鄭永年
城市化面臨的挑戰
近年來，城市化已經成為中國政府的最高議事日程之一。無論是通過建設消費主導的經濟轉型而實現可持續的經濟發展，還是通過解決城鄉二元結構而達到社會的穩定，都離不開城市化。不過，從目前的討論看，大多聚焦于城市化對GDP增長的貢獻，而少談城市體制改革問題。城市化對經濟增長的貢獻當然不容懷疑，但如果僅僅強調城市化，而不談城市體制改革問題，城市化就會帶來無窮的問題。
1980年代，隨著改革開放政策的實施，城市化開始，但問題并不突出。當時提倡“小城鎮”建設比較適合當時的環境，尤其是為了適應鄉鎮企業發展的需要。直到鄧小平1992年南方談話之后，高速的經濟發展尤其是加工業的發展吸收了大量的農村勞動力，中國的城市化有了快速的發展。最近10多年來，城市化一直處于提速狀態。從前，我們抱怨中國城市化過慢，現在則相反。很多人開始抱怨城市太大，城市生活太緊張。可以相信，在今后相當長的一段歷史時間內，隨著城市化成為中國經濟增長的一個重要資源，隨著城鄉統籌等新政策的實施，城市化的速度只會加快，而不會放慢。
城市化不可避免，但城市化的模式非常重要。從世界歷史看，在很多國家，城市化不僅促進了社會經濟的發展，大大提升了城市生活的品質，增加了幸福指數，而且也有效提升了一個國家的文明程度。但也有很多國家，尤其是發展中社會，高速的城市化不僅不能提升城市文明的品質，反而導致了越來越多的問題。今天，很多地方都在通過以行政手段消滅農村的辦法來加快城市化，這已經導致了城市的農村化和與之相關的一系列的社會問題。單純追求城市化和單純追求農村建設，都會適得其反。
的確，中國城市化在高速進行，但是很多官員和學者對城市化的概念并不清楚，對“城鄉統籌”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到現在為止，大概把城市“做大”是很多人的共識。除此之外，還有什么呢？而在“城鄉統籌”方面，問題更多。在一些地方，對地方官員來說，城市化僅僅意味著土地的城市化，而不是人的城市化。地方官員所關心的只是通過各種途徑把農村的土地轉變成為城市用地，而對如何把農村人口有效整合進城市并不感興趣。
從理論上說，城市應當讓生活更美好，更方便。但現實并非是這樣。高樓大廈有了，立體橋梁有了，在西方大城市所能見到的東西，我們都有了。但是，方方面面硬件的發展并沒有帶來軟件方面的進步。高速城市化所帶來的建設成就在很多方面只是表面上的光彩。因為沒有城市化的明確目標和意識，硬件方面的建設往往是誤入歧途。例如，到處蓋房，但忘記了“水”的權利。大雨一來，水就沒有地方去了，又如，為了經濟指標就大力發展私人交通工具，但供汽車使用的公路不見增長，使得城市猶如一個個大停車場。城市空間越來越難以消化私人交通工具所排放出來的廢氣，造成大面積的霧霾污染。所有這些都和我們日常的生活息息相關，造就了我們的不幸福，甚至對城市生活的怨恨。
城市化的目標是什么？僅僅是城鄉整合？僅僅是GDP和其他經濟目標？還是城市人的生活？如何在城市化過程中實現經濟增長和提高生活質量統一起來？如何在這一過程中為社會管理打下一個堅實的制度基礎？如何在提高城市物質生活水平的同時也改善城市的文化？簡言之，如何在推進城市化的過程中，通過城市體制改革來達到我們所設定的目標？
以人為本與全球化
從歷史經驗和城市化現實來看，我們必須至少考量兩個相關的因素，即以人為本和全球化。
從國際經驗來看，凡是城市化的目標都是以人為本。在中國傳統的概念中，城市實際上是軍事要地，核心是國防，是政治，而不是人。中國的城市的關鍵詞是“城”，城市也被稱為“城池”。近現代大多西方城市起源于商貿要地，關鍵詞是“市”，主要是為了解決人的居住問題。18世紀的工業化帶來了城市化，也帶來了城鄉整合的問題。這并不是說，西方的城市化就沒有問題，但城市化以人為本這一目標是明確的。西方很多城市的基礎設施使用了數百年都沒有問題，主要是在設計時考量到了人的需要問題。城市建筑是為了人的需要而建筑，而不是為了建筑本身。在中國，這一點到現在為止，并不明確。盡管從政策口號上，我們的目標已經是以人為本，但實際層面可能不是，還是圍繞GDP等經濟數據。
新型城市化至少可以在兩個方面加以討論，一是城市的升級，二是探索新型城市化。對城市化已經到達一定程度的城市來說，城市化的目標是城市如何升級的問題，就是如何在現有的基礎上再發展的問題。而對正在進行城市化或者剛剛開始城市化的地方來說，就是如何避免早先城市化所產生的弊端，探索另一種城市化道路的問題。盡管中國的新型城市還會不斷出現，但對今天的大多數城市來說，城市升級的任務顯得尤其重要和迫切。
我們這里把討論重點放在通過城市體制改革來推進城市升級的問題，主要是要突出城市化和城市升級過程中的軟件問題，包括城市規劃、設計和管理等方面。但是，不強調硬件建設并不等于這方面沒有問題。有人說，在硬件方面，中國城市建設已經超過了其他國家，甚至是西方國家。官員們到歐洲考察就覺得歐洲的城市建設已經落后了。但這并不符合事實。為什么歐洲那么多城市沒有經常發生水害？歐洲城市的地下設施已經用了上百年，甚至幾個世紀了，都還好好的。我們的地下通道、地面道路、地上橋梁為什么沒有幾年就出大問題？
現存城市管理體制側重于“上級管理下級”，就是“上級官員管理下級官員”，而不強調如何管理城市人。管理官員的官員太多，而管理城市人的官員太少。前者造成官僚體制內部的巨大摩擦，后者造成官僚體制和城市居民的對立。
第二個要考量的因素是全球化。在世界范圍內，全球化從來就是城市化的一個主要動力來源。在西方，城市往往發生在一個地區間或者不同國家間、文明間的商貿要地。今天，城市化和城市升級更是離不開全球化這個大背景。在全球化時代，國家之間的競爭越來越激烈。我們現在所面臨的這一波全球化始于1980年代。全球化表明包括人、財、物在內的各種生產要素在全球范圍內的流動。各國都在加緊競爭最優的人、財、物，提升國家的發展水平。今天，如果我們把城市體制改革置于全球化的背景下，更應當領會到城市體制改革的意義和動力。
在很大程度上，國家間的競爭就是城市之間的競爭。首先，沒有一個國家不想擁有具有強大國際競爭力的城市。提升城市的國際競爭力幾乎是所有國家的國際競爭戰略。其次，在城市層面，城市當局也有巨大的動力來提升自己的城市?，F在的城市居民對城市具有高度的認同，對外在的發展極為敏感，對城市的發展具有超前的視角。這些都必然轉化成為他們對城市當局的壓力。在亞洲，從香港地區和新加坡城市當局所面臨的壓力，我們就可觀察到。第三，較之主權國家，城市本身具有很大的優勢來進行自我改革。一般而言，城市都具有一定的自治程度。即使在中國這樣的單一制國家，很多城市例如地區級以上的政府就擁有立法權。立法權對改革很重要，這是制度優勢。沒有立法權，城市體制改革會變得非常困難。此外，城市體制的改革還有其文化優勢，表現在城市居民的城市認同和城市文化認同。較之整體主權國家，城市更有條件來創造一種結合地方認同和國際認同的城市文化，從而成為城市國際競爭力的軟力量。
以人為本、全球化和城市認同問題
城市認同是城市最重要的軟力量。城市化成功不成功，主要看居民對這一城市的認同。在今天的全球化時代，城市認同又有了新的維度，那就是外來人口或者移民尤其是國際移民的城市認同度。一個城市的人才素質決定了這個城市其他所有的方面。如何吸引和留住人才？在很多發展中國家，不但吸收不到外來的人才，而且連自己的人才都往外跑。中國的很多城市現在面臨的就是這種情況。各個人之間、各社會群體之間都在城市內部競爭，競爭包括職位在內的各種資源。競爭很激烈，但一方面因為沒有明文規定的競爭機制，另一方面因為過分的地方化，競爭不僅產生不了人才，反而扼殺人才，淘汰精英。
在吸引人才方面，城市的認同非常重要。全球化不僅沒有減低國家認同，反而在增加和強化國家認同。盡管在主權國家時代，政治人物避免不了強調民族主義，但對城市當局來說，更應當強調城市認同。實際上，因為城市認同往往強調的是文化、宜居等方面，城市認同的強化也有利于國家認同的增強，并且這種認同往往比民族主義式的政治認同更具有生命力。
如果說國家認同的強化不可避免，那么在吸引國際人才方面，城市認同就變得非常重要。對國際人才來說，發展出一種強烈的城市認同比國家認同來得容易，因為國家認同強調的往往是政治性和意識形態性，而城市認同強調的是文化傳統和現代性。所以，一個人可以不喜歡法國，但非常喜歡巴黎；可以不喜歡美國，但可以非常喜歡紐約和洛杉磯；可以不喜歡日本，但可以非常喜歡東京和京都，等等。這就是城市認同。城市可以代表一個國家的文化和傳統，但城市較少政治性，更能適合人的需要。任何國家，如果沒有幾個非常包容開放的城市，就吸引不了國際人才。在世界歷史上，沒有一個城市可以完全通過政治方法而生存和發展。
城市在一個國家的國際化過程中扮演最為重要的作用。很多學者的研究發現，國家間的經濟、金融、知識、社會等關系都是通過城市來維系的，例如脫離了紐約、東京和倫敦三大城市之間的關系，就很難理解美國、日本和英國的經濟和金融關系。如果一個城市不能造就具有全球化性質的認同，就很難具有競爭力。但應當強調的是，城市的全球化性質并不是說城市文化的全球同質性。恰恰相反，如果一個城市失去了與其他城市不同的地方，這個城市也就失去了生命力。
城市的附加值問題
城市升級的核心問題是增加城市附加值。中國在講產業升級問題，但城市升級問題也同樣重要。這兩個方面的升級并不矛盾，而是相輔相成的。亞洲很多城市現在都在這樣做，通過產業升級促成城市升級，通過城市升級來吸引更高的產業。在這方面，新加坡做得尤為顯著，成就也巨大。以往，新加坡總是強調產業升級，但現在則強調城市的整體升級。把新加坡作為一個品牌來打造是新加坡的核心發展戰略。韓國的城市升級，近年基本上也在朝這個方面發展。
如果在歐洲生活和旅游，人們就不難發現歐洲城市的附加值遠比中國城市高。歐洲一些很不起眼的城市，城市規模和人口規模都很小，但附加值很高。城市居民每人每年所產生或者所擁有的價值遠較中國城市多。一個城市的附加值來自何處？我們這里要強調的是城市的傳統性和現代性、地方性和國際性、秩序和無序等應當如何統一起來。
在產業領域，升級有兩種方式。一種是同一產品的升值，今天生產鞋帽，明天還是繼續生產鞋帽，只不過是鞋帽的附加值在增加。另一種是不同產品的升值，今天生產鞋帽，明天轉而生產電子產品，從而提高附加值。但很顯然，城市的升級必須是前一種，即“同一產品的升值”。我們不能拆掉一個舊城市來重建一個全新的城市。城市的一磚一瓦都承載著一代又一代人的記憶。城市文明不僅僅是物理意義上的城市建筑物，而且更是文化意義上的城市建筑物。在歐洲，城市建筑越古老，其價值就越高，越是受到保護。很難想象一個沒有古老建筑的歐洲城市。歐洲很多城市創意十足，培養了一代又一代的哲學家、人文學者和科學家等頂尖人才，但這并不妨礙它們對傳統的鐘愛和保護。所有歐洲的巨人是站在它們傳統文化上的巨人。
相比之下，政府官僚主導下的中國城市化經常出現兩個大問題。第一，很多官員把城市化或者城市升級理解成為現代化。他們往往對城市進行“破舊立新”式的改造和重建。很多城市，盡管古老，但已經看不到城市的年齡。盡管很現代，甚至是后現代，但完全看不到中國的特色。從上到下，官員們往往以現代化為榮。現代化導致了中國城市的趨同化。中國是一個具有數千年歷史的文明古國，但作為文明主要載體的城市已經看不到文明的特征了。第二，有很多官員把城市化或者城市升級理解成為西方化。因此，在中國傳統消失的同時，西方特色則越來越明顯了。實際上，中國的很多城市現在已經成為西方各種后現代主義文化的實驗場所。各種后現代主義的新型建筑物不是不可以，但沒有和中國的傳統融合和統一起來。
在發達國家，城市的產生往往是自下而上，具有高度的自治性。但在中國，傳統上，城市往往是政治和軍事重心。1949年之后，城市往往是自上而下建設而成，城市秩序也是自上而下所施加，造成“有城無市”的局面。中國城市的許多制度例如“城管”和“協警”都是城市官僚化的象征。為了所謂的“市容”，把小商小販驅逐出城市。如果看看世界上所有的大城市，如果沒有小商小販，就很難理解這些大城市是如何運作的了。小商小販在一定程度上會破壞城市當局所認知的秩序，但其本身的“無序”本來就是城市秩序的一部分，是“市”的主體。
品牌A比品牌B更值錢，不僅僅是因為A的質量高于B，而且更是因為在人們的主觀思想中對A的認同度要比B高。一些官員自以為造出了一個很現代化的城市，但問題很顯然，如果人們對城市沒有認同感，那就是沒有附加值。如果一味追求城市的簡單擴大，城市發展不僅很難持續下去，到了一個階段，就會走向衰落。
全球化過程中的城市鏈條問題
一個城市如果不能進入全球化鏈條，就很難得到發展。中國改革開放后，強調最多的是城市的發展，而非可持續發展。后發展也有其優勢，因為可以從先發展者那里學到很多經驗教訓。
很多官員對產業升級往往有不科學的看法。他們往往把產業升級解讀成為“今天生產服裝，明天生產電器”。對他們來說，關閉服裝工廠，將其轉型成為電器工廠，就是產業升級了。這只對了一半?；蛘哒f，這只是產業升級的其中一種。產業升級也可以是同一產業鏈條上的升級，就是同一產業鏈條中往高端爬。也就是產品的附加值問題。像中國這樣的大陸性經濟體，不可以輕言放棄任何產業。我們在歐洲可以觀察到，很多城市因為產業的升級，很多產業已經轉移出去。一些城市甚至已經沒有了制造業。因為有福利制度，那里的人民仍然有體面的生活。但是，因為沒有了工作，民風變壞。文明的進步和工業化與城市化緊密相關，沒有了工業化，文明的進步就會成為問題。反之，那些善于往產業鏈高端爬的城市，在實現產業的升級的同時也實現了城市升級。歐洲不僅自己是消費社會，而且全世界都消費歐洲的品牌。很顯然，歐洲的品牌例如鞋帽服裝都是同一產業鏈上升級的結果。
很長時間以來，中國城市的經濟發展主要依靠的是簡單的產業擴張。但這條路現在已經走到了頂點。從國際經驗來看，產業從勞動密集型到資本密集型到知識密集型再到服務密集型是產業轉型和升級的必由之路。到現在為止，發達城市的經濟和產業升級已經走過了這些階段。中國的城市不能簡單重復這個路徑，但這個過程的確為我們提供了一個方向。需要再次強調的是，這個路徑可以發生在任何一個產業領域。
進一步說，城市可以制定一套系統的產業政策，來發展和城市經濟社會條件相得益彰的產業。有的城市生活質量高，可以吸引藝術家，就可以發展文化創意產業。有的城市大學多，傳統工業基礎好，可以考慮發展綠色節能產業。具體政策可以包括減稅、獎勵、發展相關設施等。這些產業政策還可以和人才政策相結合。
城市體制改革
改革開放以來，在很多地方，以錢為本和以官僚為本成了中國城市化過程的主導原則，導致了城市化過程中的權錢一體化。權錢一體化的確造成巨大的動力，快速有效地推進了中國的城市化。但是，這種一體化也導致了各種嚴重的問題。
首先是城鄉統籌問題。1949年以來，中國在處理城市和鄉村的關系方面走過了幾個主要的階段。第一個階段是改革開放前的30年。主要的特征是城鄉隔離的二元政策。總體上，是犧牲鄉村來促進工業化。國家主導的工業化一方面促進了城市的發展，但城鄉分割的二元制度同時也有效阻礙了城市化。國家通過高強度剝削農民，完成了第一波由國家主導的工業化和城市化。在農村，當然也沒有能夠建立有效的鄉村治理制度。
第二個階段發生在改革開放開始之后到本世紀初。我們可以把它稱之為自下而上的城市化。改革開放之后，工作重點轉移到以市場經濟為導向的經濟發展。經濟發展要求勞動力要素的自由流動，主要體現為農民進城成為農民工。1980年代初，國家提倡小城鎮建設，主要是為了適應當時鄉鎮企業發展的需要。當時開始了城市化，但規模不大。1992年初，鄧小平“南方講話”和黨的十四大之后出現了大規模的城市化。1990年代中期以“抓大放小”的國有企業體制改革促使鄉鎮企業的破產和轉型的同時，推進了中小型國有企業的民營化。同時，外資也大量涌入中國。這有效推動了農民進城打工，成為農民工。中國社會因此從原先的城鄉二元社會演變成為三元社會，農民工成為社會的第三元。
第三階段就是現在正進行的在城鄉統籌原則主導下的城市化。這里有幾個前提。首先是三元社會的高度不穩定性。三元社會已經出現了非常多的問題，尤其在東南沿海。例如，廣東每年要吸收2000~3000萬的農民工。這第三元是最不穩定的因素。在這樣的情況下，如果不能有效地把這第三元轉型成為城市居民，社會的穩定必然會出現大問題。如何轉型？城鄉統籌成為關鍵。
其次是農村的衰敗或者被衰敗。農村的衰敗，在一定的意義上不可避免。市場經濟規律決定了農村人口的外流。在世界范圍內，工業化和城市化必然導致農村人口的外流。而中國人多地少的特點更是加快了這個進程。但也有很多村莊是“被”衰敗的，這主要是由城市化對農村的土地需求所引起的。很多村莊，尤其是城市附近的村莊，往往以各種形式主動地或者被動地出賣土地。這些村莊原先并非城市的一部分，但現在越來越像城市，它們中的很多已經演變成“城中村”。而大量的資本也流入農村，以各種形式收購農民土地，從事各種開發項目。
在過去的30多年間，中國取得了高速的經濟增長。高速經濟增長主要有兩個來源，即內部的體制改革和外部的與國際經濟的整合。但從近年來的情況看，這兩方面的動力都在消退。中國很難再繼續依靠國有企業來取得可持續的經濟增長。要繼續依靠出口來維持經濟增長也已經不可能。在這樣的情況下，我們必須思考中國經濟發展的新動力來自何處的問題。近年來，城鄉整合被很多部門視為是下一步經濟增長的主要動力源。歷史上看，在很多國家，城市化的確在很長時間里提供了強勁的經濟增長動力。工業化、城市化、中產階級、消費社會這些都是經濟發展過程中的要素。在過去的30多年里，中國的工業化史無前例，但城市化則因為很多制度因素（例如戶口制度）遠遠落后于工業化的水平。強調城鄉統籌，就是要在推進城市化的同時尋求經濟增長的新動力。
1980年代之后，城鄉差異有所縮小，但自從1990年代初以來，城鄉兩極分化變得越來越嚴重。我們決不能簡單地把城鄉統籌和城鄉整合理解成為消滅農村。城市化要有節制，過快的城市化會導致城市的農村化。城市的精致化要比簡單的城市擴張更重要。
國際經驗表明，城市化到了一定階段，就會出現城市居民向往鄉下生活的現象。在歐美國家，高水平的城市化并沒有破壞農村的生活方式。很多城市居民所渴望的是鄉下的生活。這種現象在中國遲早會出現。中國現在的情況是，城市居民想住在城中心，農民也想住進城市。但過不了多少年，很多人就會懷念起農村生活。到2011年底，城市人口已經超過總人口的一半(51.3%)。如果城市人口達到總人口的四分之三，農村的價值就會遽然增加。
如果說城鄉統籌要保護農村，問題的核心就在于農村的公共服務供給。這方面，需要政策實踐的創新。沿海省份的一些地方已經有很多好的經驗。例如，廣東有些地方做得相當有效，包括惠州的鄉村教育和醫療制度。在這些地區，城市化在發展，但農村也在改善，城市化和保護農村平衡發展。從長遠來看，這種方式要優越于單純的城市化，或者單純的農村建設。
“誰來做？”這個問題往往被忽視。政府是發展的主體，這是1949年之后長期形成的思想意識。不過，這個觀念必須得到改變。比如說，城市規劃是政府的事情，但規劃之后的執行主體可以是企業。也有人會認為，在中國的動員性體制下，讓政府來做可能效率更高。這并沒有錯，因為政府具有很強的動員能力，不過問題在于政府主導的發展往往缺少可持續性。
第三個問題是促成城市從等級制度向扁平化的轉型。中國的城市有縣級市、地級市、副省級市、省級市、直轄市等級別。改革開放以來，行政體制改革方面出現過幾個考量不周的決策。最大的不周就是把原先的“行署”，也就是省政府的派出機構，轉型成為獨立的一級政府，即地級市。第二個不周就是設立了過多的計劃單列市，也就是副省級的市。第三個不周就是實行“市管縣”制度，把縣級市納入地級市的管轄之下。中國傳統幾千年，在大多數時間里，只有三級政府，即中央、省和縣。就市來說，只有兩級，即省城和縣城。但現在光是市就有五個級別。無論從自己的傳統還是國際經驗來說，實在沒有必要區分得那么細，這種等級體系大大損害了行政效率，帶來了無窮高的行政成本。城市體制要改革，就必須考慮如何通過改革城市行政級別制度來縮短城市間的行政距離。
有幾個方案可供選擇。第一，把計劃單列市和一些重要的地級市轉型成為直轄市。中國這么大一個國家，省級單位過少。歷史地看，省級單位過大，在中央權力衰微的時候，往往出現強大的地方主義，甚至趨向于獨立。因此，自民國開始，人們一直在設想省級體制的改革，主要是增加省級單位。但從可操作性來說，要把一個省分成兩個省非常困難，因為省不僅僅是一個地理區域單元，更是一個歷史文化單元。在這樣的情況下，可以設置更多的直轄市來增加省級單位。這不僅容易操作，也符合我們上面所說的工業化和城市化的大趨勢。重慶設置直轄市的成功實踐也說明了這一點。
第二，把地級市重新改回到改革開放前的組織屬性，即“行署”，也就是省政府的派出機構的地位。在這種情況下，地級市只是省即行政當局的派出機構，就不需要設置那么多的機構，也就是說，精簡機構真正成為可能。
第三，取消縣級市和地級市之間的從屬關系，這兩級扁平化，屬于同一行政級別。這方面的改革已經走出了第一步，即“省管縣”制度。但“省管縣”制度主要在于經濟資源分配方面，不涉及行政和人事。實際上，可以在這一改革的基礎上，實行省政府對縣政府的全面管理，這樣就可以把縣級市從地級市那里“解放”出來。無論是現在的地級市還是縣級市，都直屬省政府管理。
城市內部的行政體制改革也需要進行扁平化改革?，F在的情況是，城市內部也有太多的行政級別，表現在兩個方面，一是等級的行政體制，例如區和街道，二是各類非行政組織的行政級別，例如醫院、學校、研究所和各種事業單位等。
城市內部的行政等級要縮短。傳統上，縣是基層政府。也就是說，縣級市以下就沒有必要設立政府了。浙江、廣東等省的改革表明，改革開放之前設計的鄉鎮政府可以改革，要不完全取消，要不就轉型成為縣級政府的派出機構。同樣，城市內部也沒有必要再設立三級政府。新加坡和香港地區這等大城市只有一級政府。西方城市也都只有一級政府。我們為什么要設計那么多級別的政府？和縣政改革那樣，市政府之下沒有必要設置額外的政府，至多設置一級派出機構就足夠了。
更為重要的是需要取消城市內部的各類非行政組織的行政級別。一個城市的官僚化程度過高，就會阻礙各種生產要素的自由流通，尤其是人才方面。盡管中國政府不斷推出各種不同的吸引人才的計劃，但從總體上來看，高端人才仍然在外流。同時，因為行政級別，已經被吸收回來的人才也難以發揮作用，而是很快地被官僚階層所吸納，成為官僚體制的一部分。要不就處于邊緣地帶，同樣發揮不了作用。
城市是中國整體政治制度的一部分，城市很難完全獨立于整體政治體制而運作。此外，城市本身也必然要有政治的一面。有人的地方，就會有政治。就是說，城市的政治化不可避免。
（作者單位：新加坡國立大學）
