”的舉措的正當性。
總的來說，在單位社會中，盡管會有“落后分子”，也面臨如何治理“落后分子”的問題，但是現在許多干部所言的“刁民”問題在當時并不突出。單位制中形成的黨群之間的政治信任關系，在很大程度上既保證了黨對群眾所反映問題的回應性，也保證了大多數群眾積極支持黨的工作。一方面，單位或集體通過組織的方式，構建一套相對比較完整的價值評價體系和獎懲機制，引導和規范組織內的黨員干部和群眾的言行，教育“落后分子”，抑制“落后分子”中的“落后分子”（相當于現在許多干部所言的“刁民”）。另一方面，群眾通過單位體制向國家反映問題，由單位或集體為其與上級單位或黨委政府溝通、協調，絕大多數問題都可以通過組織化的方式來反映和化解。
黨群關系的變動與“刁民”問題的凸顯
隨著改革進程的推進，黨和國家日益進入了理性化建設的軌道，黨群關系開始轉變，由原先的緊密關系，逐漸轉向疏離。黨群關系究竟應該向什么樣的方向發展，成為了一個難題，進入了發展方向不確定的徘徊期。在黨群關系變動過程中，“刁民”是對這種變化最為敏感的人，他們以自己的實際行動來回應黨群關系的變化。“刁民”能夠抓住因社會轉型和國家治理轉型所帶來的政治縫隙，提出自己的主張。與一般民眾相比，“刁民”更容易觸碰到黨群關系及官僚體制的政治神經，成為影響黨群關系互動方式、官僚體制運作機制的重要力量。
改革進程推動了中國的社會轉型，單位制下的熟人社會不斷解體，向陌生人社會轉變，黨群關系的組織基礎逐漸松動，原先行之有效的信任機制和治理機制失去了組織條件。時至今日，城市中絕大多數人已經不是生活和工作在單位體制中，緊密的黨群關系失去了相應的組織基礎。在農村，農業稅費改革是一個重要節點。在取消農業稅費之前，盡管農村集體的統籌能力隨著人民公社體制的解體和人員流動性的增強而弱化，但是由于存在農業稅費，集體還可以保持一定程度上的統籌管理能力。取消農業稅費之后，地方政府在農村的主要工作由向下汲取資源轉變為向上爭取資源，不需要依靠組織農民完成工作任務，村集體層面的能力也普遍衰弱甚至瓦解，黨群關系失去了有效的組織條件。
黨群關系所依賴的組織基礎日漸弱化之后，黨與群眾很少有在日常生活和工作中的互動機會，群眾不再是通過日常的生活和工作來認知具體的黨，黨也不是通過日常的生活和工作來了解具體的群眾。黨與群眾之間缺乏經常性的積極的互動，黨的基層組織日漸懸浮，黨群關系變得不斷疏遠，也變得更加抽象。隨著組織基礎弱化，基層黨組織與群眾之間的信任關系被嚴重削弱。曾經行之有效的“積極分子–中間分子–落后分子”的劃分方法也由于劃分標準日益模糊和不確定而很難奏效，已經難以依托組織條件用確切的標準來衡量究竟誰積極、誰落后，更難以依靠這樣的劃分來開展分類治理。組織基礎弱化甚至瓦解，疏遠了黨群之間的關系，加大了黨群之間互動的信息成本。如果黨不主動地、經常性地與群眾互動，那么群眾就不了解黨，黨也不了解群眾，彼此之間的政治信任就很難建立。由于缺乏信任機制的約束，黨的干部與群眾相互之間的機會主義行為就更容易發生，群眾就更容易變“刁”，黨的干部也更容易變得漠視群眾訴求。
當前影響黨群之間信任關系的另一重要因素還在于利益問題更為突出、復雜。改革進程開啟之前的中國社會，利益格局變動相對不大，絕大多數的利益問題都是通過單位內部、單位與單位之間的制度聯系來確定和劃分。這種有限的利益調整還受到“國家利益或公共利益高于個人利益”這一套規范約束，黨群之間因利益問題產生的沖突的激烈程度相對較低，相互之間的信任關系比較容易建立。改革開放之后，中國社會的利益格局發生了很大的調整。特別是進入新世紀之后，利益話語逐漸興起，越來越多的主體開始主動地主張自己的利益要求，這與改革之前的時代中個人利益計算不具有正當性形成了鮮明對比。在這個時期出現的嚴重的腐敗問題、一些引發不公正的利益分配的改制舉措，侵蝕著政治生態，也侵蝕著群眾與黨之間的政治信任。利益話語的興起、政治信任的淡化，為許多“刁民”站在自身立場的角度公開向他人、向國家提出利益要求提供了正當性依據，利益結構調整誘發了“刁民”大量產生。“刁民”提出的利益要求有很多種類型，博弈的激烈程度也會有差別。有的是為了單純個人利益提出要求，例如城市規劃區內的居民出于謀利的動機“搶種”房子；有的是為眾人利益提出要求，例如特定職業群體的上訪。“刁民”提出的要求的共性特征是合法性非常模糊。正因為其提出的利益訴求的合法性非常模糊，甚至有的還有違法嫌疑，所以在基層干部看來這些人是“無理取鬧”，是對既有法律規則和治理秩序的挑戰。
但是此時的難題在于，中國社會的利益格局尚未完全定型，在很多領域還存在非常頻繁甚至非常激烈的利益博弈，利益博弈的過程實際上也是重塑規則的過程。利益格局大變動，相關的規則還未完全固化，更多的人有為自己爭取利益的動力和空間。“刁民”日益成為一個治理難題也是利益博弈激烈化的一種突出表現。較之于一般民眾，“刁民”對于社會利益格局的變動及變動空間的大小有更為敏銳的捕捉能力，能夠抓住利益調整的許多縫隙來主張自己的要求。“刁民”日益增多，反映出黨群關系的深刻轉變，黨群關系中溫情脈脈的一面開始逐漸被弱化，而利益博弈的特點逐漸增強。在這個“觸動利益往往比觸及靈魂還難”的時期，黨群之間的政治信任因“公共利益”與“個人利益”之間的沖突、不同階層群體之間的利益沖突的影響而受到沖擊。在缺乏獲得普遍認可的正當利益標準、缺乏一定的利益激勵、缺乏適當的組織基礎的情況下，黨就難以組織和動員群眾，群眾就更多只是旁觀者，群眾就更像是毫無“公共責任心”的“刁民”。
對于基層干部而言，法治話語的興起和維穩體制的運行是制約對“刁民”進行有效治理的重要影響因素。從中央到地方，各級黨委政府都將維穩作為中心工作，面臨“一票否決”的考核壓力，這種壓力越到基層就越重。在基層干部看來，“刁民”鬧事是不穩定因素，要迅速平息事端，只要有助于盡快消除不穩定因素的辦法就都可能采用。但是法治話語強調約束國家公權力，限制了基層政府的強制手段，減少了治理“刁民”的方式。在強制手段難以有效使用的情況下，基層干部往往只能采取利益兜底的方式來盡快平息事端。但是，這種“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的治理思路，減損了基層黨委政府的政治威信，影響了大多數民眾對黨和政府的政治信任，進一步誘發更多人的利益化、無規則化的“刁民”心態，黨群關系變異為簡單地討價還價的短期利益關系。這是一種短期的維穩觀，而非長期的維穩觀，不注重制度化地回應和解決深層次的社會矛盾和問題，在暫時平息了一些問題的同時，卻可能隱藏著更大的社會矛盾和沖突，進一步加劇社會治理困境。
于是乎，在基層治理中黨群關系似乎陷入了一個怪圈。對于群眾而言，一方面普遍對遠離自己的黨中央保持高度的政治認同和道義期待；但是另一方面卻對靠近自己的黨的各級地方組織，特別是基層組織非常不信任。流傳甚廣的“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉里是惡人，村里是仇人”，這首民謠是對已經發生變化的黨群關系的一種形象表達。對于黨而言，一方面，越往高層，黨的領導干部越是從政治正當性的層面強調群眾的重要性，強調“群眾利益無小事”；但是另外一方面，越到基層，黨的干部越是感覺到群眾構成的復雜，認為現在的群眾越來越“刁”，甚至認為與群眾相比“干部才是弱勢群體”。
重建黨群關系面臨的挑戰及方向選擇
黨群關系的有效互動，離不開特定的政治過程、組織條件和社會基礎。而在當今，這些都已經發生了很大變化。現在的黨群關系，雖然在話語層面還基本上延續著共產黨的歷史傳統，但是黨群關系的實際形態已經和以前很不一樣，很難簡單延續過去的一些做法。對于中國共產黨來說，當前的黨群關系面臨一系列挑戰。許多基層干部所抱怨的“刁民”治理困境，則是這些挑戰的表征。
第一，在社會結構日益原子化的總體趨勢下，出現“刁民”將會成為一種社會常態。很多學者從美好的政治愿景出發，呼吁要重建基層組織，塑造新時期下黨群關系的組織基礎，以此來保證黨群關系的良性互動。但是，隨著社會結構日益原子化，執政黨和國家依托組織方式對社會所能實現的控制力必定會衰退。盡管重建社會聯結紐帶的努力還可以在局部地方展開，但是這一努力很難在較大范圍內改變日益原子化的狀況。在這種情況下，由于缺乏有力的組織條件的引導和約束，而且個體之間的利益要求日益多樣化、復雜化，出現對治理秩序構成一定程度挑戰的“刁民”將會成為一種常態。基層干部需要對這種狀況的出現有充分的心理預期，需要逐漸“習慣”在工作中會出現“刁民”，不可能寄希望于群眾都理解并服從國家的管理。
第二，在利益政治時代，利益分配問題日益成為黨群關系的核心環節。共產黨在革命過程中逐漸形成的黨群關系總體上是一種緊密化、道德化的關系，但是隨著“刁民”治理困境的凸顯，“刁民”心態日益普遍化，群眾越來越多地以利益化的態度來要求黨和政府，與此同時，黨和政府（特別是地方黨和政府）也傾向于以利益化的思路來應對這些問題，試圖用“人民內部矛盾人民幣解決”的方式來化解。當精明的，甚至赤裸裸的利益計算充斥在黨群關系的互動過程中時，這也意味著黨群關系的重大轉變，原先黨群關系上那層溫情脈脈的面紗正在被漸漸吹開：許多地方黨委和政府多是迫于“刁民”治理困境的壓力而對出現的問題做出回應，而沒有積極主動、細致深入地與民眾溝通并反思決策過程和實施過程的正當性與合理性；不少民眾并不信任地方黨和政府做出的承諾，而是傾向于以“刁”“鬧”的方式，通過實際的利益博弈來為自己爭取利益，迫使地方黨和政府做出調整和妥協。在這種情況下，思想教育的方式往往顯得很乏力，作用甚微，重建黨群關系需要正視群眾中多元、復雜的利益問題，著力于構建協調利益格局的長效機制。
第三，在法治日益成為主要治理方式的情況下，需要認識到法治方式在重建黨群關系這個問題上的作用存在一定的限度。隨著執政黨和國家的組織體系日趨理性化、去政治化，各級干部越來越傾向于采取技術化、程序化的法治方式來應對群眾的問題。特別是在基層，黨和政府的干部就更是有對于法治化的內在需求，希望通過法治的方式來明晰權責邊界、獲取強制權力、規范民眾行為、規避治理風險。法治化在規范權力運行的同時，也意味著黨群關系（在中國的語境下包括政府與民眾的關系）應該是明確的，民眾遇到什么事情可以找黨和政府，什么事情不可以找黨和政府，這些都是明確的。但是，這種思路與飽含特定政治倫理要求的黨群關系之間，與承擔組織、動員、意識形態整合的政黨功能之間是存在張力的。黨群關系恰恰要求黨和政府做工作要耐心細致，要關心群眾生活，幫助群眾解決困難。如果片面強調用法治的方式來規范黨群關系，這可能也意味著黨群關系中那種富有彈性和道德感的政治倫理色彩在淡化，黨群關系中潛在的豐富的政治活力將會被消解。對于共產黨而言，需要對此做出審慎的權衡。
“刁民”問題的凸顯正是黨群關系變化、國家與社會關系變動的晴雨表，“刁民”成為了推動治理轉型的重要力量。重建良好的黨群關系，離不開克服“刁民”治理困境。“刁民”治理困境的形成機理非常復雜，受到組織基礎、利益調整、維穩體制、政治生態等方面因素的綜合影響。總的來說，克服“刁民”治理困境，改善黨群關系，需要以政治和法治并舉作為基本方向。政治進路的要義在于通過從嚴治黨，改進政治生態，提升黨和政府對群眾需求的回應性，恢復黨群之間的政治信任，推動確立正當利益原則。法治進路的要義在于通過制度建設，一是建立和保障基層治理中的利益協商機制，二是建立規范化的強制體系，以保證必要的國家強制手段的合理性和正當性。
2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次將“推進國家治理體系和治理能力現代化”設定為全面深化改革的總目標。從官方新的治理話語的表述來看，執政者試圖通過意識形態領域的創新和變革，以法治化的方式理清國家與社會的責任邊界，推動逐漸向建設有限政府、法治政府、服務型政府轉變。這在很大程度上也是執政黨在應對國家與社會關系的新變化所做出的重要調整。這一思路重在強調法治，但是對黨群關系的政治內核可能還缺乏充分的考量。也許，這并非是缺乏審慎的考量，而是適應現實不得不做出的調整。不過，如果沿此路徑，對于今后新的黨群關系，黨做好準備了嗎，群眾做好準備了嗎，黨和群眾的政治心理能夠接受這樣的調整和變化嗎？現在還很難回答這些問題。如何創造一套新的話語來有效闡釋現在以及今后很長一段時間內的黨群關系，這是擺在執政者和理論界面前的一個重要的政治命題。
???????? （作者單位：四川大學法學院）
注釋：
[1][5]毛澤東：《一九五七年夏季的形勢》、《在中國共產黨第八屆中央委員會第二次全體會議上的講話》，載《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社1977年版。
[2][4]毛澤東：《〈農村調查〉的序言和跋》、《關于領導方法若干問題》，載《毛澤東選集》（第三卷），人民出版社1991年版。
[3]毛澤東：《七律二首·送瘟神》，載《毛澤東詩詞》，人民出版社1963年版。
