? 程東金
【導讀】據報道，近日緬甸領導人昂山素季、總統溫敏以及執政黨的其他高級官員在清晨的一次突襲中被軍方“帶走”扣押。此前，軍方因質疑緬甸大選舞弊，曾威脅“采取行動”，不排除發動政變的選項。緬甸局勢為何突然生變，其背后的深層根源是什么？
本文指出，自2015年昂山派勝選以來，其民主化的改革訴求與軍隊權力的沖突將新政府演變為“雙頭政治”，若干代表少數族群的地方性勢力又加劇了政治轉型的復雜性。在緬甸歷史上，相較文人政府在國家主權和領土完整受到威脅時的應對無力，軍隊作為一個更有力的權力集團，逐漸成為事實上的政治主導力量，在近40年的緬甸民主化轉型中，始終扮演著至關重要的角色。而昂山派最大的弱點是缺乏執政經驗，且嚴重依賴于中產階級以及知識分子這一小型的社會群體。在緬甸社會，他們是受過西方化現代教育的少數優越者，這無疑最有效地將其與大多數民眾隔絕開，盡管在反軍人執政的共同戰斗中他們站在一起。而從歷史上看，來自中產階級的進步主義改革者大多沒有能力構筑一個整合嚴密的政治結構，昂山派不會是這一規律的例外。
本文摘編自作者“緬甸的政治轉型”和“緬甸的新游戲”兩篇文章，原文均刊登于《文化縱橫》，特此編發，供諸君思考。
▍緬甸政治轉型：誰是關鍵角色？
時間先拉回到6年前。2015年，緬甸議會選舉結束，昂山素季領導的全國民主同盟不出所料地贏得了絕大多數席位。然而，更趨復雜的政治博弈才剛剛開始。大選結束后緬甸內比都、仰光和曼德勒先后出現游行示威活動，更有軍方自曝舞弊丑聞。盡管昂山派與軍隊組建的新政府不斷磨合，但它仍未按期待實現民主化轉型，反而演變為一個“雙頭政治”，昂山派和軍隊將各自代表一個權力中心。
在看待近年來緬甸政治演變時，一種流行的意見是將昂山派和軍隊分別劃入民主派和保守派陣營。在這種視野中，選舉后的緬甸似乎陷入不可化解的僵局中。這種刻板的兩分模式忽略了緬甸新政治游戲的實質，也簡單化了軍隊的角色。顯然，強勢的軍隊自上而下地推動了這一波政治轉型，并試圖將民主化控制在事先劃定的紅線之內。
長期以來，緬甸除了軍隊外，基本沒有發展出另外一套統治工具，軍隊與國家幾乎融為一體。和許多戰后新興獨立國家一樣，緬甸在建國之初也實行了多黨制，不久后即陷入治理危機，在無休止的混亂之后，軍隊介入政治也就成為了應時之舉。在這一點上，緬甸的軍人政權并不特殊，例外只在于，軍隊集團并沒有像韓國或者印尼的同行們那樣，致力于國家的現代化經濟建設。長期以來，緬甸軍隊似乎更專注于維護自己的壟斷地位。
自2011年改革以來，緬甸的軍隊和政府已經在制度上正式分離（在職能和人事上仍存在著一些交叉和重疊）。理論上緬甸已經不是一個軍人執政的國家，以政府、軍方、執政黨、議會等為主體的新權力架構已經成型。新政府兼具軍人影響力和民選性兩個特點：一方面，軍人在長期執政過程中已經形成強大利益的網絡，其退出政治舞臺將是一個漸進過程；另一方面，民選也賦予新領導層以更大的外部合法性，有利于其爭取西方國家的承認，平衡其地緣政治壓力。
可以說，雖然民主化改革在一定程度上削弱了軍隊地位，但軍隊仍然是緬甸最有權力的政治角色。軍隊的底線是憲法框架下的特殊地位，例如在議會中的四分之一軍隊保留席位、對立法的實質否決權、獨立的軍事預算以及不受文官政府監督的獨立性。沒有軍隊的合作，任何一個政黨或政治力量均無法有效地行使權威，這一點也成為各派政治力量的共識。至于軍隊退出政治、回歸職業本色，則是一個更加長期的過程，將最終取決于屆時國家與社會關系的性質。
▍40年緬甸政治史：為何不斷反復？
崩潰論和維持論是比較政治學者解釋民主化轉型的主流模式。但這兩種模式似乎都無法適用于緬甸。其一，在任何意義上，轉型時的緬甸軍人政權都沒有顯出崩潰跡象，事實上，它的統治日趨穩固，并且保持著二戰以后軍人執政的最長記錄。其二，政權維持一說在轉型初期頗有市場，但隨著2010年大選后登盛新政府陸續推出一系列“公開化”改革（例如開放黨禁、報禁），這一理論也無法自圓其說。就此，倫敦大學瑪麗女王學院的李瓊斯（Lee Jones）在《解讀緬甸的政治轉型》（Explaining Myanmar’s Regime Transition）一文中，提出了一種新解說。
他認為，只有從軍隊這一關鍵制度和角色入手，才能理解緬甸的政治發展邏輯。而理解軍隊角色的關鍵，又在于緬甸自獨立以來所面臨的“國家性”問題。簡言之，戰后緬甸政治發展的基本線索是，國家主權和領土完整時刻受到邊境少數民族叛亂和分離主義的威脅，發育不良的文人政府無力應對這一緊迫的國家存亡危機，軍隊作為一個更有力的政治機構隨即掌舵，成為國家的捍衛者和治理者。在此期間，軍隊很自然地形成了一套特殊的自我認知觀念，認為只有自己才是國家統一和完整的捍衛者，而文人政黨和官僚則易于腐敗，緬甸政權內充斥著罔顧國家整體利益的派系爭斗。柏拉圖曾在自己的《理想國》中設想過一個護衛者階級，在現實中的緬甸，這一職責就歷史性地落在了軍隊身上。
最近一個階段的緬甸政治史起始自1988年奈溫政權的瓦解。當年，奈溫政權在民眾抗議浪潮中瀕臨崩潰，以蘇貌和丹瑞為首的新一代軍隊將領接管了權力，組建“法律和秩序恢復委員會”，制止了政權的全面瓦解。在危急時刻，為安撫高度政治化的反對派力量，軍政府聲稱無意維持政權，許諾在大選后隨即移交權力。但隨著局勢趨于穩定，軍政府開始意識到倉促移交權力的風險，轉而尋求對憲制的重新安排，以從根本上消除政治和分離主義沖突，并捍衛軍隊的特殊利益。
1989年，軍政府宣布1990年的選舉將是一次制憲選舉，旨在制定一部新憲法，其后，它將再舉行組建政府的議會選舉。在次年的大選中，昂山素季領導的民盟取得絕對多數席位。但它并不接受軍隊的邏輯，要求軍政府立即移交權力，但遭到拒絕。此時，民盟選擇了對抗，其發言人建議舉行紐倫堡式的審判，清算軍人政府的歷史罪行，并自行召集新議會——這意味著組建平行政府。軍政府被逼到了墻角，它的本能反應是鎮壓，緬甸由此陷入長達20多年的政治僵局。
在接下來的幾年，軍政府又進行了一次政權移交的不成功嘗試。1992年，它召集全國制憲大會，試圖與各派政治力量達成和解。此前與政府達成停火協議的多支少數民族武裝參加了這次大會，反對派民盟也有保留地參加了。但對于軍隊所堅持的憲法應納入限制少數民族力量、強化中央政府的若干基本原則，反對派再一次加以抵制。民盟干脆于1995年退出大會，幾個少數民族武裝也撕毀停火協議，內戰重新爆發。至此，軍政府只得在1996年放棄了制憲大會計劃，并于次年改組為“國家和平與發展委員會”。1990年代的兩次政權移交均告失敗，表面上的原因在于，以民盟為首的反對派不愿接受妥協，深層的原因則在于，軍隊所致力的國家建設的基礎依舊薄弱。
第三次政權移交的嘗試開啟于2003年。軍政府宣布了分步走的民主路線圖，又一次召集制憲大會。民盟為了抗議自己的領袖被軟禁，對此加以抵制，但參與的少數民族派別相較前兩次則更廣泛。2004年，軍隊集團內部發生了一次嚴重內訌，前軍事情報局局長、現任總理紐欽被清洗。紐欽享有自由派的開明聲譽，外界一般認為是他主導了這一波轉型。然而，在紐欽出局之后，路線圖仍然按照原計劃推進，這顯示軍隊領導層對于轉型所持的基本共識。2008年，新起草的憲法經全民公投通過。這部憲法符合軍隊的心意，護衛者階級所設想的特殊地位以及緬甸國家完整性和中央權威的精神均被寫入其中，享有制度上的保證，但它也為反對派利用選舉控制政權開啟了真正的機會窗口，前提是他們尊重軍隊設定的若干底線。
2010年的選舉之后，新產生的登盛政府接管了大部分權力，軍隊則退出日常政治，但保留了涉及國家安全和領土完整的“高級政治”領域。在長達半個世紀的軍人統治之后，軍隊領導層決意從制度上實現軍隊和國家的正式分離，或者說順應時代的大潮流，換一種方式影響政治。只要護衛者階級所捍衛的國家完整和主權不受到侵害，它樂于看到文人沖到前臺去處理實際政務。一些樂觀的評論就認為，從2010年后的諸多發展來看，軍隊試圖移交政權的動機是真實的，只要這一轉型過程是平穩的、大體可控制的。
然而，轉型過程決不可能像科學實驗那樣可控。在軍隊的政治計算里，2015年11月的選舉結果可能就是最壞的情形之一。民盟獲得壓倒性勝利，軍隊所支持的鞏發黨在非軍隊保留席位的選舉中一敗涂地，很可能無法繼續作為一個議會反對黨而存在（在最好的情形下，鞏發黨原本可以像柬埔寨洪森政權所控制的人民黨那樣，成為軍隊集團在議會體制下的完美代言人，或者成為緬甸的專業集團黨，它雖然無法做到一黨主導，但至少可以成為一個有效的政治整合工具。）或許正是預見到這種前景，不愿意接受政治自殺的鞏發黨才選擇了與反對黨民盟接近，試圖達成某種幕后交易，從而越出軍隊大佬容忍的底線。對作為一個整體的軍隊集團而言，失去鞏發黨這一工具后，它的迫切任務就是處理與議會多數黨昂山派的關系，并考慮是否重新組建另一個新的政治平臺。
李瓊斯大略描述了自1988年以來軍隊移交政權的幾次嘗試。2010年開啟的這一輪轉型已是第三次，且已經走入一個雖然前景難料、但逆轉的可能性微乎其微的關鍵階段。它并非如一些評論所稱的那樣，是無來由的“突然”轉型。實際上，同時期內，除了政治轉型，緬甸還經歷了一場同樣深刻的經濟轉型，從國家主導轉向市場經濟。在軍人集團的設計中，轉型應仿照其他東亞先進國家的模式，最終帶來一個私人主導的活躍的市場經濟。實際結果是，國家/軍隊控制仍大量存在，并創造出一個裙帶關系盛行、日益寡頭化的經濟。由于緬甸商人和資產階級的歷史性缺失，人們很少在政治舞臺上看到他們的角色。大部分政治分析在不考慮這一群體存在的情況下仍然成立。至于緬甸的工農等社會群體，其在政治上則更加破碎、無組織。軍隊自許是國家的護衛者階級，而昂山派的真正社會基礎在哪里？其仍然有待建立。
▍昂山派最大弱點：缺乏執政經驗
外界一般認為，昂山派最大的弱點是缺乏執政經驗。她的政黨缺乏有效的政策綱領，沒有成熟的組織結構，沒有意識形態，政治目標空泛，類似發展、民主、團結、法治和聯邦主義等概念的堆砌組合并不能真正解決緬甸所面臨的任何一個實際問題。而昂山在緬甸民眾心目中所享有的近乎卡里斯瑪型的領袖崇拜，顯然也無助于其提高治理能力。
昂山派嚴重地依賴中產階級以及知識分子這一小型的社會群體。在緬甸社會，他們是受過西方化現代教育的少數優越者，這無疑最有效地將其與大多數民眾隔絕開，盡管在反軍人執政的共同戰斗中他們站在一起。而從歷史上看，來自中產階級的進步主義改革者大多沒有能力構筑一個整合嚴密的政治結構，昂山派不會是這一規律的例外。
從遠景看，緬甸的轉型之路究竟會如何？澳大利亞莫道克大學（Murdoch University）的Richard Robison 教授在《東亞論壇》發表的一篇論文提供了一種有益的分析。他比較了若干可能為緬甸所參考的轉型案例。近鄰越南和柬埔寨是一個有吸引力的選項。兩國都是高效的一黨制民主國家，國家有力地控制社會、政治和經濟生活。然而緬甸政權卻缺乏這一模式的前提：一個高度發展的政黨機器。緬甸若從一個基礎狹隘的軍人統治轉向選舉民主，除了賴賬和武力（1990年上演過一次），幾乎沒有其他手段去控制選舉進程。
印度尼西亞提供了另一個選項。蘇哈托的威權統治在1998年金融危機的打擊下頃刻陷入瓦解，隨后印尼進入快速的轉型通道。在經歷代價相對較小的陣痛后（亞齊的分離主義），一個開放、分權的新體系得以建立。
緬甸和印尼都曾是軍人統治國家，都面臨著建立一個新政治和經濟體系的任務。最大的區別在于，印尼軍人統治僅僅在1965年之后的幾年內，才達到類似緬甸那樣的程度。從1970年代早期開始，蘇哈托領導了一場靜悄悄的變革，完成了從一個基礎狹隘的軍人體制向具有更大參與度的威權體制的轉向。蘇哈托不再簡單地鎮壓，而是尋求公眾支持，甚至動員民眾。其最成功的發明就是專業集團黨的構造。這是一個精心組合的體系，包括有控制的選舉、層級式的國家庇護和政商聯盟，以及政權黨支配的議會。這個高度復雜化的結構遠非軍隊所能控制。蘇哈托給軍隊準備了特殊地位，卻使其在政治體系中邊緣化。這也解釋了為什么印尼軍隊在1998年的政治巨變中只扮演了旁觀者的角色。
昂山派的根本性弱點意味著，軍隊及其支持的政治力量還有機會。有兩個關鍵因素：一是誰能有效動員大眾支持；二是能否在整合現有利益集團的同時，將一套分贓和裙帶體系擴展至精心選定的若干新社會階層。就第一條而言，所謂大眾支持，通常就是民粹主義的動員和呼吁，而最有效的動員就是民族主義。考慮到這一背景，近年來緬甸國內族群、宗教沖突日益加劇，也就毫不感到奇怪了。
本文摘編自摘編自作者“緬甸的政治轉型”和“緬甸的新游戲”兩篇文章，文章均發表于《文化縱橫》。圖片來源于網絡，如有侵權，敬請聯系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
