王亞新

自20世紀(jì)90年代，為了遏制當(dāng)時(shí)似有愈演愈烈之勢(shì)的“地方司法保護(hù)主義”，學(xué)界就曾強(qiáng)烈地呼吁改變司法機(jī)關(guān)的“人財(cái)物”等資源保障嚴(yán)重依賴地方政府的現(xiàn)狀。作為讓司法“去地方化”改革的一個(gè)最終目標(biāo)，各級(jí)法院、檢察院應(yīng)當(dāng)在“全國(guó)一盤棋”的層次上獲得統(tǒng)一的資源保障。不過，在十八屆大三中全會(huì)以來決策層提出有關(guān)司法改革的各項(xiàng)任務(wù)中，司法機(jī)關(guān)的“人財(cái)物”由省級(jí)統(tǒng)管的改革大概屬于最為困難的類別，事實(shí)上到目前為止也只有少數(shù)地區(qū)開展了這項(xiàng)改革的試點(diǎn)推行。本文旨在對(duì)這項(xiàng)改革的理念原則及條件路徑等做一點(diǎn)初步探討。只是，在司法機(jī)關(guān)的所謂“人財(cái)物”中人事的安排有其特殊性，“財(cái)”和“物”雖然關(guān)系緊密但仍有必要加以區(qū)分。此外鑒于法院和檢察機(jī)關(guān)兩個(gè)系統(tǒng)存在重要差異，以下討論的重點(diǎn)將置于法院的經(jīng)費(fèi)保障問題。即主要考察對(duì)省級(jí)以下地方法院在“財(cái)”的方面如何統(tǒng)管，必要時(shí)適當(dāng)涉及與“人”和“物”的關(guān)聯(lián)。

何謂“法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管”

“省級(jí)統(tǒng)管”在“財(cái)”這個(gè)方面的改革，大體指的是省級(jí)以下地方各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)支出不再依靠同級(jí)地方財(cái)政，而改由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政則通過轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金等加以補(bǔ)充。各地法院將不向本地財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算，不必努力再去爭(zhēng)取預(yù)算不被或少被扣減、或者申請(qǐng)各種臨時(shí)的經(jīng)費(fèi)增加，同級(jí)人大也無須履行審批本地司法機(jī)關(guān)預(yù)決算的手續(xù)。總之這項(xiàng)改革之后，基層及中級(jí)法院與同級(jí)地方政府每年圍繞收入支出預(yù)決算的討價(jià)還價(jià)博弈過程，原則上大部分應(yīng)該都可免掉了。省內(nèi)各級(jí)法院的預(yù)算即便分別編制，也須匯總為一個(gè)整體上的全省法院預(yù)算方案，經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)撥付實(shí)施，省人大則負(fù)責(zé)履行審批本省司法預(yù)決算案的程序。與此同時(shí)，訴訟費(fèi)等各地法院收入的種種規(guī)費(fèi)無須交地方財(cái)政，亦不能再全額或按比例回流到法院，一般應(yīng)該都是直接納入省級(jí)財(cái)政賬戶。以上，就是對(duì)各地法院在經(jīng)費(fèi)的支出收入方面由省級(jí)統(tǒng)管之后可能形成的未來“圖景”所做的一個(gè)粗略描繪。

關(guān)于這樣的改革“愿景”，需要從理念和功能兩個(gè)方面辨析其合理性何在。換言之，相對(duì)于法院財(cái)政保障“地方化”的原有制度安排，究竟可期待這幅“圖景”有什么樣的優(yōu)化或者改進(jìn)呢？當(dāng)然，作為對(duì)改革效果最為一般的期待，基層或者中級(jí)法院對(duì)于同級(jí)地方政府也許不必“端人家的碗看人家的臉色吃飯”了。但已有不少論者擔(dān)心，法院不能僅靠與地方財(cái)政脫鉤就真正消除“地方化”，而且這種改革還會(huì)帶來加強(qiáng)法院系統(tǒng)內(nèi)“行政化”趨勢(shì)的不利后果。

確實(shí)，省級(jí)統(tǒng)管法院財(cái)政雖然能夠作為司法“去地方化”改革的條件之一，但改革達(dá)到這項(xiàng)目標(biāo)需要其他重要條件的配合，很難把擺脫地方政府對(duì)司法的干預(yù)作為論證上述改革愿景具有合理性的唯一根據(jù)。此外，法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管的改革還可能基于其他幾個(gè)有關(guān)方面價(jià)值、理念及功能作用的考慮，有必要分別討論。首先，因訴訟費(fèi)等規(guī)費(fèi)收入直接上繳省級(jí)財(cái)政，這項(xiàng)改革顯然有助于切斷目前仍不同程度地存在于某些法院的收入與支出之間關(guān)聯(lián)，使法院真正失去通過訴訟收費(fèi)等渠道“創(chuàng)收”的沖動(dòng)。其次，由于省內(nèi)所有法院的經(jīng)費(fèi)均由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一籌集和撥付，原來在不同地域的法院之間經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不均衡的“苦樂不均”現(xiàn)象將會(huì)在某種程度上得到緩解。再者，與此緊密相關(guān)的是，脫離了直接受到地方財(cái)政狀況制約影響的狀態(tài)，在省級(jí)財(cái)政得到中央有力支持并秉持“托高補(bǔ)低”等經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌和撥付方針的前提下，有理由期待實(shí)行這種改革的省內(nèi)所有法院都能在財(cái)政保障的力度方面“上一個(gè)臺(tái)階”。即無論位于哪個(gè)或何種地區(qū)，每一法院都能夠通過改革獲得較前更高（保障已經(jīng)很充分的法院至少不致被降低標(biāo)準(zhǔn)）、且更具有穩(wěn)定性的經(jīng)費(fèi)保障。

不過也應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)過2007年起訴訟收費(fèi)的大幅度降低和中央轉(zhuǎn)移支付的加強(qiáng)等過程，目前法院“收支兩條線”的狀況并不存在普遍或嚴(yán)重的問題。因此，切斷收入支出關(guān)聯(lián)及消除“創(chuàng)收”動(dòng)機(jī)等因素很難視為改革所指向的重要目標(biāo)。至于不同法院之間經(jīng)費(fèi)保障的相對(duì)均衡、保障力度和穩(wěn)定性的增強(qiáng)，雖然作為走向司法預(yù)算獨(dú)立的必然路徑，屬于改革的重要內(nèi)容，但對(duì)于這些價(jià)值或功能在現(xiàn)階段能夠?qū)崿F(xiàn)到何種程度，恐怕都不應(yīng)抱有“一步到位”等不切實(shí)際的幻想。

筆者認(rèn)為，除了上述的理念及功能，省級(jí)統(tǒng)管法院財(cái)政的改革還有可能指向一項(xiàng)隱而不顯、意義卻十分深遠(yuǎn)重大的目標(biāo)。這就是以司法改革為契機(jī)“撬動(dòng)”或者促使整個(gè)財(cái)政體制或者預(yù)決算制度逐步走向健全化。

歷史上的“不完全財(cái)政”現(xiàn)象

從我國(guó)歷史上看，所謂司法財(cái)政保障“地方化”的現(xiàn)象，其背后存在著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的傳統(tǒng)。據(jù)歷史學(xué)家的相關(guān)研究，帝制中國(guó)尤其到晚期采取的是中央政府一統(tǒng)財(cái)政收支大權(quán)，各級(jí)政府卻沒有自己的地方財(cái)政這種制度安排。但是在農(nóng)業(yè)社會(huì)中稅源稅基全都在基層：主要來自于農(nóng)民和土地。支撐整個(gè)政權(quán)包括向社會(huì)提供公共服務(wù)的絕大部分資源都得由當(dāng)時(shí)的基層政府即州、縣層級(jí)的官員通過稅賦徭役等負(fù)責(zé)汲取，再層層向上輸送。問題是中央統(tǒng)一的稅賦安排（即所謂“正稅”）經(jīng)常或幾乎總是不能滿足自身及地方財(cái)政所需，于是不得不“半制度化”地允許甚至迫使地方政府在正稅之外巧立各種名目予取予奪，導(dǎo)致“雜稅叢生”。對(duì)于地方政府而言，不僅維持其行政事務(wù)及提供起碼公共服務(wù)的費(fèi)用、甚至連官員體面生存的經(jīng)濟(jì)條件都往往不能通過正式的稅收和財(cái)政安排得到保障，于是依靠各種“陋規(guī)”或“加派加征”來“保運(yùn)轉(zhuǎn)”甚而中飽私囊就成為常態(tài)現(xiàn)象。這種制度安排被歷史學(xué)家命名為“不完全財(cái)政”。其帶來“稅上加稅、愈演愈烈”的后果則為解釋王朝興替的所謂“黃宗羲定律”所總結(jié)。不過，近年來也有從事歷史社會(huì)學(xué)研究的學(xué)者，如周雪光認(rèn)為，“不完全財(cái)政”的制度安排反映了治理一個(gè)疆域遼闊、人口眾多、地方差異極大的國(guó)度遇到的根本性困難以及相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)于理解我們今天所面臨的局面也極具參考借鑒意義。

首先，因各地“沖繁疲難”情況相異，賦稅征收難易度不一，所需行政費(fèi)用亦大相徑庭，由中央政府自上而下編制合理的完全財(cái)政預(yù)算非常困難；其次，正式財(cái)政的特點(diǎn)在于預(yù)算分門別類、專款專用，而地方官員面臨的任務(wù)及條件環(huán)境等千變?nèi)f化，殊難在預(yù)算上逐項(xiàng)對(duì)應(yīng)。而且上級(jí)部門也時(shí)常下達(dá)臨時(shí)指令或改變政策，地方上因資源不足難以適從，常常不得不通過突破正式預(yù)算或加征稅賦予以因應(yīng)；最后，編制統(tǒng)一而完全的正式預(yù)算并將其付諸執(zhí)行除了政府內(nèi)部正常的交涉談判過程，還會(huì)經(jīng)常遇到上下級(jí)之間扯皮“內(nèi)耗”帶來的交易成本過高問題。因此，不完全財(cái)政提供了注入“地方性知識(shí)”因地制宜彈性行動(dòng)的調(diào)節(jié)機(jī)制或回旋余地，給國(guó)家治理的動(dòng)態(tài)過程帶來靈活性、多樣性，包含著相當(dāng)程度的合理契機(jī)（周雪光：《帝國(guó)治理邏輯的歷史線索》，《開放時(shí)代》2014年第4期）。

改革開放以來，較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不相對(duì)應(yīng)，其所承擔(dān)的行政事務(wù)及提供的公共服務(wù)頭緒眾多、任務(wù)繁重，而能夠從正式渠道獲得的財(cái)源卻十分有限。這種不均衡或不對(duì)稱導(dǎo)致了“預(yù)算外”或“非正式預(yù)算”的隱形財(cái)政運(yùn)行方式大行其道，乃至催生以濫收費(fèi)攤派罰款等種種不規(guī)范的手段向社會(huì)汲取資源的亂象。以古鑒今，地方上事權(quán)與財(cái)權(quán)的相互脫節(jié)很可能與歷史上“不完全財(cái)政”的傳統(tǒng)存在著某種程度的“路徑依賴”關(guān)系。在這樣的背景下重新審視司法財(cái)政保障“地方化”現(xiàn)象，會(huì)發(fā)現(xiàn)本來應(yīng)當(dāng)為中央事權(quán)的司法，其人財(cái)物卻都?xì)w屬于地方政府，以及一段時(shí)期內(nèi)曾相當(dāng)普遍的發(fā)生法院不得不靠自行“創(chuàng)收”來“保運(yùn)轉(zhuǎn)”等問題，其實(shí)也可以理解為這種路徑依賴關(guān)系在特定領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。而與歷史上“不完全財(cái)政”帶來的種種嚴(yán)重弊端與實(shí)際存在的有限合理性互為表里這個(gè)悖論相對(duì)應(yīng)，當(dāng)代的法院財(cái)政保障“地方化”亦是一種既多有備受詬病之處、卻也發(fā)揮著某些必要功能的制度安排。

不過，隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各方面的條件變化，這種制度安排或許已經(jīng)到了可能“升級(jí)換代”予以逐步改變的階段。如果地方法院財(cái)政由省級(jí)統(tǒng)管的改革能夠順利進(jìn)行，意味著司法職能這種公共服務(wù)的提供將不再主要倚靠特定地方的同級(jí)財(cái)政籌資來予以支撐，法院通過訴訟收費(fèi)等渠道自行汲取資源直接充作經(jīng)費(fèi)的“創(chuàng)收”必要也會(huì)徹底消失。不僅如此，省級(jí)統(tǒng)管的這種改革還可能意味著廣域內(nèi)眾多法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算以更為一般的稅基稅源作為基礎(chǔ)并加以統(tǒng)一的、有連續(xù)性的編制，預(yù)算案將以更加正式和更具透明度的方式付諸執(zhí)行，而預(yù)決算及實(shí)施、監(jiān)督等整個(gè)過程也將納入更加規(guī)范的程序軌道。在此意義上，司法經(jīng)費(fèi)保障的省級(jí)統(tǒng)管改革有可能成為我國(guó)財(cái)政體制或預(yù)決算制度整體上逐步走向健全和完善的一個(gè)重要環(huán)節(jié)或者有機(jī)的組成部分。

省級(jí)統(tǒng)管改革與財(cái)政體制的健全化

之所以可能把法院經(jīng)費(fèi)保障由省級(jí)統(tǒng)管作為一般財(cái)政體制或預(yù)決算制度啟動(dòng)改革的一種切入點(diǎn)乃至“突破口”，首先因?yàn)閺默F(xiàn)代司法基本性質(zhì)上來看更適于作為中央事權(quán)。從歷史上看，地方政府的行政事務(wù)及可向社會(huì)提供的公共服務(wù)雖然相對(duì)單純，但維持基本的社會(huì)治安和處理解決當(dāng)?shù)馗鞣N糾紛即所謂“保一方平安”，構(gòu)成了地方政府最重要的“事權(quán)”之一。即便在現(xiàn)代，如果法院的作用僅僅限于通過刑民事審判維持治安和解決糾紛，對(duì)司法作為地方事權(quán)也不會(huì)產(chǎn)生任何疑問。實(shí)際上，建國(guó)以來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，司法就一直處于這樣的狀況。雖然地方政府承擔(dān)的行政事務(wù)和公共服務(wù)事項(xiàng)千頭萬緒，司法作為其中不起眼甚至“邊緣化”的部分，既無從主張自身相對(duì)地方其他事務(wù)具有某種突出或特殊的位置及作用，也不可能發(fā)生將其提升為中央或省級(jí)政府事權(quán)的必要。

但是，隨著“法治”被認(rèn)知為對(duì)于國(guó)家和社會(huì)具有特殊意義的重大價(jià)值，也隨著在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的活躍市場(chǎng)，而且國(guó)家日益把維系這種秩序并走向一種“法律面前人人平等”的社會(huì)正義，視為進(jìn)行治理的目的及自身提供的公共服務(wù)之重要內(nèi)容，司法職權(quán)提升為省級(jí)政府事權(quán)、乃至最終落實(shí)為中央事權(quán)的條件或許正在逐漸成熟。而使法院的經(jīng)費(fèi)保障與地方財(cái)政“脫鉤”轉(zhuǎn)由省級(jí)統(tǒng)管的改革，在現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)和治理過程中，就有可能成為事權(quán)與財(cái)權(quán)在全國(guó)層面相互對(duì)應(yīng)或達(dá)成均衡這個(gè)有關(guān)財(cái)政體制健全化之重要目標(biāo)的一個(gè)“中間項(xiàng)”。

其次，發(fā)達(dá)的工商社會(huì)與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)在稅基稅源方面存在巨大的區(qū)別。歷史上國(guó)家對(duì)于較大規(guī)模農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理，一般都不得不依靠靜態(tài)、相對(duì)固定且與特定地域“肥瘠”差異緊密相關(guān)的賦稅來源。與此相對(duì)，現(xiàn)代的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的第一產(chǎn)業(yè)所占份額已被第二和第三產(chǎn)業(yè)占有份額日益超越，國(guó)家向社會(huì)獲取資源的基盤也更加多樣流動(dòng)，并且與特定地域相對(duì)固化的資源賦存不易形成難以改變的緊密關(guān)聯(lián)。以這種更具一般性及流動(dòng)性的財(cái)源為背景，政府提供的公共服務(wù)在力度及技術(shù)水準(zhǔn)等方面也出現(xiàn)了超越特定區(qū)域資源差別的約束而向全國(guó)范圍“均一化”發(fā)展的趨勢(shì)。

雖然在我國(guó)這樣超大規(guī)模的疆域和人口及地方差異極大的條件下，各種公共服務(wù)的發(fā)展需要相當(dāng)漫長(zhǎng)的時(shí)間才有可能達(dá)到較高的普遍性（覆蓋率等）及均衡度，但司法率先“去地方化”卻可以理解為這種必然趨勢(shì)的一個(gè)重要體現(xiàn)。因?yàn)椋ㄔ旱慕?jīng)費(fèi)保障與同級(jí)地方財(cái)政的“脫鉤”越是徹底，司法服務(wù)的提供不受特定地方資源賦存差異的約束、也不受來自地方的不當(dāng)干預(yù)而普遍提高質(zhì)量的概率也就越大。在此意義上，法院經(jīng)費(fèi)保障依存于地方政府的制度安排得以改變的前提條件之一，就是超越某一特定地域而在更為廣泛的層次上為司法的公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的籌資已經(jīng)成為可能。

最后，能夠說明法院經(jīng)費(fèi)保障“去地方化”與財(cái)政體制改革之間關(guān)聯(lián)的一個(gè)技術(shù)性因素，則是由于司法的內(nèi)容較為單純而易于把握，編制相應(yīng)預(yù)算案及實(shí)施預(yù)算的難度與政府的其他事務(wù)比起來相對(duì)不高。把司法這樣具有明顯專業(yè)性的領(lǐng)域作為切入點(diǎn)，嘗試以更為集中的方式及在更大的規(guī)模上統(tǒng)一編制更具穩(wěn)定性和透明度的預(yù)算案，并盡可能予以嚴(yán)格的執(zhí)行實(shí)施，可以為整個(gè)財(cái)政制度運(yùn)行的健全化、規(guī)范化提供和積累有益的經(jīng)驗(yàn)。法院的業(yè)務(wù)主要就是審判和強(qiáng)制執(zhí)行。這些司法職能與行政機(jī)關(guān)等承擔(dān)的任務(wù)相比，強(qiáng)調(diào)的不是根據(jù)復(fù)雜多樣的種種“地方性知識(shí)”而采取臨機(jī)應(yīng)變、彈性極大的方式進(jìn)行決策、靈活施行政策并隨時(shí)調(diào)整資源的必要投入，其重點(diǎn)反而在于必須遵循法定程序并盡可能保持案件處理的穩(wěn)定性。即使如案件處理量的多寡等變動(dòng)因素，也可以根據(jù)較長(zhǎng)時(shí)間段的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)加以評(píng)估和把握。

因此，在人員編制、人事安排及固定資產(chǎn)等“人”和“物”的方面相對(duì)確定的前提下，有關(guān)辦公辦案經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制和執(zhí)行實(shí)施能夠更加強(qiáng)調(diào)可預(yù)見性、穩(wěn)定性和透明度，而無須向靈活機(jī)動(dòng)、保持高度的彈性等必要做過多的妥協(xié)。換言之，相對(duì)于其他領(lǐng)域而言，法院經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制和執(zhí)行因其更易于突出穩(wěn)定及透明等方面，能夠有效地降低依存于具體情勢(shì)的反復(fù)談判帶來的“交易成本”。當(dāng)然，與長(zhǎng)期以來沿用的以一個(gè)個(gè)法院為單位分別與同級(jí)地方政府談判以決定收入支出經(jīng)費(fèi)的做法相比，在省級(jí)層次上統(tǒng)一轄區(qū)內(nèi)各個(gè)法院預(yù)算并監(jiān)督予以嚴(yán)格執(zhí)行的改革，尤其在啟動(dòng)及試錯(cuò)階段可能需要投入更多資源。但在這種改革取得相當(dāng)成果并積累起更多經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，制度及其運(yùn)行的穩(wěn)定性具有使交易成本逐漸趨于“最小化”的潛力。

法院財(cái)政省級(jí)統(tǒng)管的改革能否達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)，取決于其方案的內(nèi)容構(gòu)成及實(shí)施方式，牽涉到眾多的技術(shù)性問題及細(xì)節(jié)。由于這項(xiàng)改革尚未全面展開，而有關(guān)部分試點(diǎn)省市的嘗試亦無詳細(xì)的信息披露，本文只能在相對(duì)抽象的層面上就改革應(yīng)當(dāng)涉及的內(nèi)容及可能的若干推行方式做一點(diǎn)初步的探討。需要注意的是，由于各地初始條件差異顯著，省級(jí)統(tǒng)管的改革嘗試或許將出現(xiàn)一些不同模式。例如，京、滬、津、渝等直轄市或者海南、寧夏等較小的省、自治區(qū)和轄地廣大、人口眾多的省、區(qū)相比，因其在管理層次和預(yù)算規(guī)模等方面的區(qū)別，就有可能導(dǎo)致省級(jí)統(tǒng)管改革在內(nèi)容上一定的差異化并帶來多樣的推行路徑。對(duì)于此類問題，也只能待改革全面展開且有機(jī)會(huì)獲得較為充分的相關(guān)信息之后再作研究。

省級(jí)統(tǒng)管之后的法院經(jīng)費(fèi)來源

一般而言，法院財(cái)政省級(jí)統(tǒng)管的改革大體涉及籌資來源、預(yù)算案的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)決算的審議批準(zhǔn)程序等四個(gè)方面的內(nèi)容，以下予以分別的討論。籌資來源指的是為法院提供經(jīng)費(fèi)的財(cái)政層級(jí)及渠道，與這些經(jīng)費(fèi)究竟是主要來自中央還是地方的財(cái)政、來自地方的部分是由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌還是各地財(cái)政自籌以及法院自身是否還有籌資的任務(wù)等等問題緊密關(guān)聯(lián)。對(duì)于這些問題，還有必要立足于相關(guān)的歷史沿革及目前既成的大致狀況，并與法院經(jīng)費(fèi)的種類等結(jié)合起來加以探討。大體上，可把法院日常運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)分為四類：俗稱“人頭費(fèi)”的人員薪酬、主要為辦案和辦公所需費(fèi)用的所謂“公用經(jīng)費(fèi)”、用于房屋設(shè)施和車輛、電腦設(shè)備等各種資產(chǎn)形成及管理的費(fèi)用、包括從業(yè)務(wù)培訓(xùn)到干警餐飲補(bǔ)貼等在內(nèi)的具有一定機(jī)動(dòng)性的其他費(fèi)用。

從歷史沿革的角度看，包括中央政法編和地方事業(yè)編在內(nèi)的法院人員薪酬，從來都是由地方財(cái)政承擔(dān)。這一點(diǎn)到目前也基本上沒有變化。而公用經(jīng)費(fèi)曾經(jīng)完全依靠地方財(cái)政和法院自身的訴訟收費(fèi)。不過，經(jīng)前些年以來增加省級(jí)訴訟費(fèi)用統(tǒng)籌和中央專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付這兩個(gè)經(jīng)費(fèi)來源并逐漸加強(qiáng)其力度，現(xiàn)在全國(guó)的許多法院（尤其是在同級(jí)財(cái)政支持力度不足的地方）已能夠主要從中央和省級(jí)財(cái)政層面獲得辦公辦案方面的經(jīng)費(fèi)支持。關(guān)于法院固定資產(chǎn)和設(shè)施設(shè)備的形成及管理費(fèi)用，從早期因地方財(cái)力及支持力度的差異而“貧富不均”甚至顯得千差萬別的狀態(tài)出發(fā)，因國(guó)債資金的利用和中央、省級(jí)及地方財(cái)政等資金來源的多樣化，目前各地法院在這個(gè)方面的資產(chǎn)形成和相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障上均有不同程度的改善。至于其他機(jī)動(dòng)費(fèi)用，以前應(yīng)該主要來源于法院自身的訴訟收費(fèi)以及向地方財(cái)政爭(zhēng)取的臨時(shí)撥付等。即便在“收支兩條線”的政策已大體得到嚴(yán)格執(zhí)行的今天，這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)雖由地方財(cái)政承擔(dān)，但看來往往還是與訴訟收費(fèi)返還存在一定關(guān)聯(lián)。

從這樣的現(xiàn)狀出發(fā)，法院的經(jīng)費(fèi)來源改革方向首先可以明確的是，各地法院的訴訟費(fèi)等規(guī)費(fèi)收入應(yīng)直接上繳省級(jí)財(cái)政，且上繳的規(guī)費(fèi)不再采取全額或比例返還等方式與特定法院的經(jīng)費(fèi)支出對(duì)接。這種改變其實(shí)就是若干省份早已實(shí)施的訴訟費(fèi)統(tǒng)籌（即省內(nèi)各地法院都按一定比例上繳部分訴訟收費(fèi)，然后再于全省范圍內(nèi)以經(jīng)費(fèi)不足的法院為重點(diǎn)進(jìn)行二次分配）之?dāng)U大版。關(guān)于法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌第二個(gè)可能的來源，則需要考慮地方財(cái)政是否應(yīng)當(dāng)分擔(dān)以及分擔(dān)的應(yīng)為何種費(fèi)用等問題。對(duì)此來源可有兩種相互對(duì)照的思路：第一種思路是地方財(cái)政每年都應(yīng)向省級(jí)財(cái)政上繳用于本地司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出的款項(xiàng)；另一種思路，考慮到司法既然為中央事權(quán)，就應(yīng)將中央財(cái)政統(tǒng)一籌資作為改革的最終目標(biāo)，目前可在中央加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的前提下由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，地方財(cái)政無須再承擔(dān)提供司法經(jīng)費(fèi)的任務(wù)。在筆者看來，即便將來司法經(jīng)費(fèi)能夠全部由中央財(cái)政統(tǒng)一籌集，至少對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方而言，其不少稅基稅源仍很可能成為籌資對(duì)象。關(guān)鍵只在于特定地方的產(chǎn)業(yè)等是否作為籌資來源，不應(yīng)與當(dāng)?shù)胤ㄔ耗軌颢@得多少經(jīng)費(fèi)保障相關(guān)聯(lián)。基于這個(gè)方面的考慮，地方財(cái)政每年上繳與本地司法機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)對(duì)應(yīng)的款項(xiàng)費(fèi)用是否會(huì)給法院經(jīng)費(fèi)保障徹底的“去地方化”帶來某種不利影響，恐怕還需要觀察。

或許更值得探討的問題是，即使作為一種過渡措施，如果眼下的省級(jí)統(tǒng)管改革確實(shí)需要地方財(cái)政承擔(dān)一定費(fèi)用支出，那么何種司法經(jīng)費(fèi)更適于由地方財(cái)政分擔(dān)呢？目前普遍存在的法院“人頭費(fèi)”由同級(jí)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況，已形成了某種“路徑依賴”的制度安排，即使在省級(jí)統(tǒng)管改革全面鋪開后的一段時(shí)期內(nèi)也不容易迅速或徹底地改變。因此，地方財(cái)政每年向省級(jí)財(cái)政上繳相當(dāng)于本地法院人員薪酬的費(fèi)用，可能會(huì)成為持續(xù)相當(dāng)時(shí)間的一般做法。但考慮到與法官“員額制”及相應(yīng)提高薪酬待遇的改革配套之必要，地方財(cái)政是否必須在較大程度地增加數(shù)額的基礎(chǔ)上繼續(xù)負(fù)擔(dān)這項(xiàng)費(fèi)用將成為一個(gè)困難問題。

員額制改革的實(shí)施必須逐步與切實(shí)提高法官及法院其他工作人員的薪酬待遇配套，否則這項(xiàng)重大改革將無所依傍失去意義甚或只能歸于失敗。不過在省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一籌措經(jīng)費(fèi)的前提下，雖然能夠根據(jù)全省不同地區(qū)的具體情況，在省內(nèi)各地法院的法官及其他工作人員的薪酬等收入之間拉開一定距離，但是要求省內(nèi)所有的地方財(cái)政都大幅度提高需要上繳的“人頭費(fèi)”金額恐怕并不現(xiàn)實(shí)。由此看來，地方財(cái)政仍可比照當(dāng)?shù)仄胀ü珓?wù)員的一般收入上繳一定份額的費(fèi)用，而法官等人員薪酬增加的部分則由省級(jí)財(cái)政在接受中央補(bǔ)助的基礎(chǔ)上予以統(tǒng)籌，此或許不失為一個(gè)可能選項(xiàng)。

除了辦案辦公費(fèi)用等公用經(jīng)費(fèi)原則上都可來源于省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌及中央補(bǔ)貼之外，關(guān)于法院的固定資產(chǎn)及設(shè)施設(shè)備等其他資產(chǎn)的形成和管理費(fèi)用，至少在省級(jí)統(tǒng)管改革的初期大概還不能“一刀切”地確定是由省級(jí)還是地方財(cái)政負(fù)責(zé)籌集撥付。尤其是用于審判及辦公的大樓等建筑物的規(guī)劃、立項(xiàng)、施工等，由于投資額大、牽涉面廣且限于一定的時(shí)間周期，由在建法院及其上級(jí)法院乃至省高院出面，會(huì)同地方和省級(jí)的財(cái)政部門就特定項(xiàng)目包括資金來源進(jìn)行協(xié)調(diào)作出具體安排，可能較為穩(wěn)妥。至于辦公辦案用房的管理修繕費(fèi)用、車輛、電腦硬軟件、服裝及其他設(shè)施裝備的購(gòu)置保養(yǎng)等，在地方法院的固定和流動(dòng)資產(chǎn)亦應(yīng)由省級(jí)統(tǒng)管的原則下，應(yīng)當(dāng)列入每年的預(yù)算報(bào)省級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌撥付。最后，和任何機(jī)關(guān)單位一樣，法院出于日常運(yùn)轉(zhuǎn)中有計(jì)劃或臨時(shí)性的支出所需，也應(yīng)當(dāng)保有一定的機(jī)動(dòng)費(fèi)用。這一種類的經(jīng)費(fèi)除了有明確計(jì)劃的部分可事先列入預(yù)算由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌撥付之外，更具機(jī)動(dòng)性的臨時(shí)支出等則可考慮由法院向地方政府申請(qǐng)，再由同級(jí)財(cái)政核準(zhǔn)并予以撥付。

因?yàn)樗痉ㄘ?cái)物改革并不意味著法院與同級(jí)地方政府不發(fā)生任何關(guān)系，相反如何維持兩者之間的良性互動(dòng)及相互協(xié)調(diào)也是改革應(yīng)當(dāng)重視的問題之一。確有必要時(shí)由地方政府在較小規(guī)模上為同級(jí)法院的財(cái)政保障提供某些支援，相信能夠在這個(gè)方面起到較好的作用。

法院預(yù)算的編制、執(zhí)行與預(yù)決算審批

法院經(jīng)費(fèi)的預(yù)算案如何編制雖然因其具有高度專業(yè)性而很難進(jìn)行深入研究，但也可就何者主導(dǎo)的問題做一點(diǎn)初步的探討。關(guān)于預(yù)算案的編制方法，可以設(shè)想兩種改革路徑。一種是由法院主導(dǎo)預(yù)算案的編制并在省一級(jí)加以整合，另一種則是臨時(shí)組織或常設(shè)某種專業(yè)的委員會(huì)來負(fù)責(zé)這項(xiàng)專門工作。前一種路徑的大致展開過程是，各個(gè)法院于每一財(cái)政年度前編制有關(guān)本院各項(xiàng)支出和請(qǐng)求相應(yīng)撥款的方案，不過不再提交同級(jí)地方財(cái)政而是在本系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)由上級(jí)或直接匯總到省級(jí)法院。省、市、區(qū)的高級(jí)法院在整合轄區(qū)內(nèi)各個(gè)法院方案的基礎(chǔ)上向省級(jí)財(cái)政提出本省法院系統(tǒng)的統(tǒng)一預(yù)算案，經(jīng)財(cái)政部門核準(zhǔn)后再提交省人大的正式會(huì)議進(jìn)行審批。

需要注意的是，在我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)條件下，恐怕還做不到真正的“司法預(yù)算獨(dú)立”或者法院提出的預(yù)算案不得削減。對(duì)于法院主導(dǎo)編制并提出的預(yù)算案，掌握全省各種收支狀況并負(fù)有收支平衡責(zé)任的省級(jí)財(cái)政部門肯定會(huì)保留予以修改和削減的職權(quán)。換言之，法院系統(tǒng)和財(cái)政部門及省級(jí)政府之間，依然會(huì)存在圍繞司法預(yù)算的金額和內(nèi)容等交涉談判，且法院還經(jīng)常會(huì)有作出妥協(xié)之必要。

作為另一條可能的改革路徑，或許各個(gè)法院還有必要初步編制本院下一年度的預(yù)算方案，但提交匯總的對(duì)象不再是本省高級(jí)法院，而是某個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的專門委員會(huì)。這種可每年臨時(shí)設(shè)置也可為常設(shè)的司法預(yù)算委員會(huì)，應(yīng)該由司法系統(tǒng)、財(cái)政部門各自派員，并加上一定數(shù)量的外部專家和人大代表或政協(xié)委員等組成。如果省內(nèi)各個(gè)法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算案提交這樣的委員會(huì)進(jìn)行審核匯總，也就意味著法院系統(tǒng)會(huì)同政府財(cái)政部門在有一定外部監(jiān)督和參與的情況下，通過充分的審議討論形成某種各方都能夠承認(rèn)接受的方案。在此意義上，由司法預(yù)算委員會(huì)向省人大提交的下一年度司法預(yù)算案，除了人大按照法定程序進(jìn)行審議核準(zhǔn)之外，已不受任何部門單方面的修改或削減了。

筆者認(rèn)為，上述第二種司法預(yù)算編制方式可以有效地防止媒體和一些學(xué)者擔(dān)心的省級(jí)統(tǒng)管改革可能帶來“去地方化卻加劇行政化”的副作用。即使在某些省份暫時(shí)還難以實(shí)現(xiàn)設(shè)置專門委員會(huì)，但其至少應(yīng)作為法院財(cái)政省級(jí)統(tǒng)管改革努力爭(zhēng)取做到的一個(gè)發(fā)展方向，而把第一種改革路徑理解為過渡性的預(yù)算編制方式。

限于對(duì)專業(yè)外知識(shí)所知甚微和相關(guān)信息嚴(yán)重不足，最后只能簡(jiǎn)單地涉及一下法院預(yù)算的執(zhí)行和人大對(duì)司法預(yù)決算的審議等重要的改革內(nèi)容。目前為止的一般做法是，地方法院向同級(jí)財(cái)政提出預(yù)算，往往經(jīng)扣減及核準(zhǔn)后由本級(jí)人大審議通過，但實(shí)施過程中法院隨時(shí)可因各種超出原有預(yù)算，卻認(rèn)為確實(shí)必要的支出向地方財(cái)政申請(qǐng)臨時(shí)撥款，經(jīng)過討價(jià)還價(jià)有時(shí)能夠足額撥付，而有時(shí)則會(huì)被大幅度削減甚或遭拒絕。這種機(jī)動(dòng)靈活充滿彈性的做法可能貫穿法院年度預(yù)算的整個(gè)執(zhí)行過程，導(dǎo)致人大在財(cái)政年度前后對(duì)法院經(jīng)費(fèi)預(yù)決算的審議基本上流于形式。但是，如果法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管的改革全面展開并切實(shí)實(shí)施，地方法院隨機(jī)應(yīng)變式地超出預(yù)算安排向同級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取各種臨時(shí)支出的資金支持，將受很大限制。而省級(jí)人大通過審議批準(zhǔn)的下一年度法院預(yù)算在執(zhí)行中將獲得貫徹，也不受反復(fù)調(diào)整而顯得更具剛性。

與此相應(yīng)，對(duì)于作為法院預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算，一年一度的人大開會(huì)所進(jìn)行的審議也能夠不致陷入僅為追認(rèn)既成事實(shí)的形式性，而有機(jī)會(huì)獲得更多的實(shí)質(zhì)意義。確實(shí)，財(cái)政預(yù)算的剛性執(zhí)行可能給法院造成不便，某些難以事先預(yù)測(cè)卻是必要的臨時(shí)支出將遇阻礙。而且，這種剛性約束，還會(huì)“倒逼”法院在編制匯總預(yù)算案的階段就必須盡可能無遺漏“巨細(xì)不捐”地列出所有能夠預(yù)想到的各種支出，并圍繞這些支出項(xiàng)目與財(cái)政部門等方面進(jìn)行徹底的交涉談判。不難想象，尤其在嘗試剛開始而經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足的改革初期，這種做法將會(huì)在很大程度上提高法院在本系統(tǒng)內(nèi)部以及法院系統(tǒng)整體為了獲得充分的財(cái)政保障付出的“交易成本”。但是從根本上說，這樣的制度安排，也不過意味著把多次反復(fù)進(jìn)行的較小“博弈”改換為較大規(guī)模的“一次性博弈”而已。相信隨著改革經(jīng)驗(yàn)的積累，相關(guān)的交易成本一定會(huì)出現(xiàn)明顯下降的趨勢(shì)。

另一方面，基于本文有關(guān)法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管改革的目標(biāo)之一應(yīng)為促進(jìn)財(cái)政體制健全化的主張，預(yù)算案的編制盡可能詳細(xì)列出各項(xiàng)必要支出的做法將有效地提高財(cái)政預(yù)算的透明度，也方便省級(jí)人大展開實(shí)質(zhì)性的審議。實(shí)施預(yù)算的過程中強(qiáng)調(diào)經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算案應(yīng)當(dāng)具有不容輕易更動(dòng)的穩(wěn)定剛性，能夠最大限度地維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。到了人大審議司法預(yù)算執(zhí)行情況的階段，一個(gè)詳盡地列出各種收支項(xiàng)目明細(xì)并能夠向公眾及媒體公開的決算案，也有助于納稅人了解國(guó)家這一年究竟在司法上花了多少錢。這些效應(yīng)不僅可能從健全司法預(yù)決算制度方面發(fā)揮促進(jìn)整個(gè)財(cái)政體制改革完善的積極作用，而且對(duì)于司法公信力的提升，相信亦會(huì)有可觀的幫助。在此意義上，為了推進(jìn)司法經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管改革而付出的成本代價(jià)，應(yīng)當(dāng)是“物有所值”甚至“物超所值”。

近幾年，隨著幾項(xiàng)具體改革的陸續(xù)展開，司法改革蔚然已成一大潮流。即使某些難度不小的改革例如法官、檢察官的員額制，在若干試點(diǎn)地區(qū)的推行亦有聲有色，不乏可圈可點(diǎn)之處。但是，這些改革如果沒有司法機(jī)關(guān)人財(cái)物“去地方化”的改革以及切實(shí)提高財(cái)政保障作為配套和支撐，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看其效果都會(huì)成問題。司法改革越有進(jìn)展，就越可能牽動(dòng)深層的眾多復(fù)雜矛盾或問題。反過來看，或許也正是深入了的司法改革，才會(huì)成為“撬動(dòng)”包括財(cái)政體制在內(nèi)全面改革的一種契機(jī)。法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管雖然難度很大，卻是司法體制改革乃至中國(guó)社會(huì)全面改革的事業(yè)在整體上走向成功的一條必經(jīng)之路，改革進(jìn)入深化階段更加需要“迎難而上”的決心和氣魄。? ? ? ? ?

? ? ? ? ? ? ? ? ? （作者單位：清華大學(xué)法學(xué)院）