? 孫超? 涂鵬?北京大學社會學系
【導讀】今天，“一對夫妻可以生育三個子女”的最新政策全網刷屏，中國正式進入“三孩”時代。政策一出便引發輿論熱議，有關育齡夫婦生育意愿、職業女性生育保障、子女養育和教育等問題的爭論層出不窮。這其中，也有一些人追問：為應對人口老齡化應時而生的“三胎政策”，是否意味著對上世紀70、80年代計劃生育政策的全面修正？
本文指出，在政策調整的關鍵節點，回看歷史尤為重要。作者分析了當時政策調整的歷史過程，認為在中國從封閉自守轉向對外開放的那個年代，人們在內外部困境之下，開始尋找中國落后的具體原因，從“人均觀念”衍生出的“人口負擔論”，被視為一種合理解釋，最終轉化為嚴格控制人口規模的強烈訴求。在當時，盡管已有學者指出人口不是解決經濟問題的關鍵，但因人口與經濟之間存在太多相關，決策者和專家都認為，計生政策是能挽救中國的唯一道路。作者指出，回顧這一決策歷史，最重要的經驗或教訓似乎在于：一切看似言之成理的觀點都有潛在前提，所有聲稱有利無弊的選擇都有隱藏風險。面向未來，國家需要可持續發展，人民也需要過上幸福的生活，及時推動生育戰略的宏觀轉型，具有重大意義；但更關鍵的，是如何推出惠民利民、真正有效的配套政策，完善社會公平和福利機制，讓民眾在婚嫁、生育、養育、教育、住房、養老等方面獲得實實在在的幸福感。
本文原載《文化縱橫》雜志，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
隨著全面放開三胎生育，中國自20世紀70年代末以來的計生政策[1]發生重大轉變。但有關生育政策的爭論并未因此終止，反倒愈演愈烈。或是主張廢除國家層面的計生，將生育權交還民眾；或是從人口紅利出發，要求進一步放寬并鼓勵多胎生育；或是強調維持現有原則，保證政策穩定性；或是希望回到之前的“一胎化”時代。
在這個政策調整的關鍵節點，回顧歷史顯得尤為重要。在中國計生史上，20世紀70年代末的人口政策調整是無法繞開的重大事件。計生政策出臺的背景和過程又是什么？這段歷史能給今天的我們以怎樣的經驗和啟示？
▍20世紀70年代末的人口政策轉變
20世紀70年代初，計劃生育被重新提上議程。1973年，經周恩來提議，國務院和各省市成立了專門的計劃生育工作機構。同年底，在總結地方經驗的基礎上，中央提出以“晚稀少”為特點的人口政策[2]，并一直延續到1979年。與此時段平行，中國的總和生育率（TFR）[3]從5.8下降至2.7左右，人口增長模式發生巨大轉型。
70年代末，計生政策出現重要轉變。1978年10月，國務院批轉計劃生育領導小組的會議報告，明確提倡“一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個”[4]。從這時開始，“只生一個”具有了優先性，“少”成為計生政策的核心。1979年初，中央計生領導小組在“控制多胎，鼓勵一胎”的原則下要求各省提出人口控制數字，對生育進行規劃，做到“有獎有罰，賞罰分明”[5]。
此后計生政策沿著一胎優先、目標分解的方向繼續變化。1979年6月，華國鋒在《政府工作報告》中要求訂出具體辦法，獎勵只生一個孩子的夫婦。在中央層面肯定了“一胎化”方向，并推動各部門和地方落實。1979年底的全國計劃生育辦公室主任會議上，分管計生的國家領導坦承，“過去我們說‘最好一個，最多兩個’，現在提出來‘最好一個’，后面那個‘最多兩個’沒有了”。[6]直接道出了口號微妙調整背后的政策轉向。
到1980年初，中央通過1號文件對上述轉變加以明確——“計劃生育要采取立法的、行政的、經濟的措施，鼓勵只生一胎”。立法、行政手段介入和人口目標的逐級分解使“鼓勵”在實際中越來越成為強制。雖然落實中的具體技術手段還有待完善，但嚴格計生政策的原則和方式至此已經成型。短短一兩年間，“一胎化”確立并成為此后中國三十余年的主導性人口控制原則。
在80年代之后的歷史敘述中，嚴格計生政策被解釋為節育傳統和科學決策在改革開放初期相結合的產物。一方面，建國以來的計生工作被視為一開始就樹立了節育方向，在曲折中不斷前進。[7]建國初期，多位領導表示提倡避孕、節制生育。在這一背景下，1950-1957年間，中國的人口死亡率下降一半。節育方針隨后受到干擾，直到1963年左右才回到正軌。很快爆發的“文革”使計劃生育再次陷入困境。由于偏離了控制人口的正確路線，整個60年代人口持續高速增長，中國錯失控制生育的大好時機。70年代初，計生工作得到恢復，開始實行相對符合節育原則的“晚稀少”政策。受此影響，這一時期的人口增長率和總和生育率都迅速下降。但由于“文革”仍在繼續，各地計生工作還是受到干擾。改革開放后，直接繼承建國后節育方針的嚴格計生政策因此出臺。另一方面，科學決策的解釋也被補充進計生敘事中。這種說法強調以人口學家劉錚和工程學者宋健為代表的兩個團隊在政策出臺中起到重要作用。[8]他們在70年代末分別從社會撫養壓力和人均資源占有的角度對中國人口趨勢及其影響進行了預測并提出“一胎化”的建議，且最終被政府采納。
結合這兩種解釋，嚴格計生政策的出臺被認為是在改革開放大背景下，政府決策正常化、科學化的必然結果。因為正常化，所以回歸原本正確的節育路線，因為科學化，所以聽從專家建議，在節育方向上更進一步，從“晚稀少”走向“一胎化”。
上述歷史敘事的困難在于，既難以回答向正確路線回歸的“一胎化”政策為何會遭到抵制，也明顯夸大了在當時體制和局勢下，學者能夠對政策制定所起到的影響。
事實上，70年代末的嚴格計生政策并不是對建國后節育傳統的簡單接續、發展，而是以繼承為名義的轉折。“一胎化”政策是在國際人口控制潮流和國內政治局勢變化的大背景下，高層、部門和人口專家圍繞計生政策反復互動，逐漸聚焦生育數的結果。
可以說，當時的國內外局勢構成了理解人口政策轉向的關鍵。
▍對外開放與集體思想困境
中國在20世紀70年代末的主題是改革開放。在官方表述中，1978年12月的中共十一屆三中全會是改革的起點，1979年的特區建設則代表中國向世界開放。事實上，早在十一屆三中全會之前，高層已經就對外開放達成共識。[9]與其說改革是開放的原因，不如說兩者都是“求變”這種時代趨勢的體現。
高層對外開放的共識很大程度上形成于對世界各國（尤其是歐美日）大規模、高規格、多方面的外訪。其中，被稱為改革開放“偵察兵”的谷牧在1978年5-6月率團訪歐的影響尤大。
副總理谷牧對西歐五國的訪問是建國后中國政府第一次出訪發達資本主義國家。經過一個月的親身接觸，谷牧感嘆說，幾十年過去了，中國還在通過蘇聯的政治教科書想象資本主義國家和整個世界。[10]同行其他人后來回憶：
那一個多月的考察，讓我們大開眼界，思想豁然開朗，所見所聞震撼著每一個人的心，可以說我們很受刺激！閉關自守，總以為自己是世界強國，動不動就支援第三世界，總認為資本主義沒落腐朽，可走出國門一看，完全不是那么回事，中國屬于世界落后的那三分之二！[11]
回國后，谷牧撰寫了報告，[12]并于6月22日送交中央。數日后華國鋒召開中央政治局會議專門聽取谷牧的匯報。谷在報告中詳細介紹了一行所見所聞，尤其是西歐各國目前的發展水平。他坦承，中國的經濟技術水平落后發達資本主義國家二十年，人均勞動生產率差得更多。
谷牧的匯報會從6月30日下午3點一直開到次日凌晨1點，參會領導深受震撼。李先念、聶榮臻等人紛紛表態，承認過去對資本主義的宣傳存在片面之處，而這最終麻痹束縛了自己。所以中國再不能“打腫臉充胖子”，必須改弦更張了。[13]用鄧小平對谷牧外訪的評價來說，谷的報告終于使高層意識到，“事物的本來面目用語言是改變不了的。我們的發展停滯了十一二年，這個事實否認不了，落后的面貌也否認不了”。[14]
在谷牧出訪的沖擊下，隨后一兩年中，華國鋒、鄧小平、李先念等中央領導和各部門、地區負責人開始頻繁外訪。重新開眼看世界后，出訪者感受了巨大的心理落差。鄧小平1978年9月和金日成會談時承認，幾個月的出訪使高層普遍意識到了中國的落后，“五十年代一個樣，六十年代不一樣了，七十年代就更不一樣了”。[15]
與發達國家經濟社會水平的巨大差距使一個尖銳的問題浮出水面：為什么中國仍如此落后？[17]其實，鄧小平在1978年9月視察東北時就已經發出這樣的質問，“社會主義要表現出它的優越性，哪能像現在這樣，搞了二十多年還這么窮，那要社會主義干什么？”[18]胡耀邦后來的講話集中體現了這種70年代末以來的集體思想困境：
自從十月革命以來，六十年過去了。為什么眾多的社會主義國家沒有在發展上超越資本主義國家？到底是哪里出了問題？[19]
▍從人均觀念到人口負擔論
其實，谷牧的報告中已經有回應這一問題的線索。谷通過與西歐各國比較平均值反映中國的落后，但他所說的“平均”卻包括了兩個層面：平均勞動生產率和平均物資占有量。
平均勞動生產率主要對應生產領域。他在報告中舉例，西歐某電廠裝機總量270萬千瓦，職工2000人，平均每萬千瓦只有7人。北京石景山發電廠裝機935000千瓦，職工3300人，平均每萬千瓦卻需要35人。
平均物資占有量指的是消費方面。谷牧指出，丹麥平均每人占有糧食2300多斤，肉類410多斤，奶類1900多斤。西歐五國的城市住房更是達到了人均20至30平方米，都遠高于中國當時的水平。[20]
從平均勞動生產率的角度出發，關鍵在于引進技術、變革體制。這事實上對中國改變落后狀況起到極大作用。沿著平均物資占有量的思路，人口的重要性便不斷突顯。1978年7月，胡喬木在國務院務虛會發言時提到1977年全國平均占有的糧食只相當于1955年的水平，他將這解釋為，20年間中國的糧食增長完全被人口增長和工業等方面用糧抵消。[21]
胡的思路代表了當時高層在解釋落后問題上的重大轉變，即將人均占有量的比較對象從資本主義國家轉向本國，把橫向的國家比較轉為縱向的歷史比較。建國后人均物資（尤其是糧食）占有水平的停滯甚至下降成為關注重點。鄧小平1978年8月會見外國代表時說，中國人口的快速增長并不意味著經濟的發達，而是反映了經濟落后。[22]陳云在1979年3月直接指出，革命勝利三十年，群眾生活雖然有改善，但仍存在很大問題。歸根到底，“人口多，要提高生活水平不容易”。[23]人口總量、物資占有和經濟水平三者之間被建立起聯系。
與此同時，人口專家劉錚、宋健等人的報告遞送中央。劉錚分析了建國后各種基本生活物資，尤其是糧食的變化。解放之初中國糧食產量為2264億斤，人均428斤。1977年糧食產量達到5700億斤，平均每年遞增3.3%，高于人口增長的2%。因此1977年人均糧食598斤，比解放時高出40%。但如果與1956年比，1977年的人均糧食產量反而有所降低。劉錚認為導致這一點的原因是1956年以后的人口增速高于糧食增速，并由此得出結論：人口增長過快是我國人民物質生活水平提高緩慢的主要原因。[24]宋健等人通過數據指出中國具有資源總量大國與人均小國的雙重性：一方面資源總量有限，另一方面人口規模巨大而且還在增長。以土地為例，如果保持現有生育水平，人均土地面積還將減少，吃飯問題都將難以解決。宋健尤其強調中國每年經濟增長的58%被用于新增人口的消費，而提高居民生活的積累部分只占42%，他認為這是人民生活提高受限的最重要原因，因此主張限制生育，一對夫婦只生一個孩子。[25]兩人的報告使得人口與經濟的關系得到了進一步的數字化、“科學化”論證。
從1979年下半年開始，高層和計生部門在人口膨脹帶來經濟落后上逐步統一口徑。1980年2月，李先念在報告中反思過去許多年的一個教訓是，只注意發展物質生產，忽視了控制人的生產。不但沒有抓好計劃生育，還一度盲目地鼓勵生育，造成全國人口的巨大增長。結果是物質生產雖有了進步，但人均水平卻沒提高多少。用于養育人口的消費還影響了國家的積累和建設的速度。[26]隨后，分管計生的副總理陳慕華也在《人民日報》撰文宣傳這一觀點。[27]到9月，鄧小平明確表態：人口問題已經成為中國的沉重負擔，必須制定控制人口的計劃。他還為未來的生育控制劃出了一道紅線：世紀末人口不超過12億。[28]這些表態的論證邏輯也成為后來被視為嚴格計生政策宣言的《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》的基本內容。
不光政府如此認為，人口過度膨脹也是那時的學者解釋中國落后現狀的共同觀點。1980年3、4月，中共中央辦公廳召開關于人口問題的座談會，邀請人口專家參與。據當事人回憶，會上發言人一致認為，中國人口太多，導致了當時嚴重的生活必需品緊張，以至不得不憑票供應。因此中國要發展經濟，一定得解決人口問題。[29]
可以說，到1980年代初，“人口負擔論”已經成為高層與學者的共識，并通過廣泛宣傳變為對中國何以仍然落后的最重要解釋。
“人口負擔論”建立在人口以消費為主的前提上，認為人口多，則意味著負擔重，建國后人口的不斷增長導致了國家經濟的各種困難。同時，各種生活資料（糧食、布匹、住房等）的總量被看成是不變的，因此人口只起“分母效應”，[30]人口數和人均量變成敵對關系：要想提高人均水平，必須減少人口總量。
經由“人口負擔論”，高層領導的不安，知識分子對落后現實的失落[31]和普通民眾對改善生活的渴望都被轉換成對控制人口的強烈訴求。[32]
▍時代背景下的人口政策
進入20世紀80年代，整個社會彌漫著一種敵視人口和生育的氛圍。[33]一方面，人口被與危機、壓力、失控、盲目等負面詞匯掛鉤。[34]另一方面，很多極端節育措施被提出，甚至付諸實踐。1980年的人口座談會已經出現很多激進主張，如人口“急剎車”，推行“無嬰年”，其間3億多對育齡夫婦全部停止生育。或是給每對爺爺奶奶兩個孫輩指標，讓他們自行調節等。[35]在現實中，1980年前后各地普遍出現強制結扎、引產事件。[36]1983年，時任國家計生委主任的錢信忠在全國范圍內推行“大結扎”運動。該年實施女性絕育手術1640萬人次，人工流產1437萬人次，為建國至今的峰值。在此背景下，“提倡一對夫婦只生一個孩子”的生育政策在實際中變成了“一對夫婦只能按計劃地生育一個孩子”。同時，“獨女戶”和“間隔二胎試點”的建議也被長期忽視，直到20世紀80年代中期才得到回應。
不得不承認，人口議題在當時提供了一種簡潔而合理的解釋機制，很大程度上緩解了體制困境。[37]但是對20世紀70年代末的中國來說，人口總量巨大是事實，但“人口危機”則是一種建構。同樣，各項人均經濟指標落后是事實，但將之歸因于生育率太高，進而實施嚴格計生政策則是一種選擇。盡管那個時代已經有學者指出，人口既不是經濟落后的原因，也不是解決這一問題的關鍵，“一胎化”也未必是最合理的人口控制方式。[38]但嚴格計生政策仍以不可阻擋之勢在全國迅速實行。
站在幾十年后的今天，我們很容易指出嚴格計生政策的問題和弊端，甚至將其視為糊涂、荒唐之舉。但回到當時的歷史，這卻是那一代人最有可能做出的選擇。
20世紀70年代末，在60年代生育高峰期出生的人口即將成年，中國處在“1950-1980年人口負債期”的最后階段，16歲以下、60歲以上的人口撫養比超過70%，家庭負擔普遍沉重。[39]其次，隨著知青大規模返城，政府在糧食供給、就業安置、住房分配等問題上都面臨極大壓力。[40]無論政府還是民眾，很容易產生“人口”大于“人手”的直觀感受。再者，計劃經濟體制下的農民、工人被綁定在公社、單位中，按照指令從事生產。嚴重的體制束縛、趨于常規化的革命動員使個體很難維持較高激勵，生產技術和工具又更新緩慢，單位生產率徘徊不前。人口增加的同時人均收益下降，陷入“內卷化”困境。[41]這些都為“人口負擔論”提供了似乎堅實的經驗依據。此外，建國后為了維持高積累，國家常年汲取大量工農業剩余，民眾生活水平始終處于溫飽線附近，任何一點人均收入的下降都變得難以忍受。[42]
這種背景之下，當迫切需要為“中國為何落后”尋找理由時，人口順理成章地成為眾矢之的——人口增長與經濟落后之間存在太多相關，以至于絕大多數人都覺得這一定是種因果。具備最多專業知識的人口專家，由于經驗、理論、意識形態等方面的限制，在當時幾乎清一色地為嚴格計生政策呼吁吶喊。他們真誠地相信，自己選擇的是唯一能夠挽救中國的道路。
這條路已經走過近四十年，可離蓋棺定論還遙遙無期。對政策研究和制定者來說，20世紀70年代末嚴格計生政策出臺的最重要經驗（或教訓）似乎在于：一切看似言之成理的觀點都有潛在的前提，所有聲稱有利無弊的選擇都有隱藏的風險，每個時代都有自身的局限。當再一次面對人口政策這樣的百年大計時，我們無論多么謹慎都不為過。
本文原載《文化縱橫》2018年第1期，原題為《對1970年代末“嚴格計生”政策的再解釋》。圖片來源于網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
