楊平
［編者按］楊平先生觀察并探討了臺灣研究的一個重大理論空白：國民黨轉型的經驗與教訓。從一個執政的威權型政黨，從一個執掌政權及全部黨政軍資源的政黨，經歷2000年丟失政權，并于2008年重新奪回政權，其間的政黨調適、組織再造、職能變遷，具有十分重要的啟示意義。房寧先生則試圖解釋越南超越式政治發展的動力機制。與中國共產黨相比，越南共產黨的社會控制力明顯偏弱，最高權威呈現扁平化，這也導致越南國家能力的低下。
執政黨體制能開啟快速工業化，穩定引導社會發展，但隨著現代化的深入，執政黨體制又必須以不同形式和路徑向擴大政治參與轉變。我們應當基于中國經驗，積極吸收借鑒各國政治發展和轉型的經驗與教訓，以史為鑒，引導中國社會的健康有序發展。
臺灣實行民主轉型已20多年，自外部觀察，臺灣穩定的兩黨競爭格局已經形成，民主轉型之初的參與混亂已經過去，社會生活中的秩序感日益明顯，一個新生的公民社會也已經出現。但以長時段觀察，臺灣轉型之后的弊端也十分明顯，諸如媒體亂象、藍綠惡斗、族群撕裂迄今并無改變。更為糟糕的是，民主政治導致行政效能下降、重大決策難以達成共識，經濟發展績效不彰，已從20年前位于亞洲四小龍之首，退居四小龍之末。
觀察臺灣的政治轉型，一個重要的觀察視角是政黨轉型。國民黨從一個執政的威權型政黨，在民主政治條件下逐步向議會型民主政黨轉變，其間的遭遇和調適，以及今天所面對的問題，是臺灣民主政治成熟與否的重要參考點。與此同時，國民黨從一個執掌政權及全部黨政軍經濟資源的政黨，經歷2000年丟失政權，并于2008年重新奪回政權，這中間的政黨調適、組織再造、職能變遷，對于面臨政治體制改革壓力的大陸而言，也具有十分重要的啟示意義。
2012年5月底，筆者帶著上述問題造訪了臺灣國民黨中的一些重要代表人物，他們曾經擔任國民黨面對政黨輪替前后的黨內重要角色，親身經歷了臺灣政治和政黨的轉型。其中包括曾任國民黨文傳會主委的李建榮，歷任“中華民國外交部長”、“新聞局長”的程建人，歷任國民黨基隆市、臺北市黨部主委的郝龍斌、臺北市長競選總部總干事的潘家森，歷任臺北市副市長、文化局長的國民黨新生代政治家李永萍，曾在民進黨擔任要職后因陳水扁貪腐事件轉而投向國民黨、對兩黨都有深刻觀察的鄭麗文，以及曾任《中國時報》總編輯、現任《旺報》社長的黃清龍等人。我們談到了七個方面的問題，既關注國民黨轉型中黨機器的運行情況，如黨內競爭與協調機制、“中央”和地方基層黨組織、黨的文宣系統，以及人才選拔培養機制等，也關注轉型中的黨與資本的關系、黨與政權的關系、黨機器與選舉的關系等問題。
競爭與黨內利益沖突
在威權時期，國民黨通過提名地方政治精英參選黨議員，并為其提供競選經費和配票，以保障其順利當選，將地方精英納入到政治統治之中，鞏固國民黨在臺灣的統治地位。
但是，隨著民主政治轉型，尤其是2000年政權輪替之后，國民黨黨產資源的萎縮、黨機器的弱化，使得黨不再擁有權威和能力提名議員，同時也不能以政治資源的給予來換取他們對黨的忠誠。參加選舉的人主要依靠自身實力贏得選舉，他們往往具有廣泛的人脈關系和資金來源。而且，在2000年新的提名制度中，國民黨將民意調查納入正式提名機制，并占有70%的比重，強化了參選人作為民意代表的分量。對于那些參選國會議員的人來說，黨的標簽更多是為了增加選民對其本人的認同；而對于參選地方議員的人來說，選民“選人重于選黨”，政黨的標簽作用明顯減弱。
因此，國民黨與其“議員”（民意代表）之間的關系不再是從前的“侍從關系”。議員往往把選區利益放在第一位，以民意為借口不支持黨中央的決策；或只顧自身的政治前途與黨唱反調，阻礙黨的政策主張的形成與執行。這些造成了黨內意見不一致，個人意志與黨意志發生沖突，使得黨內凝聚力減弱，執政效能下降。不僅如此，民意代表的問政、對“總統”和行政官員的質詢和抵制，再加上媒體的傳播和放大，往往使官威掃地，公權力被大大削弱。
2012年5月的“美牛案”便是很好的例證。面對民進黨立法委員對通過美國牛肉進口案的阻撓，馬英九親口下達黨紀命令，規定國民黨立委不得有其他意見，要求無論如何，美牛案要在本會期通過。但是由于國民黨立委很多出自養殖業極多的農村，他們的選民都反對美國牛肉進口，如果支持“黨中央”，就會得罪自己的選民，因此他們只是消極服從，并沒有人愿意與民進黨發生沖突。臺灣媒體將這次立法院美牛大戰中“國民黨立法委員”的士氣渙散，視為馬英九成為“跛腳總統”的開始。
基層組織的瓦解
政黨輪替之前，國民黨在各政府機關、各行業、各企業中都有黨組織，以黨領政，黨國體系相對完備，并保證從中央到地方，從上層到基層皆能完整貫徹黨的意志。政黨輪替后，迫于反對黨和輿論的壓力，國民黨從軍隊、媒體、行業、企業中撤出，大量黨組織被迫取消或自動解散，黨組織只在四個層級保留：中央—縣市—區—里。在都會區，里以下的黨組織已經不存在實體性組織，在縣區，鄉以下黨組織也大多瓦解。與此同時，黨的組織形式也發生了重大變化，嚴格的組織生活基本消失了。黨的活動大多轉換為聯誼會形式，組織的約束力和效率大幅度減弱。
2000年丟掉政權后，時任國民黨主席連戰組織了國民黨改造工作，其內容大致包括：（1）大幅度精簡人員，國民黨專職黨工從2000多人驟減為500多人，從縣市黨部到鄉鎮黨部，大批黨工失業，一個鄉里只保留一位專職黨工；（2）精簡組織層級，取消省黨部，黨中央的大量一級單位（比如婦女、青工、海外部門）降為二級單位；（3）設立國策基金會，安置大批失去工作的國民黨政務官，同時組織他們研究國策和政策，一方面借以支持“立法會“國民黨議員與民進黨爭斗，一方面為下一輪選舉執政儲備人才。
黨產的萎縮與金錢政治的影響增大
面對政權交替，國民黨的幾千億黨產立刻成為眾矢之的。黨產中有一部分是由后來的經濟發展而來，但主要被民進黨攻擊的是二戰之后國民政府來臺接收時所承接的公家財產以及后來一黨專政時期占有或壟斷的巨額資產。一直以來，民進黨都將黨產問題作為攻擊國民黨的重要手段。有人戲稱，國民黨的黨產是民進黨的提款機。
在民進黨的施壓下，國民黨賣掉了大部分黨產。缺乏黨產的國民黨無法再像過去那樣有能力與資本力量博弈，逐漸成為資本家影響滲透的對象。缺乏黨產，也使國民黨無力再憑借財力和資源動員地方派系，而失去地方派系基礎的國民黨，越來越依賴資本家的政治獻金來進行政治動員。目前，國民黨的經費主要來自三塊，一塊是黨費，所占比例很小，一塊是競選中的財政補助，平均每年可獲6億—7億臺幣，再有就是政治獻金了。因此，在未來的政治局勢中，金錢政治的影響勢必越來越大，資本將在其中扮演越來越重要的角色，導致政黨執政自主性的弱化。
文宣功能的轉變
在國民黨執政時期，黨的文化宣傳事業擁有龐大的資源和管道。國民黨控制著僅有的三家電視臺（中視、華視、臺視），黨報《中央日報》是主要的平面媒體，中央通訊社是黨的喉舌，黨還控制著最大的廣播電臺、書局和電影公司等。政權交替之后，立法院通過了黨政軍退出媒體的條例，國民黨只保留了《中央日報》和《中華日報》。到了馬英九執政時期，連《中央日報》也因長期虧損被關閉了，僅有網站還在。臺南地區的地方性媒體《中華日報》成為國民黨擁有的唯一黨內媒體。原先黨的文宣文化機構幾乎全部國營化了。
在民主政治條件下，文宣主要為選舉服務。連戰擔任黨主席時期，在短短四年中曾換了五任宣傳部長，可見國民黨文宣工作的轉型面臨很大壓力。因為黨不再管控媒體、主導輿論，又處于在野黨位置，需要更加積極地與媒體合作。2000年末，臺灣的電視媒體開辟了政論類節目，成為兩黨政策宣講和選戰辯論的重要舞臺。連戰組建了工作小組專門負責為每位參加政論節目的黨代表搜集輿論和資料，國民黨“中央政策會”也常常邀集黨內人才定期召開會議，為各種辯論出謀劃策、設置議題。在選戰中，文宣制定各種策略為黨贏得更多選票，在這種情況下，文宣對黨的政治主張的宣傳往往不再重要，而越來越受制于選民的現實訴求，被民意所左右。
干部培訓選拔機制嚴重弱化
在民主轉型后，政務官系統已經從傳統的黨內推薦轉向由社會管道輸送。原先黨的人才培訓機構，比如“革命實踐研究院”（類似于中央黨校）都已精簡，有的連校址都已賣掉，訓練只能到外面借場地進行。過去的培訓多則半年，少則一個月，現在則僅有一天。作為黨的后備軍的團系統也式微了，已經蛻變成為青年或青少年的聯誼活動。
黨在選拔、推薦人才上的作用也大大減弱了。過去黨有能力推薦人才，將地方精英有效納入統治體系之中。但在民選政治條件下，黨不再有資源和能力推薦自己認為合適的人選，參選人主要依靠自身實力，黨也不能再根據對黨的忠誠度來提拔人選，參選者也不再憑借與黨的關系和忠誠度當選。
因此，過去的組織系統和培養人才機制已經嚴重弱化了，不能再支撐黨的人才體系，黨和國家的主要干部很多來自社會輸送。因為民主政治的勝選者要擁有廣泛的人脈和金錢，沒錢沒勢的優異者很難進入，因此也很難做到選賢任能，反而容易導致黨內凝聚力差、個人意志與黨的意志不相協調。
政黨利益和國家利益的沖突與調和
2008年，國民黨重新贏得大選，奪回政權。一般而言，每逢“總統”換人，便會有近萬個職位需要重新分配。政黨政治的要訣在于，贏得政權，政黨“分贓”。這對于政黨精英而言無疑是最大的政治動力。但由于臺灣民主不是原發性民主，而是引入外部民主制度，在權力分配上便面臨著觀念、利益以及其他方面的沖突。
馬英九上臺，當時靠的一是陳水扁貪腐，民眾痛恨；二是個人形象清廉，基本未依靠黨的機器，這使馬英九對國民黨組織的依賴程度不深。與此同時，國民黨內傳統利益盤根錯節，官僚化的國民黨各利益集團尾大不掉，馬英九極欲甩掉包袱。更為重要的是，馬英九本人深受西方政治理念影響，上任后堅持要做超越黨派的“全民總統”，希望以此化解族群對立，獲得更廣泛的民意支持。
馬英九的“全民總統”理念導致他大量延聘專家型人才和體制內的事務官，而置大量擁護他并在選戰中出力的黨內精英不顧，使他們不能進入國家政權體系，由此造成黨與國的矛盾，并進一步打壓了國民黨內精英效忠追隨黨的積極性，使得國民黨組織進一步受到削弱。
自2009年以后，隨著馬英九個人聲望的下降，一系列選戰的壓力（臺灣每四年有三次重要選舉：“總統”選舉、“立法會”選舉、縣市長選舉），馬英九不得不重任國民黨主席（總統、主席一肩挑），重新依靠黨的機器為其選戰提供支持，并同時通過黨機器來統一“立法會”國民黨議員以及地方派系的意志，以利于執政。然而，由于黨內精英通過選戰進入政權的管道仍然不暢通，同時也由于馬英九在整合國民黨內各派系時缺乏辦法和手段，國民黨的組織效能仍然在大幅減弱。
向“選舉機器”轉型的國民黨
在訪談中，筆者發現，所有國民黨的受訪人關注重點都是選舉，按他們的說法，“沒有政權，一切都免談”，但一旦提到國民黨正在蛻變為一個選舉機器時，所有受訪者又都心有不甘，不希望國民黨僅淪為一部選舉機器。筆者認為，這深刻地反映了國民黨作為一個傳統的“革命黨”在民主政治條件下自身定位的窘境。
以臺北市黨部為例，黨組織的全部工作幾乎都是選戰，每逢選舉，才有組織活動，沒有選舉，什么事都沒有。一般而言，選舉有政見發表會、造勢活動、催票、拜票等多個環節，每逢選舉，市黨部就會召集各種聯誼會，向黨員介紹選情和黨的主張，并分派造勢活動各個區、里的動員人數，造勢活動后，再通過信件、短信等方式向選民表達政見，選舉前通過電話進行催票，選后再陪選舉人逐一拜票。關于選舉，國民黨已經操作得相當熟練，但作為一個現代政黨的其他功能，卻都在迅速弱化。
比如黨的路線、方針、政策的制定及宣傳，黨組織培養選拔人才的機制，黨制定長期戰略并加以實施的能力，以及黨動員群眾實現共同目標的功能，都在民主選戰的強大壓力下逐一消失，選票成為唯一支配性因素，民意的短期訴求壓倒政黨的政治主張。在今天的臺灣，政治行為短期化已經成為普遍現象。
更為重要的是，經過20多年的選舉民主競爭，臺灣早期的政治參與熱情已經消退，民眾的政治冷漠感正在出現，政治在民主的旗號之下已經逐漸蛻變為少數精英的游戲，政黨已經不能代表人民，“代表性斷裂”等西方政黨政治中的弊端也已經開始在臺灣出現。這種局面，恐怕是政治轉型之初的臺灣人所未能料及的。
（作者單位：《文化縱橫》雜志社）
