? 陸銘 | 上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

? 鄭濤(訪談?wù)? | 文化縱橫

【導(dǎo)讀】近期，教育、住房、勞動(dòng)保障、反壟斷等領(lǐng)域出臺(tái)了一系列新政策，引發(fā)社會(huì)持續(xù)關(guān)注，市場(chǎng)也出現(xiàn)一定波動(dòng)。為理解這些政策背后的邏輯及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，進(jìn)而思索當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問(wèn)題的解決之道，近日《文化縱橫》對(duì)上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、中國(guó)城市治理研究院研究員陸銘作了專訪。陸銘曾于2020年8月24日參加在中南海召開(kāi)的專家座談會(huì)，提出持續(xù)推動(dòng)中心城市人口聚集、加強(qiáng)都市圈“增長(zhǎng)極”作用、優(yōu)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給、加大流動(dòng)人口子女教育投資等建議。

陸銘指出，近期一系列新政希望降低教育、住房等領(lǐng)域給居民生活帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，這一初衷無(wú)疑是好的。但實(shí)事求是地看，我們?cè)诿鎸?duì)民生領(lǐng)域的亂象時(shí)，也存在一定的思維誤區(qū)，即往往從限制需求入手，而沒(méi)有更多地考慮供給側(cè)的問(wèn)題。陸銘認(rèn)為，高房?jī)r(jià)和校外教育培訓(xùn)的內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)都源于供給不足。解決這些問(wèn)題的根本出路，是從供給側(cè)發(fā)力：一方面，政府應(yīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域加大投入，提升質(zhì)量，優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)；另一方面，還應(yīng)加大市場(chǎng)端的供給，允許通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制滿足部分政府公共服務(wù)無(wú)法覆蓋的個(gè)性化需求。如此才能真正實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的基本原則，進(jìn)而滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

本文為文化縱橫新媒體“政策觀察”特稿，僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸君思考。

限制需求還是擴(kuò)大供給？——關(guān)于近期重大新政的思考

《文化縱橫》：近期，國(guó)內(nèi)多項(xiàng)政策引發(fā)公眾關(guān)注。教育領(lǐng)域，中央強(qiáng)力整頓校外教育培訓(xùn)行業(yè)亂象；就業(yè)領(lǐng)域，人社部等部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求維護(hù)平臺(tái)企業(yè)派遣工的權(quán)益；住房領(lǐng)域，打壓虛高學(xué)區(qū)房、設(shè)定二手房指導(dǎo)價(jià)、限制房貸、加快發(fā)展保障性租賃住房等行動(dòng)不斷加碼；反壟斷領(lǐng)域，今年年初國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》。如何理解這一系列政策變化，它們是不同部門遵循各自專業(yè)邏輯的單獨(dú)行動(dòng)？還是背后有著統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，預(yù)示著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式即將迎來(lái)新一輪轉(zhuǎn)型？

陸銘：最近在勞動(dòng)就業(yè)、教育、住房等社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些管制措施的加強(qiáng)，的確引起了社會(huì)各界的關(guān)注，對(duì)于這樣一些政策取向的變化，我認(rèn)為需要做更為全面和深入的分析。

顯然，我想社會(huì)各界都同意的是，這一系列政策調(diào)整的初衷是想改善民生，克服在相關(guān)領(lǐng)域——特別是公共服務(wù)和居民生活領(lǐng)域——出現(xiàn)的一些所謂的亂象，希望能夠降低住房、教育等對(duì)于居民生活的負(fù)擔(dān)，這一初衷是好的。但是這些政策的出臺(tái)是不是真的能夠有效地緩解這些領(lǐng)域存在的問(wèn)題？我認(rèn)為需要在理論和實(shí)踐中做進(jìn)一步的研究，才能科學(xué)客觀地認(rèn)識(shí)這些政策帶來(lái)的影響。

在現(xiàn)實(shí)生活中，資源總是有限的，而不同的偏好、不同的收入會(huì)導(dǎo)致不同的人產(chǎn)生不同的需求，于是需要在不同的人群當(dāng)中配置各種資源——這本身就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)非常重要的部分。在這些資源的供給和需求之間就會(huì)形成某種配置機(jī)制，總體上來(lái)講主要是兩種形式：

第一種是用價(jià)格配置，出價(jià)者高的就得到更多更好的資源；第二種是行政配置，用某種規(guī)則把資源配置給相應(yīng)的需求者。當(dāng)然也可以是價(jià)格機(jī)制和某種行政力量的配置之間的一種結(jié)合，比如在管制價(jià)格的情況下會(huì)出現(xiàn)供給小于需求，一部分需求滿足不了，此時(shí)可以行政配置（如直接的行政指定、隨機(jī)分配等手段）實(shí)現(xiàn)供給和需求之間強(qiáng)制的均衡。

在理論上，當(dāng)社會(huì)公眾觀察到一些領(lǐng)域出現(xiàn)高價(jià)格的時(shí)候，往往非常容易直接訴諸通過(guò)行政手段配置資源，或者加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的管制，特別是直接的價(jià)格管制。

但是，我認(rèn)為社會(huì)各界在面臨這些問(wèn)題的時(shí)候，思維上出現(xiàn)了一定的誤區(qū)。對(duì)于當(dāng)前在某些領(lǐng)域里面出現(xiàn)的高價(jià)格問(wèn)題，人們沒(méi)有更多地從供給側(cè)來(lái)思考：有沒(méi)有可能是供給側(cè)出了問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)公眾所感受到的各種各樣的問(wèn)題？我們不妨以住房和教育這兩個(gè)最有代表性的領(lǐng)域?yàn)槔治鲆幌鹿┙o側(cè)的問(wèn)題。

先來(lái)看住房。現(xiàn)在中國(guó)的確存在高房?jī)r(jià)問(wèn)題，但是必須要看到，高房?jī)r(jià)并不是一個(gè)全國(guó)普遍的現(xiàn)象。在一些人口流出的地方，住房的供給非常充分，甚至還出現(xiàn)了住房閑置、房?jī)r(jià)下跌的現(xiàn)象。中國(guó)的高房?jī)r(jià)到底出現(xiàn)在什么地方呢？主要是人口持續(xù)增長(zhǎng)、有大量人口流入的地區(qū)。這樣的地區(qū)通常是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，特別是沿海的一些特大和超大城市，以及中西部的一些國(guó)家級(jí)中心城市和區(qū)域性中心城市。但是總體而言，中西部的一些中心城市，哪怕是省會(huì)級(jí)城市，也并不完全就一定是高房?jī)r(jià)的，比如長(zhǎng)沙對(duì)房?jī)r(jià)的控制就比較好。但我并不認(rèn)為，高房?jī)r(jià)的根源可以簡(jiǎn)單地歸因?yàn)槿丝谠鲩L(zhǎng)。人口的增長(zhǎng)是由人口的流動(dòng)帶來(lái)的，這是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部勞動(dòng)力資源跨地區(qū)配置的一個(gè)非常重要的表現(xiàn)，因此是非常正常的現(xiàn)象。

在人口大量流入的地區(qū)出現(xiàn)的高房?jī)r(jià)，更應(yīng)從供給側(cè)去找原因。長(zhǎng)期以來(lái)，在人口大量流入的地方，住宅用地以及由此產(chǎn)生的住宅供給是跟不上人口的增長(zhǎng)的。其中主要有以下幾點(diǎn)原因：

第一，在人口大量流入的地方，建設(shè)用地供應(yīng)的總量受到嚴(yán)格的管制。一直到今天，在一些人口大量流入的特大和超大城市，仍然有大量的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地，對(duì)生態(tài)用地占整個(gè)城市的土地的比例有著非常嚴(yán)格的管制。

第二，即便在城市建設(shè)用地中，地方政府也更愿意把城市建設(shè)用地供給規(guī)劃為工業(yè)用途和商業(yè)、服務(wù)業(yè)用途，對(duì)住宅用地的供給相對(duì)缺乏積極性。

第三，長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)公租房建設(shè)也缺乏積極性。雖然最近這些年公租房建設(shè)已經(jīng)有所加快，但與市場(chǎng)需求相比，公租房的供給總量仍然相對(duì)不足。

第四，一些城市對(duì)建筑的容積率也有比較嚴(yán)格的管制，因此在住宅用地轉(zhuǎn)化為住宅供應(yīng)這個(gè)環(huán)節(jié)也受到行政力量的管制。

第五，在城市建設(shè)和城市管理過(guò)程中，往往因?yàn)樽非蟾蓛簟⒄麧崱⒂行虻龋瑢?duì)一些實(shí)際上承載著居住功能的建筑和低成本居住形態(tài)（如城中村）包容性不夠強(qiáng)，對(duì)其大拆大建實(shí)際上不利于住宅供應(yīng)的增長(zhǎng)。

這幾方面原因共同作用于房地產(chǎn)市場(chǎng)，尤其是對(duì)人口流入地的住宅用地的供給不足，導(dǎo)致供給跟不上需求的增長(zhǎng)，房?jī)r(jià)就會(huì)持續(xù)上漲。尤其是貨幣供給比較寬松的時(shí)候，就更容易使得流動(dòng)性流向那些住宅供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重短缺的一些特大和超大城市。面臨這樣一些問(wèn)題，如果僅僅從需求側(cè)進(jìn)行管制，就可能導(dǎo)致表面上看起來(lái)房?jī)r(jià)似乎被控制住了，但是卻帶來(lái)一系列其他問(wèn)題：

比如，管制住一手房，二手房房?jī)r(jià)就高；管制住二手房，二手房交易就會(huì)出現(xiàn)虛假定價(jià)問(wèn)題，也就是住宅交易的備案價(jià)格似乎控制住了，但其他隱性的價(jià)格卻上升了，因此住宅的總價(jià)并沒(méi)有下降；

再比如，通過(guò)控制貸款的方式控制購(gòu)房需求，但是這樣管不住全款購(gòu)房的住房需求，這樣一來(lái)，實(shí)際上就把房地產(chǎn)的供應(yīng)以及未來(lái)潛在的房?jī)r(jià)上漲的空間給了能夠全款買房的高收入階層。

通過(guò)行政力量管制一手房的價(jià)格，似乎能把房?jī)r(jià)壓下來(lái)，但這種壓低的房?jī)r(jià)，一方面在進(jìn)入二手房市場(chǎng)的時(shí)候，會(huì)轉(zhuǎn)化為買到房子的人的獲利空間；另一方面甚至?xí)痖_(kāi)發(fā)商為了保利潤(rùn)而壓縮建筑成本，最后影響了住宅的質(zhì)量。

所以我多年來(lái)一直在呼吁，面對(duì)人口流入地的高房?jī)r(jià)問(wèn)題，主要還是應(yīng)該從供給側(cè)入手，多管齊下增加住宅供應(yīng)，才能緩解房?jī)r(jià)上漲的壓力。具體來(lái)講，就是應(yīng)該增加人口流入地的建設(shè)用地供應(yīng)；在建設(shè)用地供應(yīng)中，將更多的用地用于住宅建設(shè)，把閑置的工業(yè)和商服用地轉(zhuǎn)化為住宅用地；放松對(duì)住宅用地的容積率管制；提高對(duì)包括城中村在內(nèi)的低成本居住形態(tài)的包容度。

對(duì)于需求的限制，不應(yīng)該從限制價(jià)格、限制交易或者限制信貸入手。而應(yīng)該主要按照家庭以及購(gòu)房面積進(jìn)行需求限制，這種限制能夠有效地減少炒房行為，也能夠有效緩解不同家庭、不同人群之間的財(cái)產(chǎn)不平等。不能無(wú)限制地放大需求側(cè)的控制政策，這樣最終反倒可能會(huì)限制住真實(shí)需求，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)無(wú)法走向健康、可持續(xù)的發(fā)展。

教育領(lǐng)域也存在類似的現(xiàn)象。大量的補(bǔ)課行為的出現(xiàn)，實(shí)際上是因?yàn)榻逃Y源的有效供應(yīng)不足，上大學(xué)的渠道非常有限，所以就出現(xiàn)學(xué)生相互之間的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，客觀上也存在一些不良的現(xiàn)象，比如一部分教師在上課的時(shí)候有所保留，把本來(lái)應(yīng)該在課堂上教授的內(nèi)容拿到課外市場(chǎng)上去補(bǔ)課。

所以，對(duì)于教育領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，我認(rèn)為也需要做區(qū)分。對(duì)于部分教師在教學(xué)中不負(fù)責(zé)任，把該講的東西放到學(xué)校之外去講這種現(xiàn)象，應(yīng)該通過(guò)政府的管制來(lái)糾正。與此同時(shí)，對(duì)于教育行業(yè)出現(xiàn)的供求矛盾，一方面我認(rèn)為應(yīng)該加大教育行業(yè)的總體投入，多建學(xué)校，提高教師待遇，提高教育質(zhì)量，緩解供不應(yīng)求的問(wèn)題；另一方面，也應(yīng)該增加大學(xué)的錄取率，因?yàn)槲磥?lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力會(huì)越來(lái)越多地來(lái)自于創(chuàng)新，而大量的制造業(yè)工人會(huì)逐漸被機(jī)器替代，因此，通過(guò)擴(kuò)大大學(xué)的招生規(guī)模來(lái)緩解大學(xué)入學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)，也是一個(gè)減少大家在課外相互競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)課的非常重要的渠道。尤其在那些人口眾多，教育競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，而優(yōu)質(zhì)大學(xué)又比較少的地區(qū)，可以考慮通過(guò)加大國(guó)家投入，加快在這些地方建設(shè)大學(xué)。例如在河南、河北、浙江這些地方就存在大學(xué)的數(shù)量和質(zhì)量與人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配的問(wèn)題，教育的短缺更加嚴(yán)重。

打壓學(xué)區(qū)房能否真正起到促進(jìn)教育公平的作用？我非常懷疑。從形成機(jī)制角度來(lái)看，在教育資源分配不完全由供求所決定的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定的情況下，家庭通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)學(xué)區(qū)房來(lái)獲取教育資源。在理想狀態(tài)下，由于通過(guò)學(xué)區(qū)房競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)質(zhì)教育資源可能會(huì)使得低收入家庭失去獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)，那么可以對(duì)那些來(lái)自于低收入家庭的優(yōu)秀孩子進(jìn)行補(bǔ)貼，達(dá)到效率與公平的兼顧。但如果完全打亂優(yōu)質(zhì)教育資源的配置，采取類似于打亂學(xué)區(qū)、隨機(jī)抽簽等方式來(lái)配置的話，可能會(huì)產(chǎn)生兩種意外的后果：

第一，優(yōu)質(zhì)的教育資源最后沒(méi)有產(chǎn)生提升人力資源積累的效果，因?yàn)閮?yōu)質(zhì)教育資源能否提升整個(gè)社會(huì)的人力資源積累水平，還取決于教師和學(xué)生素質(zhì)之間的匹配；

第二，表面上隨機(jī)配置的優(yōu)質(zhì)教育資源，卻可能使得獲取教育資源完全變成跟運(yùn)氣掛鉤的事情，社會(huì)公眾也未見(jiàn)得能夠接受這種分配方式，甚至公眾可能更容易接受基于競(jìng)爭(zhēng)的資源配置方式。隨機(jī)分配教育資源表面上看起來(lái)似乎是公平的，但公眾的感受很可能反而是不公平的，特別是那些希望通過(guò)努力改變自己命運(yùn)的家庭更有可能產(chǎn)生這種反應(yīng)。

另一個(gè)值得擔(dān)心的問(wèn)題是，在表面上看起來(lái)隨機(jī)的教育資源配置過(guò)程中有可能產(chǎn)生腐敗。這個(gè)問(wèn)題是不是真實(shí)存在，還需要通過(guò)加強(qiáng)研究來(lái)觀察。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于上述領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，我覺(jué)得社會(huì)公眾應(yīng)該更新思維。這些領(lǐng)域并非完全不能按照市場(chǎng)原則來(lái)配置資源，而是也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持讓市場(chǎng)成為配置資源的決定性力量，政府更好地發(fā)揮作用的原則。但在政府更好地發(fā)揮作用這個(gè)環(huán)節(jié)上，政府不應(yīng)跟市場(chǎng)力量對(duì)抗，或者簡(jiǎn)單地控制需求，而應(yīng)該加強(qiáng)供應(yīng)，以及在存在壟斷的市場(chǎng)領(lǐng)域開(kāi)展反壟斷行動(dòng)。即便是控制需求，也應(yīng)區(qū)分哪種控制需求的手段才是合理的。有的控制需求政策是為了防止出現(xiàn)不平等現(xiàn)象，這是有道理的；但對(duì)于真實(shí)的剛性需求，控制需求可能會(huì)適得其反，不能讓控制需求政策成為滿足人民對(duì)美好生活向往的途徑。

《文化縱橫》：新冠疫情全球大流行和中美競(jìng)爭(zhēng)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)和不確定性，為何我國(guó)會(huì)在這種背景下推出這樣一系列可能會(huì)在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生波動(dòng)影響的公共政策？如何理解和研判這些政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期影響？

陸銘：在經(jīng)濟(jì)下行、中美關(guān)系緊張的國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)下，在結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整和保增長(zhǎng)之間確實(shí)存在著一定的矛盾。我認(rèn)為此時(shí)進(jìn)行一些結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整，本身并不一定是錯(cuò)的。但是結(jié)構(gòu)性的供給側(cè)政策調(diào)整，應(yīng)當(dāng)考慮如何才能兼顧效率與平等，如何才能實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往。在理論界沒(méi)有想清楚和沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分地論證之前，寧愿先觀望一下，不要倉(cāng)促著手。否則，就有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力受挫，而在想解決的那些問(wèn)題上也可能事倍功半，甚至有可能最后得到的結(jié)果違背了初衷，那就非常遺憾了。

總的來(lái)講，我認(rèn)為如果要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)兩者共贏，至少在存在短缺的領(lǐng)域，不管是住房還是教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，增加供給，改善質(zhì)量，優(yōu)化布局，特別是在那些人口大量增長(zhǎng)的地區(qū)做這些供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，總是正確的。政策制定者不妨從這些領(lǐng)域入手，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和調(diào)整結(jié)構(gòu)兩者共贏。

這些政策對(duì)于中國(guó)中長(zhǎng)期的發(fā)展能否產(chǎn)生好的效果，我不敢貿(mào)然回答，因?yàn)檫@需要在理論和實(shí)證上做進(jìn)一步的研究。從理論邏輯上講，我覺(jué)得籠統(tǒng)地講這些政策有好處還是壞處，本身就存在誤區(qū)。我認(rèn)為，討論這些問(wèn)題不能停留在這個(gè)層面上，而是要去討論如何管制、在哪管制等這樣一些問(wèn)題。

其實(shí)在這些問(wèn)題上，學(xué)界已經(jīng)有大量的研究。盡管還存在一些認(rèn)識(shí)上的分歧，但如果我們真的把國(guó)內(nèi)、國(guó)際不同的研究放在一起比較的話，其實(shí)可以去偽存真，真理是可以越辯越明的。但遺憾的是，很多時(shí)候我們一些政策的出臺(tái)還是有一些倉(cāng)促，沒(méi)有理清一些相關(guān)問(wèn)題的基本邏輯。這樣可能會(huì)傷害中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的一些基礎(chǔ)邏輯，也可能會(huì)讓公眾產(chǎn)生政策預(yù)期不夠穩(wěn)定的社會(huì)心理。對(duì)于投資者來(lái)講，在相關(guān)行業(yè)出現(xiàn)這些政策干預(yù)之后，也可能會(huì)產(chǎn)生對(duì)中國(guó)未來(lái)政策形成邏輯難以預(yù)期的社會(huì)心理，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信心也會(huì)有所弱化。所以，我認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)在一些領(lǐng)域的政策制定應(yīng)該進(jìn)行充分的論證和討論，要聽(tīng)取來(lái)自各方面的意見(jiàn)，特別是既有的學(xué)術(shù)研究的成果，否則很可能產(chǎn)生認(rèn)為政策穩(wěn)定性不足的社會(huì)心理和情緒。

《文化縱橫》：教育、住房這些領(lǐng)域有其公共服務(wù)的屬性，最近的政策調(diào)整似乎也在突出這一點(diǎn)，而弱化其商品屬性。但與此同時(shí)，中央也一直強(qiáng)調(diào)要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。那么，今后應(yīng)該如何平衡政府和市場(chǎng)在提供上述公共服務(wù)方面的作用和關(guān)系呢？

陸銘：在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，教育、住房等領(lǐng)域同時(shí)具有市場(chǎng)屬性、商品屬性和公共服務(wù)屬性。市場(chǎng)屬性主要是滿足一些對(duì)于質(zhì)量有要求的群體，相對(duì)而言他們是高收入的家庭，有更強(qiáng)的支付能力，所以會(huì)更多地進(jìn)入市場(chǎng)購(gòu)買相應(yīng)的商品和服務(wù)。政府提供的公共服務(wù)，主要起到的是均等化和托底的作用，相對(duì)而言它滿足的是中低收入階層家庭的相應(yīng)需求。當(dāng)然，在中國(guó)特殊的歷史背景下，在教育領(lǐng)域，不少優(yōu)質(zhì)教育供給也是公辦的。

一個(gè)國(guó)家的教育和住房應(yīng)該有多大比例由市場(chǎng)供應(yīng)、有多少應(yīng)由政府供應(yīng)，完全取決于這個(gè)國(guó)家的相關(guān)政策。需要明確的一點(diǎn)是，不管怎樣，政府提供住房和教育等公共服務(wù)，并不是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的完全替代。因?yàn)樾枨笫嵌嘣?/strong>，有一些個(gè)性化的教育和住房需求，以及一些收入較高群體的教育和住房需求，交給市場(chǎng)去滿足是沒(méi)有問(wèn)題的。在一些人口大量流入的城市，民辦教育還對(duì)彌補(bǔ)市場(chǎng)供給不足起到了非常重要的補(bǔ)充作用，特別是大量緩解了對(duì)于農(nóng)民工群體教育供應(yīng)不足的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該做的仍然是在供給側(cè)增加公共服務(wù)的投入，提升質(zhì)量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局。這樣才能通過(guò)讓政府和市場(chǎng)各自發(fā)揮各自的功能，滿足不同類型的需求。

當(dāng)前在這些領(lǐng)域推出的新政策，我認(rèn)為有一些是合理的。比如，強(qiáng)調(diào)政府要供應(yīng)更多的公租房，特別是在人口大量流入的一些地區(qū)，房?jī)r(jià)已經(jīng)高到讓普通城市居民難以承受的地步，在這樣的城市更多地建設(shè)租賃房來(lái)滿足公眾的居住需求，當(dāng)然是值得肯定的。但是，與此同時(shí)也應(yīng)該看到，在商品住房上也存在供給不足的問(wèn)題，尤其是現(xiàn)在一些大城市還在用戶籍身份控制買房的資格。一個(gè)本國(guó)的國(guó)民在當(dāng)?shù)赜泻戏ǖ木蜆I(yè)和居所，卻需要繳納長(zhǎng)達(dá)五年的社保才能夠買房，這說(shuō)明市場(chǎng)上存在著嚴(yán)重的供給不足。在有一些大城市，五年社保的購(gòu)房資格要求成了一些年輕人覺(jué)得自己無(wú)法留在當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期生活的一道門檻，這對(duì)于提升一些大城市的競(jìng)爭(zhēng)力和留住人才也產(chǎn)生了不利的影響。

總結(jié)一下，在住房問(wèn)題上，一方面需要政府建設(shè)和供應(yīng)更多的公租房以及面向低收入群體的廉租房，另一方面同時(shí)需要適應(yīng)人口數(shù)量增長(zhǎng)，特別是高收入階層數(shù)量增長(zhǎng)的現(xiàn)狀，增加商品房的供給。兩者不可偏廢，不是一個(gè)相互取代的關(guān)系。

教育領(lǐng)域的情況也是一樣的。如今，中國(guó)人對(duì)教育的需求非常旺盛。因?yàn)橹袊?guó)發(fā)展到現(xiàn)在這個(gè)階段，進(jìn)入即將成為一個(gè)高收入國(guó)家的階段，一些相對(duì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)人均GDP已經(jīng)可以達(dá)到一個(gè)中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。客觀上講，人們?cè)絹?lái)越重視教育的投入，這是好事情。面對(duì)這樣的需求，同樣需要政府加大投入。我們?cè)诮逃墓┙o上還存在大量的短板，同樣是在一些人口持續(xù)流入的大城市，到現(xiàn)在還沒(méi)有辦法能夠把所有常住人口都納入享受基本公共服務(wù)的覆蓋范圍之內(nèi)。即便對(duì)本地戶籍人口而言，現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)教育資源比較集中，分布在傳統(tǒng)的中心城區(qū)，也無(wú)法滿足廣大市民日益增長(zhǎng)的需求。這給政府?dāng)U大教育供給、建設(shè)更多學(xué)校提出了非常緊迫的需求。尤其在高中教育階段，一些大城市現(xiàn)在基本上是以戶籍人口的孩子為服務(wù)對(duì)象的；但高中階段的教育，尤其是普通高中的教育，基本上是不對(duì)外來(lái)人口開(kāi)放的。總之，政府要做的就是增加供給，在數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間布局幾個(gè)維度上改善供給。

但并不是只要政府建設(shè)了足夠的公辦學(xué)校，所有家庭和個(gè)人的需求就能夠滿足了。客觀上來(lái)講，對(duì)于一些支付能力比較強(qiáng)的家庭而言，在學(xué)校教育之外，能夠通過(guò)補(bǔ)課來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)孩子的教育投入，我覺(jué)得也是正常的需求，尤其在一些學(xué)校教育覆蓋不到的方面，比如英語(yǔ)、文藝技能等個(gè)性化的人力資本投資等，這些領(lǐng)域是學(xué)校教育覆蓋不足的，再比如一些超過(guò)學(xué)校教學(xué)水平的額外需求。有家庭愿意在這些方面花更多錢來(lái)提高孩子的綜合素質(zhì)，我覺(jué)得這也是人民對(duì)美好生活的向往的體現(xiàn)。所以，市場(chǎng)和政府還是應(yīng)該扮演互相補(bǔ)充的角色：政府提供的公共服務(wù)更加強(qiáng)調(diào)均等化和托底作用，市場(chǎng)提供的更加強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)于有支付能力的家庭或者普通家庭的個(gè)性化需求，兩者不可偏廢。

但是就像前面講到的，客觀上，今天的確存在一部分教師在課堂上沒(méi)有好好地把內(nèi)容教夠，然后把這些內(nèi)容拿到學(xué)校之外去教，從而產(chǎn)生了補(bǔ)課的市場(chǎng)，這一點(diǎn)應(yīng)該加強(qiáng)管制。如果不在理論上梳理清楚這些問(wèn)題的話，很可能實(shí)踐中就會(huì)出現(xiàn)對(duì)一些合理的需求也進(jìn)行一刀切式的打壓，最后導(dǎo)致一些正常的需求、有效的需求沒(méi)有得到充分的滿足。在這樣的情況下，就很可能產(chǎn)生一些意想不到的結(jié)果。

比如，有可能使得教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)向地下，這樣一來(lái)其實(shí)并沒(méi)有真正解決問(wèn)題；如果培訓(xùn)機(jī)構(gòu)被打壓，就有可能導(dǎo)致一些富裕階層雇傭家庭教師在家里培訓(xùn)，這個(gè)無(wú)論如何也無(wú)法去管制；甚至有可能使得一部分教師辭職轉(zhuǎn)向私人教育市場(chǎng)來(lái)提供類似于像家教的服務(wù)，這反而不利于學(xué)校教師隊(duì)伍的壯大。這樣就可能會(huì)導(dǎo)致在教育資源的獲得方面出現(xiàn)更嚴(yán)重的按照收入和階層進(jìn)行區(qū)隔的狀態(tài)，反而不利于教育的均等化。

總而言之，對(duì)于教育、住房這樣的市場(chǎng)，都應(yīng)該系統(tǒng)性地把所有問(wèn)題產(chǎn)生的原因好好地梳理一下。讓市場(chǎng)成為配置資源的決定性力量，政府更好地發(fā)揮作用，這句話本身大家都是認(rèn)同的，但是到底具體怎么做，怎么讓市場(chǎng)成為配置資源的決定性力量，市場(chǎng)配置什么樣的資源，用什么樣的方式配置資源，政府如何更好發(fā)揮作用，用什么樣的方式、在什么領(lǐng)域來(lái)發(fā)揮作用，都需要好好研究。如果搞一刀切式的干預(yù)政策，是有些令人擔(dān)憂的。

《文化縱橫》：有自媒體認(rèn)為，中國(guó)政府近期在住房、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域推出的新政，似乎是在向德國(guó)學(xué)習(xí)，因?yàn)榈聡?guó)“樓市長(zhǎng)期穩(wěn)定、職業(yè)教育世界聞名，在養(yǎng)老制度、鼓勵(lì)生育方面頗有一套”。您怎么看待這種觀點(diǎn)？

陸銘：對(duì)于世界上各個(gè)國(guó)家的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我覺(jué)得可以在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上加以吸收。但我認(rèn)為不應(yīng)籠統(tǒng)地講中國(guó)今天的做法是向德國(guó)學(xué)習(xí)。德國(guó)的確長(zhǎng)期以來(lái)住房市場(chǎng)價(jià)格控制比較好，但是最近這些年德國(guó)也出現(xiàn)了和其他國(guó)家一樣的人口向大城市集中的現(xiàn)象，因此導(dǎo)致一些大城市房?jī)r(jià)上漲速度比較快。在這個(gè)意義上，德國(guó)是否真的擁有住房?jī)r(jià)格控制比較成功的經(jīng)驗(yàn)，我覺(jué)得本身要再加強(qiáng)研究。

在教育領(lǐng)域，德國(guó)傳統(tǒng)上的確比較重視技能教育。今后中國(guó)總體上應(yīng)更重視技能教育，我覺(jué)得也是對(duì)的。但是當(dāng)前更應(yīng)改變的是技術(shù)工人的培訓(xùn)體系和收入決定機(jī)制，而不是籠統(tǒng)地在教育供給上通過(guò)名額劃分去限制初中生上普通高中、進(jìn)入大學(xué)的軌道。很多東西隨著時(shí)代的發(fā)展都在發(fā)生新的變化，比如現(xiàn)在越來(lái)越多的制造業(yè)崗位被機(jī)器替代，自動(dòng)化水平不斷提高。當(dāng)前中國(guó)的制造業(yè)也已經(jīng)出現(xiàn)了GDP增長(zhǎng)的同時(shí)，就業(yè)崗位是負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象。未來(lái)中國(guó)的制造業(yè)是否真的需要那么多的人去上技術(shù)性學(xué)校，以增加制造業(yè)的職工？還是說(shuō)，未來(lái)中國(guó)可能需要更多更高品質(zhì)的服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力？這些問(wèn)題我認(rèn)為也需要加強(qiáng)研究。總之，不能簡(jiǎn)單地把一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)的現(xiàn)象合理化、普遍化，而應(yīng)該去分析它背后的形成機(jī)理，并且對(duì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)要有充分的預(yù)判。

反過(guò)來(lái)說(shuō)，其實(shí)我們不光要在國(guó)際上去學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；在國(guó)內(nèi)，對(duì)于不同城市和不同地區(qū)間的差異和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我們是否已經(jīng)總結(jié)得非常充分了呢？也未見(jiàn)得。例如，在房?jī)r(jià)和教育這兩個(gè)大家比較關(guān)注的領(lǐng)域，中國(guó)一些人口增長(zhǎng)的城市，房?jī)r(jià)的漲幅就存在差異。在北上廣深這四個(gè)一線城市里，廣州的房?jī)r(jià)上漲相對(duì)不是很快；在二、三線城市里，也有類似于成都、重慶、武漢、西安這樣的城市，房?jī)r(jià)上漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于一線城市；還有一個(gè)例子是長(zhǎng)沙，房?jī)r(jià)水平和漲幅不高，居民的幸福感比較高。這些房?jī)r(jià)較合理的城市無(wú)一例外都是因?yàn)樽》抗┙o充分，房?jī)r(jià)漲幅控制得才比較好。所以經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐告訴我們，根據(jù)人們需求的增長(zhǎng)加大供應(yīng)，永遠(yuǎn)是緩解房?jī)r(jià)上漲趨勢(shì)的不二法門。盡管這是一個(gè)非常基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，當(dāng)前社會(huì)也缺乏共識(shí)。

在教育方面也是同樣的道理。在人口不斷增長(zhǎng)的過(guò)程中，有些城市遲遲不增加教育的投入，甚至關(guān)閉了不少為外來(lái)人口子女提供教育的學(xué)校。而有些城市對(duì)外來(lái)人口增加導(dǎo)致的教育需求上漲問(wèn)題解決得卻比較好，最有代表性的就是廣州和成都，這些城市對(duì)外來(lái)人口比較友好，它們吸引外來(lái)人口的數(shù)量增加也因此比較快，這又使得這些城市的服務(wù)業(yè)價(jià)格增長(zhǎng)得并不是很快，市民的生活品質(zhì)有較好的保障。這些在中國(guó)發(fā)展過(guò)程中面臨的問(wèn)題，是發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)在已經(jīng)不存在的。所以面對(duì)中國(guó)當(dāng)前發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的這些問(wèn)題，我認(rèn)為與其不分青紅皂白地去學(xué)習(xí)一些國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，還不如好好地根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，認(rèn)真梳理中國(guó)不同城市之間出現(xiàn)的問(wèn)題的異同、相應(yīng)的政策應(yīng)對(duì)以及不同的政策產(chǎn)生的不同后果所呈現(xiàn)的規(guī)律，然后才能真正找到解決中國(guó)自身在特定轉(zhuǎn)型和發(fā)展時(shí)期出現(xiàn)的那些問(wèn)題的有效政策。

當(dāng)然我不是說(shuō)一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)就不重要，而是說(shuō)學(xué)習(xí)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)建立在把握規(guī)律的基礎(chǔ)上。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段所產(chǎn)生的國(guó)情，跟發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)在的情況也不太一樣，因此需要有針對(duì)中國(guó)轉(zhuǎn)型和發(fā)展特定時(shí)期的政策設(shè)計(jì)。

《文化縱橫》：近期還有一個(gè)值得注意的政策現(xiàn)象是，北京市先后推出《共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》和《北京市引進(jìn)畢業(yè)生管理辦法》，一向以調(diào)控人口為目標(biāo)的北京，如今也加入搶人大戰(zhàn)，如何理解北京市的這一變化？是否跟北方地區(qū)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力有關(guān)？出臺(tái)積極引進(jìn)和留住人才的政策，能否扭轉(zhuǎn)這樣的趨勢(shì)？

陸銘：要回答清楚北京出現(xiàn)的政策調(diào)整，就需要回到源頭上討論：人口向大城市集中的趨勢(shì)到底是由什么導(dǎo)致的？這背后的機(jī)理是不是揭示出了某種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律？

經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)而國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)都共同說(shuō)明了一件事情：人口向大城市以及以大城市為核心的都市圈集中是普遍趨勢(shì)。它背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚效應(yīng)，而集聚效應(yīng)又建立在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。尤其當(dāng)一個(gè)國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)化階段后，大城市以及以大城市為中心的都市圈具有強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對(duì)于服務(wù)業(yè)的發(fā)展特別有利。在這種情況下，大城市的人口持續(xù)增長(zhǎng)，并且逐漸跟周邊的中小城市連接，成為一個(gè)都市圈，就成為世界范圍內(nèi)普遍存在的現(xiàn)象和規(guī)律。

但是，我們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)這一經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)是不足的，總是把人口向大城市的集中理解為是沖著大城市的公共服務(wù)去的；同時(shí)認(rèn)為可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)和人口的疏散，緩解人口向大城市集聚的趨勢(shì)；甚至認(rèn)為隨著大城市人口規(guī)模的膨脹，受教育水平較低的人口的增長(zhǎng)趨勢(shì)僅是短期的，未來(lái)隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，大城市對(duì)他們的需求就會(huì)下降。

實(shí)際上，這些觀點(diǎn)都存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。中國(guó)的大城市在向都市圈發(fā)展的過(guò)程中，人口的增長(zhǎng)仍然有空間。特別在今天中國(guó)城市化過(guò)程中，長(zhǎng)期以來(lái)存在戶籍政策阻礙人口自由流動(dòng)，并且在大城市存在建設(shè)用地供應(yīng)管制的政策背景之下，人口的增長(zhǎng)實(shí)際上仍然是受到政策制約的，即便如此，中國(guó)大城市的人口增長(zhǎng)并沒(méi)有停止。可以想象，如果在土地、戶籍、財(cái)政、公共服務(wù)配置、養(yǎng)老金全國(guó)一體化等方面出現(xiàn)改革的話，中國(guó)的人口流動(dòng)將走向自由流動(dòng)，今天人口向大城市以及以大城市為中心的都市圈集中的趨勢(shì)就不會(huì)發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較高端，對(duì)低技能勞動(dòng)者的需求不大；甚至隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，大城市對(duì)低技能勞動(dòng)者的需求可能會(huì)下降。這種觀點(diǎn)也是錯(cuò)誤的。大城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)越是往前推進(jìn)，居民的收入水平越高，就越會(huì)分別在生產(chǎn)和生活兩個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生對(duì)低技能勞動(dòng)力的需求（這里我補(bǔ)充一句，經(jīng)濟(jì)學(xué)家所講的低技能勞動(dòng)力，不是指職業(yè)技能，而是指受教育水平）。在一些高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，會(huì)越來(lái)越多地產(chǎn)生類似于操作工、保安、保潔、司機(jī)等崗位的需求。在生活領(lǐng)域，由于人的收入水平越來(lái)越高，對(duì)消費(fèi)服務(wù)業(yè)（比如家政、餐飲等）的需求也會(huì)越來(lái)越高，因此會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越多對(duì)從事消費(fèi)服務(wù)業(yè)的低技能勞動(dòng)力的需求。

第七次人口普查結(jié)果公布后，讓我們?cè)俅慰吹剑幢愦嬖趪?yán)格的管制措施，向大城市以及以大城市為中心的都市圈集中的趨勢(shì)并沒(méi)有發(fā)生變化。由于我剛才講到的這些規(guī)律，如果一些大城市用行政性手段控制人口流入，就會(huì)導(dǎo)致以下結(jié)果：首先會(huì)直接減少低技能勞動(dòng)力的供給，但生產(chǎn)和生活兩個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)低技能勞動(dòng)力的需求越來(lái)越旺盛，這樣就會(huì)導(dǎo)致老百姓感覺(jué)到生活便利性下降，以及一些企業(yè)招工越來(lái)越難，勞動(dòng)力價(jià)格越來(lái)越上升，或者服務(wù)價(jià)格上升；接下來(lái)，隨著一些勞動(dòng)力的價(jià)格上升，大城市生活成本會(huì)上升，大城市的綜合吸引力就會(huì)下降；進(jìn)而，高端人才留下來(lái)的動(dòng)力也會(huì)削弱；再往下發(fā)展，就會(huì)影響到這個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政稅收。

北京這樣的城市，一方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不斷加強(qiáng)，投入在不斷增加；另一方面，如果真的控制住了人口流入，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)下滑，財(cái)政稅收會(huì)不足，對(duì)日益增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入實(shí)際上就會(huì)變得不可持續(xù)。這就解釋了為什么北京最終也會(huì)逐漸放開(kāi)對(duì)外來(lái)人口的制度限制。

我的預(yù)期是，一些超大城市現(xiàn)在放寬了部分高校應(yīng)屆畢業(yè)生留在本地的制度制約，這是改革的第一步。接下來(lái)，一定會(huì)涉及存量人口里長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住的人群怎么市民化的問(wèn)題。

我的期待是，在這些方面，一些超大城市要進(jìn)一步完善積分落戶制度，降低積分落戶的門檻；并且，將居住年限和社保繳納年限設(shè)定為積分落戶的主要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于教育水平這樣一些傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，要逐漸把它的權(quán)重降下來(lái)，以使得一些長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)和居住在一些超大城市的外來(lái)人口，特別是其中的一些低教育水平的人口也能夠獲得實(shí)現(xiàn)市民化的可能性。在制度設(shè)計(jì)上做到這一步以后，不同的人群就會(huì)根據(jù)自己的意愿去選擇，有的人可能仍然選擇最后回到自己的老家，而有一部分人則可能會(huì)選擇在本地市民化。只有這樣，才能充分地在制度設(shè)計(jì)上為不同需求、不同偏好的各類人群，創(chuàng)造追求美好生活的條件和制度環(huán)境。

我相信隨著制度的改革，中國(guó)的勞動(dòng)力流動(dòng)，最終會(huì)走向在整個(gè)國(guó)家內(nèi)部基本上完全自由的流動(dòng)。當(dāng)然，這一改革可能要花很長(zhǎng)一段時(shí)間來(lái)逐漸實(shí)現(xiàn)。由于人口向大城市以及以大城市為中心的都市圈集中的趨勢(shì)，背后是有客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，那么制度改革的越快，北京、上海這樣的城市扭轉(zhuǎn)人口下降趨勢(shì)、進(jìn)一步增強(qiáng)吸引人口流入的動(dòng)力就會(huì)更強(qiáng)，更有利于發(fā)揮這些超大城市引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展的作用。

本文為文化縱橫新媒體“政策觀察”特稿。圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)，敬請(qǐng)聯(lián)系刪除。歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系本公眾號(hào)。