程雪陽

文革之前的城市土地產(chǎn)權(quán)

在1949年之前，中國城市土地多為私有土地。1949年，當(dāng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命即將勝利時(shí)，中國人民革命軍事委員會(huì)主席毛澤東和中國人民解放軍總司令朱德在《中國人民解放軍布告》（1949年4月25日）中宣布，“農(nóng)村中的封建的土地所有權(quán)制度，是不合理的，應(yīng)當(dāng)廢除”，但是“城市的土地房屋，不能和農(nóng)村土地問題一樣處理”。同年8月的《人民日?qǐng)?bào)》在一篇題為《關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》（8月11日）的文章中進(jìn)一步解釋，“因?yàn)槌鞘型恋赜刑钇秸黻P(guān)系，有若干投資在內(nèi)，并且經(jīng)過幾次手的買賣，其情形比較復(fù)雜，且已構(gòu)成房產(chǎn)資本的不可分離的一部分，和農(nóng)村土地不同，因此目前亦應(yīng)暫不處理”。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。這部起臨時(shí)憲法作用的文件明確規(guī)定：“保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)”（第3條）。所以，1950~1953年間，各地政府不但給城市土地所有權(quán)人換發(fā)了新政權(quán)的《土地房產(chǎn)證》，而且要求“凡土地房屋之買賣、典當(dāng)、贈(zèng)予或交換，均應(yīng)憑土地房屋所有證，并由當(dāng)事人雙方訂立契約”，承受人還要依照1950年政務(wù)院公布的《契稅暫行條例》繳納契稅。

1953年起，中國共產(chǎn)黨開始在全國范圍內(nèi)對(duì)資本主義工商業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的社會(huì)主義改造。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)之初，城市私有房地產(chǎn)并不處在改造范圍之列，所以，1954年通過的新中國第一部正式憲法并沒有關(guān)于城市土地屬于國家所有的規(guī)定，而是依然確認(rèn)了國家“保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”的義務(wù)（1954年憲法第11條）。然而，到了1955年底，情況開始發(fā)生變化。這一年的12月16日，中央書記處第二辦公室在《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見》中報(bào)告說，“當(dāng)前，城市房屋私人占有制與社會(huì)主義建設(shè)之間的矛盾日益突出”，因此必須“對(duì)城市私人房產(chǎn)進(jìn)行社會(huì)主義改造”。改造的總目標(biāo)是“加強(qiáng)國家控制，首先使私有房產(chǎn)出租完全服從國家的政策，進(jìn)而逐步改變其所有制”。該《意見》還提出，“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)?shù)霓k法一律收歸國有”。

1956年1月18日，這份最早提出要以“城市”為標(biāo)準(zhǔn)將部分土地“國有化”的意見被中共中央轉(zhuǎn)批，成為具有強(qiáng)制力的規(guī)定。但有兩點(diǎn)需要注意：其一，在私有房地產(chǎn)領(lǐng)域，社會(huì)主義改造的對(duì)象是“城市私人房產(chǎn)”，并不包括“城市私人地產(chǎn)”。因?yàn)閺闹醒霑浱幍诙k公室的意見中可以看出，其希望解決的是“日益增多的城市人口與城市住房短缺之間的矛盾”，具體規(guī)定的內(nèi)容也是關(guān)于房租如何收取和分配的問題，并不涉及城市私有房屋的地基征收或者國有化問題；其二，即使對(duì)私有出租房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造，也并不意味所有的城市房屋都變成國家的了，因?yàn)閲鴦?wù)院1964年1月13日在《批轉(zhuǎn)國家房產(chǎn)管理局“關(guān)于私有出租房屋社會(huì)主義改造問題的報(bào)告”的通知》中規(guī)定，“對(duì)于改造起點(diǎn)以下的小量私有出租房屋，可以宣布屬于個(gè)人所有，允許出租或買賣。如果今后有些房主從自住房中擠出一部分出租，即使超過改造起點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)允許”。

“文革”時(shí)期的城市土地國有化

“文化大革命”爆發(fā)后，城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了“革命性的變化”。1966年8月26日，北京十四中紅衛(wèi)兵貼出《告全國同胞書》，嚴(yán)厲警告到：

我們向全國各大城市莊重宣告：

……

二、徹底鏟除一切剝削現(xiàn)象

（1）所有房主們，你們聽著：解放前你們用剝削勞動(dòng)人民的血汗錢，置辦了房產(chǎn)，而今你們還收房租，繼續(xù)剝削勞動(dòng)人民。你們這些吮吸勞動(dòng)人民血汗的臭蟲，必須停止吸血，房產(chǎn)一律歸公。住戶們一律不向房主交租子！各地房管局的革命同志們，望你們辦理好房產(chǎn)歸公手續(xù)，馬上把房產(chǎn)接收下來。

（2）中國人民銀行各分行的革命同志，我們向你們發(fā)出通令：立即沒收資產(chǎn)階級(jí)的股息和取消存款給利息的作法。這些資本家的錢就是勞動(dòng)人民的血淚。現(xiàn)在是歸還給人民的時(shí)候了！今后那個(gè)剝削分子敢領(lǐng)定息，絕不許可！

盡管國務(wù)院在1966年3月6日剛剛下發(fā)的《關(guān)于延長定息的通知》中要求，“從一九六六年起再把定息延長一些時(shí)間，定息息率不變。延長多少時(shí)間，將由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出決定。在未作出決定之前，請(qǐng)你們轉(zhuǎn)知所述部門照發(fā)定息”。但未等全國人大常委會(huì)作出關(guān)于“定息”的決定，國務(wù)院財(cái)貿(mào)辦公室、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)卻做出了《關(guān)于財(cái)政貿(mào)易和手工業(yè)方面若干政策問題的報(bào)告》。該報(bào)告認(rèn)為：

最近在無產(chǎn)階級(jí)文化大革命中，各地紅衛(wèi)兵和革命群眾，橫掃“四舊”，解決了一些多年來沒有解決的問題。這是具有重大歷史意義的革命創(chuàng)舉。他們?cè)谟嘘P(guān)財(cái)政貿(mào)易和手工業(yè)方面，也提出了許多革命性的倡議。這些倡議，許多是可行的。應(yīng)當(dāng)采納辦理。……公私合營企業(yè)應(yīng)當(dāng)改為國營企業(yè)，資本家的定息一律取消。資方代表一律撤銷，資方人員的工作另行安排。關(guān)于取消定息，將國務(wù)院提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)討論通過后實(shí)行。在未通過前，暫停支付。

1966年9月23日，中共中央轉(zhuǎn)批了這份報(bào)告。3日之后（即9月26日），北京市房地產(chǎn)管理局迅速出臺(tái)了《關(guān)于接管私房的若干規(guī)定》，要求“對(duì)固定租金已自九月一日起暫停發(fā)放”，并決定“除按農(nóng)村六十條規(guī)定，應(yīng)歸生產(chǎn)隊(duì)所有者外，城市私有土地一律收歸國有”。盡管該規(guī)定最后聲明“上述意見，政策性很強(qiáng)，應(yīng)報(bào)市人委批準(zhǔn)后再正式執(zhí)行”，但實(shí)際上已成為城市私有土地統(tǒng)一國有化的“先聲”。

1967年11月4日，在接到某地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化的請(qǐng)示之后，國家房產(chǎn)管理局、財(cái)政部稅務(wù)總局做出了《答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請(qǐng)示提綱的記錄》，該記錄稱：

對(duì)土地國有化問題，一九六三年研究過一次，有兩種意見，一種是所有城鎮(zhèn)土地一律收歸國有，另一種是先解決空閑的出租的土地收歸國有，各執(zhí)一詞，不得解決。一九六五年又進(jìn)行了調(diào)查，當(dāng)權(quán)派的意見是分兩步走，在目前文化大革命期間造反派的意見要一次解決，并批判了原來兩步走的意見。……關(guān)于（城鎮(zhèn)）土地范圍問題，無論什么空地(包括旗地)無論什么人的土地(包括剝削者、勞動(dòng)人民)都要收歸國有。……中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處二辦文件中：“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法一律收歸國有”其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地。

也就是說，在“文化大革命”過程中，國家房產(chǎn)管理局、財(cái)政部稅務(wù)總局不但以答復(fù)的方式將中共中央書記二辦文件中的“街基”擴(kuò)大到“城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”，而且暗示應(yīng)該按照造反派的意見將所有的土地都一步收歸國有。于是，趕走房主，強(qiáng)占個(gè)人住房的“革命行動(dòng)”蔓延全國，北京之外的其他地方也陸續(xù)開始了“城市土地的國有化”運(yùn)動(dòng)，一直到1979年，福建省泉州市革委會(huì)還在發(fā)布“城市土地歸國家所有”的規(guī)定。

如何看待暫停發(fā)放“資本主義工商業(yè)的定息”和“私有房屋的固定租金”與土地所有權(quán)之間的關(guān)系呢？有些人可能會(huì)認(rèn)為，定息和房屋租金暫停發(fā)放之后，資本主義工商企業(yè)和私有房屋的土地就自然而然地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小５@樣的理解實(shí)際并不準(zhǔn)確，因?yàn)闊o論是中共中央，還是北京市房地產(chǎn)管理局，都明確提出要提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)（全國人大或者北京市人委）批準(zhǔn)，才可以合法終止定息和房屋租金的支付。而惟有定息和租房租金合法終止，土地和房屋的所有權(quán)才會(huì)發(fā)生移轉(zhuǎn)，土地的國有化才具有合法性和正當(dāng)性。盡管人們常常認(rèn)為“文化大革命”是一個(gè)“無法無天”的時(shí)期，但我們很難推測(cè)說這兩項(xiàng)政策的制定者沒有絲毫的法律意識(shí)，否則他們也不會(huì)用“在未（經(jīng)全國人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)討論）通過前，暫停支付”，“上述意見，政策性很強(qiáng)，應(yīng)報(bào)市人委批準(zhǔn)后再正式執(zhí)行”這樣的限定語。

我們又應(yīng)當(dāng)如何看待“文革”期間各地“革委會(huì)”所制定的城市土地國有化的政策呢？一些人可能會(huì)認(rèn)為，1954年憲法第13條就規(guī)定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有”，所以，這些“革命”的土地國有化政策是符合憲法的。但這樣的辯護(hù)實(shí)際并不成功。這是因?yàn)椋?954年憲法關(guān)于“土地收歸國家”的規(guī)定是有前提性限制的，即必須“依照法律規(guī)定的條件”，而全國人大及其常委會(huì)在“文革”期間并沒有制定任何關(guān)于土地國有化的法律。

當(dāng)然，有人會(huì)質(zhì)疑說，既然這一時(shí)期“公檢法”被砸爛，法律基本被廢止或者停止實(shí)施，國家也處于毛澤東所說的“無法無天”境地，那么“土地國有化”能否得到憲法的承認(rèn)和支持又有什么關(guān)系呢？這種質(zhì)疑有一定道理，但并不完全正確，因?yàn)檫@種觀點(diǎn)忽視了中國憲法具有“總結(jié)過去（豐功偉績），規(guī)劃未來（美麗藍(lán)圖）”，并以“母法”的身份給其他法律、法規(guī)提供立法根據(jù)的特征。所以，在“文革”十年間，雖然中國大陸的法律幾乎都停止實(shí)施了，但是憲法卻依然“活著”，而且最高統(tǒng)治者還必須不斷修改憲法來確認(rèn)統(tǒng)治合法性——1975年修憲就是最好的例子。也正是在這個(gè)意義上，某一制度是否符合憲法的規(guī)定或者得到憲法的承認(rèn)，是非常重要的一件事情。

“文革”遺產(chǎn)入憲

1977年8月，在黨的十一大上，中共中央正式宣布“文化大革命”結(jié)束。1978年，中國重新修訂憲法。盡管仍處于極“左”思維盛行的年代，但這次修憲并沒有任何關(guān)于城市土地國有化的規(guī)定。1981年6月，中國共產(chǎn)黨通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：

一九六六年五月至一九七六年十月的“文化大革命”，使黨、國家和人民遭到建國以來最嚴(yán)重的挫折和損失……一九七八年十二月召開的十一屆三中全會(huì)，……結(jié)束了一九七六年十月以來黨的工作在徘徊中前進(jìn)的局面，開始全面地認(rèn)真地糾正“文化大革命”中及其以前的左傾錯(cuò)誤。

或許正是在此一決議的鼓舞下，國家城市建設(shè)總局在1982年3月27日發(fā)布的《關(guān)于城市（鎮(zhèn)）房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理暫行規(guī)定》（城發(fā)房字77號(hào)）中提出：

根據(jù)憲法規(guī)定精神，我國城市房屋存在著幾種不同的所有制。應(yīng)加強(qiáng)房屋和土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理。……（對(duì)于）城市土地，城市房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)，要依照法律的規(guī)定，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，區(qū)別各種不同的土地所有權(quán)及使用權(quán)狀況，進(jìn)行土地普查登記，并建立產(chǎn)籍資料及各項(xiàng)管理制度。

很明顯，此時(shí)的國家城市建設(shè)總局并不承認(rèn)“文革”期間的“城市土地國有化”，而且試圖對(duì)各種不同的土地所有權(quán)進(jìn)行普查和登記。不過，這種情況很快被1982年12月4日第五屆全國人大第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》改變。該部憲法在第10條第1款以簡潔明了、決然且毫無但書的語式增加了“城市的土地屬于國家所有”這一規(guī)定。關(guān)于這一條款“入憲”歷程，筆者在《有關(guān)土地問題討論的修憲記錄：1980~1982》一文已經(jīng)進(jìn)行了細(xì)致的梳理。如果人們有興趣去閱讀這篇短文，就會(huì)發(fā)現(xiàn)“城市土地屬于國家所有”之所以被規(guī)定到憲法中，主要是因?yàn)?982年修憲者們認(rèn)為土地私有或者集體所有會(huì)導(dǎo)致土地權(quán)利人漫天要價(jià)，阻礙即將重新開始的“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，所以準(zhǔn)備把全國所有土地全部國有化，但同時(shí)又擔(dān)心將全國土地全部國有化會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的不滿和農(nóng)村的不穩(wěn)定，于是，在匆忙中將“城市土地屬于國家所有”寫到憲法中了。

“城市土地屬于國家所有”

依據(jù)許崇德教授所著的《中華人民共和國憲法史》的介紹，早在1982年，憲法修改草案全民征求意見時(shí)，“城市土地屬于國家所有”這一規(guī)定遭到了許多批評(píng)和質(zhì)疑。比如，湖南省建委辦公室干部吳民瑞認(rèn)為這一規(guī)定“概念難解釋清楚，執(zhí)行時(shí)也不好辦”，北京王永泉等人提出“宅基地是屬于個(gè)人的，不應(yīng)歸國家或集體所有。尤其是土地以前屬于貧農(nóng)的宅基地，是祖祖輩輩傳下來的，憲法應(yīng)給予保護(hù)”。遺憾的是，相關(guān)意見并沒有受到重視。然而，歷史總是如此吊詭。這些被有意或無意忽視的“細(xì)節(jié)性意見”，此后卻恰恰成為了中國大陸土地制度乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展所面臨的難題。

首先，從產(chǎn)權(quán)界定的角度來說，憲法第10條第1款所謂的“城市的土地屬于國家所有”中所規(guī)定的“國家所有”是什么意思，是國家對(duì)城市里依然存留的私有土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了“無償國有化”，還是僅僅宣示性地提出“城市土地可以（或應(yīng)當(dāng)）屬于國家所有”？從1980~1982年間憲法修改委員會(huì)的修憲記錄來看，這一條款似乎應(yīng)當(dāng)被理解為是一個(gè)“國有化條款”，但問題在于，1982年憲法之所以放棄1978年憲法而以1954年憲法為基礎(chǔ)進(jìn)行修改，最為主要的原因之一就在于，修憲者認(rèn)為1978年憲法“來不及徹底清理和消除十年動(dòng)亂中‘左’的思想影響，還保留著一些錯(cuò)誤的規(guī)定，如繼續(xù)肯定‘文化大革命’，堅(jiān)持以‘無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命’理論為指導(dǎo)等。” 如果我們將1982年憲法的這一規(guī)定理解為是國家對(duì)私有土地和集體土地進(jìn)行國有化的條款，那豈不是意味著憲法修改委員會(huì)有意或者無意地將“文革遺產(chǎn)憲法化”了？

其次，在時(shí)間向度上，憲法第10條第1款所謂的“城市的土地屬于國家所有”中所規(guī)定的“城市”到底指代何物？其僅僅指1982年憲法修改時(shí)的全國城市土地屬于國家所有？還是此后只要政府宣布某地區(qū)為城市（比如將某個(gè)縣改為縣級(jí)市或城市所屬區(qū)），該地區(qū)包括集體土地在內(nèi)的所有土地是否自然就屬于國家所有了呢？1982年的憲法修改委員會(huì)以及后來的歷屆全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)不曾解釋這一問題。然而，中國的城市數(shù)量卻在不斷增加，1982年，中國大陸的城市數(shù)量只有245個(gè)（其中地級(jí)市109個(gè)，縣級(jí)市133個(gè)），然而到2010年，全國城市數(shù)量增加到657個(gè)。那么，這些新興城市中的集體土地如何處理，是否都必須征收或者無償轉(zhuǎn)為國有土地呢？沒有人能準(zhǔn)確回答。

再次，在空間向度上，“城市”的內(nèi)涵和外延到底是什么，是指“城市規(guī)劃區(qū)”，還是“城市建成區(qū)”，或者“城市市區(qū)”呢？憲法修改委員會(huì)以及后來的歷屆全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)也不曾對(duì)這些問題進(jìn)行過解釋。然而，現(xiàn)實(shí)中存在的問題卻不因此減少。比如，如果某個(gè)農(nóng)村被劃歸到城市規(guī)劃區(qū)或者被城市包圍變成“城中村”，那么該農(nóng)民集體土地是應(yīng)當(dāng)依照第10條第1款的規(guī)定自然而然就轉(zhuǎn)化為國有土地呢，還是應(yīng)該依照憲法第10條第2款的規(guī)定繼續(xù)保持其集體土地所有權(quán)性質(zhì)而無需轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋啬兀只蛘弑仨毎凑盏?0條第3款的規(guī)定，只有基于公共利益的需要，并依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用，才能轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋啬兀看鸢覆⒉磺宄?/p>

最后，從城市建設(shè)主體的角度來說，是不是只能在國有土地上建設(shè)城市呢？農(nóng)民是否可以在自己的集體土地上直接建設(shè)城市？比如，“華西村”在2008年已經(jīng)從原來的0.96平方公里擴(kuò)大到35平方公里以上，人口由原來的1000多人增加到35000多人，擁有8大公司，固定資產(chǎn)超過60億元，累積給中央和地方財(cái)政交納的稅收稅達(dá)8億多人民幣， 華西村可否宣布自己為“華西市”？如果宣布自己是“華西市”或者被政府認(rèn)定為“華西市”，其所擁有的集體土地是否自然轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀咳绻堑脑挘瑖沂欠裥枰魇蘸脱a(bǔ)償，又應(yīng)當(dāng)依照何種法律程序來行使此一權(quán)力？也許這個(gè)問題在過去還只是理論上的假設(shè)，但當(dāng)河南濮陽西辛莊村2012年在飽受爭議中宣布自己要變?yōu)椤拔餍燎f市”時(shí)，如何理解、解釋和適用“城市土地屬于國家所有”就成了極為棘手的問題。然而，依然沒有人能夠給出準(zhǔn)確的回答。

尾 ? 論

近些年來，圍繞中國土地制度的改革問題，學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了熱烈的討論。可惜，爭論的結(jié)果是，各種理論紛紛登上舞臺(tái)，但沒有達(dá)成共識(shí)，反而愈加分裂。新左派試圖維護(hù)毛澤東時(shí)代的土地制度遺產(chǎn)，甚至不惜美化那個(gè)時(shí)代的缺點(diǎn)，自由主義者則在鼓吹土地私有化，并認(rèn)為唯有“土地私有”才能定乾坤、止紛爭。

依照筆者的見解，無休止地進(jìn)行意識(shí)形態(tài)爭論既沒有必要，也無法凝聚共識(shí)。下一步的土地改革要回到憲法上來，通過憲法解釋技術(shù)來尋求一種能為社會(huì)各個(gè)階層所接受的解釋方案。之所以提出這樣的主張，不僅是因?yàn)閼椃ㄊ巧鐣?huì)基本共識(shí)的最大公約數(shù)，而且因?yàn)楝F(xiàn)行憲法關(guān)于土地制度的模糊規(guī)定意味著其存在很大的解釋空間，可以讓我們?cè)诰S護(hù)憲法尊嚴(yán)和穩(wěn)定性的前提下，重新界定憲法條文本身的內(nèi)涵，進(jìn)而進(jìn)行改革。

（本文是北京大學(xué)法學(xué)院第四屆“政治法律與公共政策”年會(huì)推薦論文，感謝會(huì)議主辦者和強(qiáng)世功教授。）

?? （作者單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院）