? 陸銘 | 上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院

? 鄭濤(訪談?wù)? | 文化縱橫

【導(dǎo)讀】近期，教育、住房、勞動保障、反壟斷等領(lǐng)域出臺了一系列新政策，引發(fā)社會持續(xù)關(guān)注，市場也出現(xiàn)一定波動。為理解這些政策背后的邏輯及其經(jīng)濟社會影響，進而思索當(dāng)前社會經(jīng)濟領(lǐng)域問題的解決之道，近日《文化縱橫》對上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、中國城市治理研究院研究員陸銘作了專訪。陸銘曾于2020年8月24日參加在中南海召開的專家座談會，提出持續(xù)推動中心城市人口聚集、加強都市圈“增長極”作用、優(yōu)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給、加大流動人口子女教育投資等建議。

陸銘指出，近期一系列新政希望降低教育、住房等領(lǐng)域給居民生活帶來的負(fù)擔(dān)，這一初衷無疑是好的。但實事求是地看，我們在面對民生領(lǐng)域的亂象時，也存在一定的思維誤區(qū)，即往往從限制需求入手，而沒有更多地考慮供給側(cè)的問題。陸銘認(rèn)為，高房價和校外教育培訓(xùn)的內(nèi)卷式競爭，其實都源于供給不足。解決這些問題的根本出路，是從供給側(cè)發(fā)力：一方面，政府應(yīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域加大投入，提升質(zhì)量，優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)；另一方面，還應(yīng)加大市場端的供給，允許通過市場機制滿足部分政府公共服務(wù)無法覆蓋的個性化需求。如此才能真正實現(xiàn)讓市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的基本原則，進而滿足人民日益增長的美好生活需要。

本文為文化縱橫新媒體“政策觀察”特稿，僅代表作者觀點，特此編發(fā)，供諸君思考。

限制需求還是擴大供給？——關(guān)于近期重大新政的思考

《文化縱橫》：近期，國內(nèi)多項政策引發(fā)公眾關(guān)注。教育領(lǐng)域，中央強力整頓校外教育培訓(xùn)行業(yè)亂象；就業(yè)領(lǐng)域，人社部等部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，要求維護平臺企業(yè)派遣工的權(quán)益；住房領(lǐng)域，打壓虛高學(xué)區(qū)房、設(shè)定二手房指導(dǎo)價、限制房貸、加快發(fā)展保障性租賃住房等行動不斷加碼；反壟斷領(lǐng)域，今年年初國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》。如何理解這一系列政策變化，它們是不同部門遵循各自專業(yè)邏輯的單獨行動？還是背后有著統(tǒng)一的頂層設(shè)計，預(yù)示著中國經(jīng)濟社會發(fā)展模式即將迎來新一輪轉(zhuǎn)型？

陸銘：最近在勞動就業(yè)、教育、住房等社會領(lǐng)域出現(xiàn)的一些管制措施的加強，的確引起了社會各界的關(guān)注，對于這樣一些政策取向的變化，我認(rèn)為需要做更為全面和深入的分析。

顯然，我想社會各界都同意的是，這一系列政策調(diào)整的初衷是想改善民生，克服在相關(guān)領(lǐng)域——特別是公共服務(wù)和居民生活領(lǐng)域——出現(xiàn)的一些所謂的亂象，希望能夠降低住房、教育等對于居民生活的負(fù)擔(dān)，這一初衷是好的。但是這些政策的出臺是不是真的能夠有效地緩解這些領(lǐng)域存在的問題？我認(rèn)為需要在理論和實踐中做進一步的研究，才能科學(xué)客觀地認(rèn)識這些政策帶來的影響。

在現(xiàn)實生活中，資源總是有限的，而不同的偏好、不同的收入會導(dǎo)致不同的人產(chǎn)生不同的需求，于是需要在不同的人群當(dāng)中配置各種資源——這本身就是市場經(jīng)濟發(fā)展的一個非常重要的部分。在這些資源的供給和需求之間就會形成某種配置機制，總體上來講主要是兩種形式：

第一種是用價格配置，出價者高的就得到更多更好的資源；第二種是行政配置，用某種規(guī)則把資源配置給相應(yīng)的需求者。當(dāng)然也可以是價格機制和某種行政力量的配置之間的一種結(jié)合，比如在管制價格的情況下會出現(xiàn)供給小于需求，一部分需求滿足不了，此時可以行政配置（如直接的行政指定、隨機分配等手段）實現(xiàn)供給和需求之間強制的均衡。

在理論上，當(dāng)社會公眾觀察到一些領(lǐng)域出現(xiàn)高價格的時候，往往非常容易直接訴諸通過行政手段配置資源，或者加強對市場的管制，特別是直接的價格管制。

但是，我認(rèn)為社會各界在面臨這些問題的時候，思維上出現(xiàn)了一定的誤區(qū)。對于當(dāng)前在某些領(lǐng)域里面出現(xiàn)的高價格問題，人們沒有更多地從供給側(cè)來思考：有沒有可能是供給側(cè)出了問題，導(dǎo)致社會公眾所感受到的各種各樣的問題？我們不妨以住房和教育這兩個最有代表性的領(lǐng)域為例，分析一下供給側(cè)的問題。

先來看住房。現(xiàn)在中國的確存在高房價問題，但是必須要看到，高房價并不是一個全國普遍的現(xiàn)象。在一些人口流出的地方，住房的供給非常充分，甚至還出現(xiàn)了住房閑置、房價下跌的現(xiàn)象。中國的高房價到底出現(xiàn)在什么地方呢？主要是人口持續(xù)增長、有大量人口流入的地區(qū)。這樣的地區(qū)通常是沿海經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，特別是沿海的一些特大和超大城市，以及中西部的一些國家級中心城市和區(qū)域性中心城市。但是總體而言，中西部的一些中心城市，哪怕是省會級城市，也并不完全就一定是高房價的，比如長沙對房價的控制就比較好。但我并不認(rèn)為，高房價的根源可以簡單地歸因為人口增長。人口的增長是由人口的流動帶來的，這是一個國家內(nèi)部勞動力資源跨地區(qū)配置的一個非常重要的表現(xiàn)，因此是非常正常的現(xiàn)象。

在人口大量流入的地區(qū)出現(xiàn)的高房價，更應(yīng)從供給側(cè)去找原因。長期以來，在人口大量流入的地方，住宅用地以及由此產(chǎn)生的住宅供給是跟不上人口的增長的。其中主要有以下幾點原因：

第一，在人口大量流入的地方，建設(shè)用地供應(yīng)的總量受到嚴(yán)格的管制。一直到今天，在一些人口大量流入的特大和超大城市，仍然有大量的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地，對生態(tài)用地占整個城市的土地的比例有著非常嚴(yán)格的管制。

第二，即便在城市建設(shè)用地中，地方政府也更愿意把城市建設(shè)用地供給規(guī)劃為工業(yè)用途和商業(yè)、服務(wù)業(yè)用途，對住宅用地的供給相對缺乏積極性。

第三，長期以來，政府對公租房建設(shè)也缺乏積極性。雖然最近這些年公租房建設(shè)已經(jīng)有所加快，但與市場需求相比，公租房的供給總量仍然相對不足。

第四，一些城市對建筑的容積率也有比較嚴(yán)格的管制，因此在住宅用地轉(zhuǎn)化為住宅供應(yīng)這個環(huán)節(jié)也受到行政力量的管制。

第五，在城市建設(shè)和城市管理過程中，往往因為追求干凈、整潔、有序等，對一些實際上承載著居住功能的建筑和低成本居住形態(tài)（如城中村）包容性不夠強，對其大拆大建實際上不利于住宅供應(yīng)的增長。

這幾方面原因共同作用于房地產(chǎn)市場，尤其是對人口流入地的住宅用地的供給不足，導(dǎo)致供給跟不上需求的增長，房價就會持續(xù)上漲。尤其是貨幣供給比較寬松的時候，就更容易使得流動性流向那些住宅供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重短缺的一些特大和超大城市。面臨這樣一些問題，如果僅僅從需求側(cè)進行管制，就可能導(dǎo)致表面上看起來房價似乎被控制住了，但是卻帶來一系列其他問題：

比如，管制住一手房，二手房房價就高；管制住二手房，二手房交易就會出現(xiàn)虛假定價問題，也就是住宅交易的備案價格似乎控制住了，但其他隱性的價格卻上升了，因此住宅的總價并沒有下降；

再比如，通過控制貸款的方式控制購房需求，但是這樣管不住全款購房的住房需求，這樣一來，實際上就把房地產(chǎn)的供應(yīng)以及未來潛在的房價上漲的空間給了能夠全款買房的高收入階層。

通過行政力量管制一手房的價格，似乎能把房價壓下來，但這種壓低的房價，一方面在進入二手房市場的時候，會轉(zhuǎn)化為買到房子的人的獲利空間；另一方面甚至?xí)痖_發(fā)商為了保利潤而壓縮建筑成本，最后影響了住宅的質(zhì)量。

所以我多年來一直在呼吁，面對人口流入地的高房價問題，主要還是應(yīng)該從供給側(cè)入手，多管齊下增加住宅供應(yīng)，才能緩解房價上漲的壓力。具體來講，就是應(yīng)該增加人口流入地的建設(shè)用地供應(yīng)；在建設(shè)用地供應(yīng)中，將更多的用地用于住宅建設(shè)，把閑置的工業(yè)和商服用地轉(zhuǎn)化為住宅用地；放松對住宅用地的容積率管制；提高對包括城中村在內(nèi)的低成本居住形態(tài)的包容度。

對于需求的限制，不應(yīng)該從限制價格、限制交易或者限制信貸入手。而應(yīng)該主要按照家庭以及購房面積進行需求限制，這種限制能夠有效地減少炒房行為，也能夠有效緩解不同家庭、不同人群之間的財產(chǎn)不平等。不能無限制地放大需求側(cè)的控制政策，這樣最終反倒可能會限制住真實需求，使得房地產(chǎn)市場無法走向健康、可持續(xù)的發(fā)展。

教育領(lǐng)域也存在類似的現(xiàn)象。大量的補課行為的出現(xiàn)，實際上是因為教育資源的有效供應(yīng)不足，上大學(xué)的渠道非常有限，所以就出現(xiàn)學(xué)生相互之間的競爭。當(dāng)然，客觀上也存在一些不良的現(xiàn)象，比如一部分教師在上課的時候有所保留，把本來應(yīng)該在課堂上教授的內(nèi)容拿到課外市場上去補課。

所以，對于教育領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，我認(rèn)為也需要做區(qū)分。對于部分教師在教學(xué)中不負(fù)責(zé)任，把該講的東西放到學(xué)校之外去講這種現(xiàn)象，應(yīng)該通過政府的管制來糾正。與此同時，對于教育行業(yè)出現(xiàn)的供求矛盾，一方面我認(rèn)為應(yīng)該加大教育行業(yè)的總體投入，多建學(xué)校，提高教師待遇，提高教育質(zhì)量，緩解供不應(yīng)求的問題；另一方面，也應(yīng)該增加大學(xué)的錄取率，因為未來經(jīng)濟增長的動力會越來越多地來自于創(chuàng)新，而大量的制造業(yè)工人會逐漸被機器替代，因此，通過擴大大學(xué)的招生規(guī)模來緩解大學(xué)入學(xué)的競爭，也是一個減少大家在課外相互競爭補課的非常重要的渠道。尤其在那些人口眾多，教育競爭非常激烈，而優(yōu)質(zhì)大學(xué)又比較少的地區(qū)，可以考慮通過加大國家投入，加快在這些地方建設(shè)大學(xué)。例如在河南、河北、浙江這些地方就存在大學(xué)的數(shù)量和質(zhì)量與人口和經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配的問題，教育的短缺更加嚴(yán)重。

打壓學(xué)區(qū)房能否真正起到促進教育公平的作用？我非常懷疑。從形成機制角度來看，在教育資源分配不完全由供求所決定的市場價格來決定的情況下，家庭通過競爭學(xué)區(qū)房來獲取教育資源。在理想狀態(tài)下，由于通過學(xué)區(qū)房競爭優(yōu)質(zhì)教育資源可能會使得低收入家庭失去獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機會，那么可以對那些來自于低收入家庭的優(yōu)秀孩子進行補貼，達到效率與公平的兼顧。但如果完全打亂優(yōu)質(zhì)教育資源的配置，采取類似于打亂學(xué)區(qū)、隨機抽簽等方式來配置的話，可能會產(chǎn)生兩種意外的后果：

第一，優(yōu)質(zhì)的教育資源最后沒有產(chǎn)生提升人力資源積累的效果，因為優(yōu)質(zhì)教育資源能否提升整個社會的人力資源積累水平，還取決于教師和學(xué)生素質(zhì)之間的匹配；

第二，表面上隨機配置的優(yōu)質(zhì)教育資源，卻可能使得獲取教育資源完全變成跟運氣掛鉤的事情，社會公眾也未見得能夠接受這種分配方式，甚至公眾可能更容易接受基于競爭的資源配置方式。隨機分配教育資源表面上看起來似乎是公平的，但公眾的感受很可能反而是不公平的，特別是那些希望通過努力改變自己命運的家庭更有可能產(chǎn)生這種反應(yīng)。

另一個值得擔(dān)心的問題是，在表面上看起來隨機的教育資源配置過程中有可能產(chǎn)生腐敗。這個問題是不是真實存在，還需要通過加強研究來觀察。

總的來說，對于上述領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，我覺得社會公眾應(yīng)該更新思維。這些領(lǐng)域并非完全不能按照市場原則來配置資源，而是也應(yīng)當(dāng)堅持讓市場成為配置資源的決定性力量，政府更好地發(fā)揮作用的原則。但在政府更好地發(fā)揮作用這個環(huán)節(jié)上，政府不應(yīng)跟市場力量對抗，或者簡單地控制需求，而應(yīng)該加強供應(yīng)，以及在存在壟斷的市場領(lǐng)域開展反壟斷行動。即便是控制需求，也應(yīng)區(qū)分哪種控制需求的手段才是合理的。有的控制需求政策是為了防止出現(xiàn)不平等現(xiàn)象，這是有道理的；但對于真實的剛性需求，控制需求可能會適得其反，不能讓控制需求政策成為滿足人民對美好生活向往的途徑。

《文化縱橫》：新冠疫情全球大流行和中美競爭給中國經(jīng)濟增長帶來巨大挑戰(zhàn)和不確定性，為何我國會在這種背景下推出這樣一系列可能會在短期內(nèi)對經(jīng)濟增長產(chǎn)生波動影響的公共政策？如何理解和研判這些政策對中國經(jīng)濟發(fā)展的中長期影響？

陸銘：在經(jīng)濟下行、中美關(guān)系緊張的國內(nèi)國際形勢下，在結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整和保增長之間確實存在著一定的矛盾。我認(rèn)為此時進行一些結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整，本身并不一定是錯的。但是結(jié)構(gòu)性的供給側(cè)政策調(diào)整，應(yīng)當(dāng)考慮如何才能兼顧效率與平等，如何才能實現(xiàn)人民對美好生活向往。在理論界沒有想清楚和沒有經(jīng)過充分地論證之前，寧愿先觀望一下，不要倉促著手。否則，就有可能導(dǎo)致經(jīng)濟增長動力受挫，而在想解決的那些問題上也可能事倍功半，甚至有可能最后得到的結(jié)果違背了初衷，那就非常遺憾了。

總的來講，我認(rèn)為如果要實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長兩者共贏，至少在存在短缺的領(lǐng)域，不管是住房還是教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，增加供給，改善質(zhì)量，優(yōu)化布局，特別是在那些人口大量增長的地區(qū)做這些供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，總是正確的。政策制定者不妨從這些領(lǐng)域入手，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和調(diào)整結(jié)構(gòu)兩者共贏。

這些政策對于中國中長期的發(fā)展能否產(chǎn)生好的效果，我不敢貿(mào)然回答，因為這需要在理論和實證上做進一步的研究。從理論邏輯上講，我覺得籠統(tǒng)地講這些政策有好處還是壞處，本身就存在誤區(qū)。我認(rèn)為，討論這些問題不能停留在這個層面上，而是要去討論如何管制、在哪管制等這樣一些問題。

其實在這些問題上，學(xué)界已經(jīng)有大量的研究。盡管還存在一些認(rèn)識上的分歧，但如果我們真的把國內(nèi)、國際不同的研究放在一起比較的話，其實可以去偽存真，真理是可以越辯越明的。但遺憾的是，很多時候我們一些政策的出臺還是有一些倉促，沒有理清一些相關(guān)問題的基本邏輯。這樣可能會傷害中國市場經(jīng)濟發(fā)展本身的一些基礎(chǔ)邏輯，也可能會讓公眾產(chǎn)生政策預(yù)期不夠穩(wěn)定的社會心理。對于投資者來講，在相關(guān)行業(yè)出現(xiàn)這些政策干預(yù)之后，也可能會產(chǎn)生對中國未來政策形成邏輯難以預(yù)期的社會心理，對整個市場經(jīng)濟的信心也會有所弱化。所以，我認(rèn)為當(dāng)前中國在一些領(lǐng)域的政策制定應(yīng)該進行充分的論證和討論，要聽取來自各方面的意見，特別是既有的學(xué)術(shù)研究的成果，否則很可能產(chǎn)生認(rèn)為政策穩(wěn)定性不足的社會心理和情緒。

《文化縱橫》：教育、住房這些領(lǐng)域有其公共服務(wù)的屬性，最近的政策調(diào)整似乎也在突出這一點，而弱化其商品屬性。但與此同時，中央也一直強調(diào)要讓市場在資源配置中起決定性作用。那么，今后應(yīng)該如何平衡政府和市場在提供上述公共服務(wù)方面的作用和關(guān)系呢？

陸銘：在一些市場經(jīng)濟國家，教育、住房等領(lǐng)域同時具有市場屬性、商品屬性和公共服務(wù)屬性。市場屬性主要是滿足一些對于質(zhì)量有要求的群體，相對而言他們是高收入的家庭，有更強的支付能力，所以會更多地進入市場購買相應(yīng)的商品和服務(wù)。政府提供的公共服務(wù)，主要起到的是均等化和托底的作用，相對而言它滿足的是中低收入階層家庭的相應(yīng)需求。當(dāng)然，在中國特殊的歷史背景下，在教育領(lǐng)域，不少優(yōu)質(zhì)教育供給也是公辦的。

一個國家的教育和住房應(yīng)該有多大比例由市場供應(yīng)、有多少應(yīng)由政府供應(yīng)，完全取決于這個國家的相關(guān)政策。需要明確的一點是，不管怎樣，政府提供住房和教育等公共服務(wù)，并不是對市場機制的完全替代。因為需求是多元化的，有一些個性化的教育和住房需求，以及一些收入較高群體的教育和住房需求，交給市場去滿足是沒有問題的。在一些人口大量流入的城市，民辦教育還對彌補市場供給不足起到了非常重要的補充作用，特別是大量緩解了對于農(nóng)民工群體教育供應(yīng)不足的問題。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該做的仍然是在供給側(cè)增加公共服務(wù)的投入，提升質(zhì)量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局。這樣才能通過讓政府和市場各自發(fā)揮各自的功能，滿足不同類型的需求。

當(dāng)前在這些領(lǐng)域推出的新政策，我認(rèn)為有一些是合理的。比如，強調(diào)政府要供應(yīng)更多的公租房，特別是在人口大量流入的一些地區(qū)，房價已經(jīng)高到讓普通城市居民難以承受的地步，在這樣的城市更多地建設(shè)租賃房來滿足公眾的居住需求，當(dāng)然是值得肯定的。但是，與此同時也應(yīng)該看到，在商品住房上也存在供給不足的問題，尤其是現(xiàn)在一些大城市還在用戶籍身份控制買房的資格。一個本國的國民在當(dāng)?shù)赜泻戏ǖ木蜆I(yè)和居所，卻需要繳納長達五年的社保才能夠買房，這說明市場上存在著嚴(yán)重的供給不足。在有一些大城市，五年社保的購房資格要求成了一些年輕人覺得自己無法留在當(dāng)?shù)亻L期生活的一道門檻，這對于提升一些大城市的競爭力和留住人才也產(chǎn)生了不利的影響。

總結(jié)一下，在住房問題上，一方面需要政府建設(shè)和供應(yīng)更多的公租房以及面向低收入群體的廉租房，另一方面同時需要適應(yīng)人口數(shù)量增長，特別是高收入階層數(shù)量增長的現(xiàn)狀，增加商品房的供給。兩者不可偏廢，不是一個相互取代的關(guān)系。

教育領(lǐng)域的情況也是一樣的。如今，中國人對教育的需求非常旺盛。因為中國發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，進入即將成為一個高收入國家的階段，一些相對比較發(fā)達的地區(qū)人均GDP已經(jīng)可以達到一個中等發(fā)達國家的水平?？陀^上講，人們越來越重視教育的投入，這是好事情。面對這樣的需求，同樣需要政府加大投入。我們在教育的供給上還存在大量的短板，同樣是在一些人口持續(xù)流入的大城市，到現(xiàn)在還沒有辦法能夠把所有常住人口都納入享受基本公共服務(wù)的覆蓋范圍之內(nèi)。即便對本地戶籍人口而言，現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)教育資源比較集中，分布在傳統(tǒng)的中心城區(qū)，也無法滿足廣大市民日益增長的需求。這給政府?dāng)U大教育供給、建設(shè)更多學(xué)校提出了非常緊迫的需求。尤其在高中教育階段，一些大城市現(xiàn)在基本上是以戶籍人口的孩子為服務(wù)對象的；但高中階段的教育，尤其是普通高中的教育，基本上是不對外來人口開放的?？傊龅木褪窃黾庸┙o，在數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間布局幾個維度上改善供給。

但并不是只要政府建設(shè)了足夠的公辦學(xué)校，所有家庭和個人的需求就能夠滿足了。客觀上來講，對于一些支付能力比較強的家庭而言，在學(xué)校教育之外，能夠通過補課來進一步加強對孩子的教育投入，我覺得也是正常的需求，尤其在一些學(xué)校教育覆蓋不到的方面，比如英語、文藝技能等個性化的人力資本投資等，這些領(lǐng)域是學(xué)校教育覆蓋不足的，再比如一些超過學(xué)校教學(xué)水平的額外需求。有家庭愿意在這些方面花更多錢來提高孩子的綜合素質(zhì)，我覺得這也是人民對美好生活的向往的體現(xiàn)。所以，市場和政府還是應(yīng)該扮演互相補充的角色：政府提供的公共服務(wù)更加強調(diào)均等化和托底作用，市場提供的更加強調(diào)的是服務(wù)于有支付能力的家庭或者普通家庭的個性化需求，兩者不可偏廢。

但是就像前面講到的，客觀上，今天的確存在一部分教師在課堂上沒有好好地把內(nèi)容教夠，然后把這些內(nèi)容拿到學(xué)校之外去教，從而產(chǎn)生了補課的市場，這一點應(yīng)該加強管制。如果不在理論上梳理清楚這些問題的話，很可能實踐中就會出現(xiàn)對一些合理的需求也進行一刀切式的打壓，最后導(dǎo)致一些正常的需求、有效的需求沒有得到充分的滿足。在這樣的情況下，就很可能產(chǎn)生一些意想不到的結(jié)果。

比如，有可能使得教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)向地下，這樣一來其實并沒有真正解決問題；如果培訓(xùn)機構(gòu)被打壓，就有可能導(dǎo)致一些富裕階層雇傭家庭教師在家里培訓(xùn)，這個無論如何也無法去管制；甚至有可能使得一部分教師辭職轉(zhuǎn)向私人教育市場來提供類似于像家教的服務(wù)，這反而不利于學(xué)校教師隊伍的壯大。這樣就可能會導(dǎo)致在教育資源的獲得方面出現(xiàn)更嚴(yán)重的按照收入和階層進行區(qū)隔的狀態(tài)，反而不利于教育的均等化。

總而言之，對于教育、住房這樣的市場，都應(yīng)該系統(tǒng)性地把所有問題產(chǎn)生的原因好好地梳理一下。讓市場成為配置資源的決定性力量，政府更好地發(fā)揮作用，這句話本身大家都是認(rèn)同的，但是到底具體怎么做，怎么讓市場成為配置資源的決定性力量，市場配置什么樣的資源，用什么樣的方式配置資源，政府如何更好發(fā)揮作用，用什么樣的方式、在什么領(lǐng)域來發(fā)揮作用，都需要好好研究。如果搞一刀切式的干預(yù)政策，是有些令人擔(dān)憂的。

《文化縱橫》：有自媒體認(rèn)為，中國政府近期在住房、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域推出的新政，似乎是在向德國學(xué)習(xí)，因為德國“樓市長期穩(wěn)定、職業(yè)教育世界聞名，在養(yǎng)老制度、鼓勵生育方面頗有一套”。您怎么看待這種觀點？

陸銘：對于世界上各個國家的一些先進經(jīng)驗，我覺得可以在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上加以吸收。但我認(rèn)為不應(yīng)籠統(tǒng)地講中國今天的做法是向德國學(xué)習(xí)。德國的確長期以來住房市場價格控制比較好，但是最近這些年德國也出現(xiàn)了和其他國家一樣的人口向大城市集中的現(xiàn)象，因此導(dǎo)致一些大城市房價上漲速度比較快。在這個意義上，德國是否真的擁有住房價格控制比較成功的經(jīng)驗，我覺得本身要再加強研究。

在教育領(lǐng)域，德國傳統(tǒng)上的確比較重視技能教育。今后中國總體上應(yīng)更重視技能教育，我覺得也是對的。但是當(dāng)前更應(yīng)改變的是技術(shù)工人的培訓(xùn)體系和收入決定機制，而不是籠統(tǒng)地在教育供給上通過名額劃分去限制初中生上普通高中、進入大學(xué)的軌道。很多東西隨著時代的發(fā)展都在發(fā)生新的變化，比如現(xiàn)在越來越多的制造業(yè)崗位被機器替代，自動化水平不斷提高。當(dāng)前中國的制造業(yè)也已經(jīng)出現(xiàn)了GDP增長的同時，就業(yè)崗位是負(fù)增長的現(xiàn)象。未來中國的制造業(yè)是否真的需要那么多的人去上技術(shù)性學(xué)校，以增加制造業(yè)的職工？還是說，未來中國可能需要更多更高品質(zhì)的服務(wù)業(yè)勞動力？這些問題我認(rèn)為也需要加強研究。總之，不能簡單地把一個國家出現(xiàn)的現(xiàn)象合理化、普遍化，而應(yīng)該去分析它背后的形成機理，并且對未來的發(fā)展趨勢要有充分的預(yù)判。

反過來說，其實我們不光要在國際上去學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗；在國內(nèi)，對于不同城市和不同地區(qū)間的差異和發(fā)展經(jīng)驗，我們是否已經(jīng)總結(jié)得非常充分了呢？也未見得。例如，在房價和教育這兩個大家比較關(guān)注的領(lǐng)域，中國一些人口增長的城市，房價的漲幅就存在差異。在北上廣深這四個一線城市里，廣州的房價上漲相對不是很快；在二、三線城市里，也有類似于成都、重慶、武漢、西安這樣的城市，房價上漲遠遠慢于一線城市；還有一個例子是長沙，房價水平和漲幅不高，居民的幸福感比較高。這些房價較合理的城市無一例外都是因為住房供給充分，房價漲幅控制得才比較好。所以經(jīng)濟理論和實踐告訴我們，根據(jù)人們需求的增長加大供應(yīng)，永遠是緩解房價上漲趨勢的不二法門。盡管這是一個非?；镜慕?jīng)濟學(xué)原理，當(dāng)前社會也缺乏共識。

在教育方面也是同樣的道理。在人口不斷增長的過程中，有些城市遲遲不增加教育的投入，甚至關(guān)閉了不少為外來人口子女提供教育的學(xué)校。而有些城市對外來人口增加導(dǎo)致的教育需求上漲問題解決得卻比較好，最有代表性的就是廣州和成都，這些城市對外來人口比較友好，它們吸引外來人口的數(shù)量增加也因此比較快，這又使得這些城市的服務(wù)業(yè)價格增長得并不是很快，市民的生活品質(zhì)有較好的保障。這些在中國發(fā)展過程中面臨的問題，是發(fā)達國家現(xiàn)在已經(jīng)不存在的。所以面對中國當(dāng)前發(fā)展過程中出現(xiàn)的這些問題，我認(rèn)為與其不分青紅皂白地去學(xué)習(xí)一些國外經(jīng)驗，還不如好好地根據(jù)中國的國情，認(rèn)真梳理中國不同城市之間出現(xiàn)的問題的異同、相應(yīng)的政策應(yīng)對以及不同的政策產(chǎn)生的不同后果所呈現(xiàn)的規(guī)律，然后才能真正找到解決中國自身在特定轉(zhuǎn)型和發(fā)展時期出現(xiàn)的那些問題的有效政策。

當(dāng)然我不是說一些發(fā)達國家的經(jīng)驗就不重要，而是說學(xué)習(xí)國際上的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)建立在把握規(guī)律的基礎(chǔ)上。同時，要認(rèn)識到中國當(dāng)前發(fā)展階段所產(chǎn)生的國情，跟發(fā)達國家現(xiàn)在的情況也不太一樣，因此需要有針對中國轉(zhuǎn)型和發(fā)展特定時期的政策設(shè)計。

《文化縱橫》：近期還有一個值得注意的政策現(xiàn)象是，北京市先后推出《共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》和《北京市引進畢業(yè)生管理辦法》，一向以調(diào)控人口為目標(biāo)的北京，如今也加入搶人大戰(zhàn)，如何理解北京市的這一變化？是否跟北方地區(qū)近年來經(jīng)濟增長乏力有關(guān)？出臺積極引進和留住人才的政策，能否扭轉(zhuǎn)這樣的趨勢？

陸銘：要回答清楚北京出現(xiàn)的政策調(diào)整，就需要回到源頭上討論：人口向大城市集中的趨勢到底是由什么導(dǎo)致的？這背后的機理是不是揭示出了某種經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)律？

經(jīng)濟理論進而國內(nèi)外的經(jīng)驗都共同說明了一件事情：人口向大城市以及以大城市為核心的都市圈集中是普遍趨勢。它背后的經(jīng)濟學(xué)機理就是經(jīng)濟發(fā)展的集聚效應(yīng)，而集聚效應(yīng)又建立在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟基礎(chǔ)上。尤其當(dāng)一個國家進入后工業(yè)化階段后，大城市以及以大城市為中心的都市圈具有強大的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，對于服務(wù)業(yè)的發(fā)展特別有利。在這種情況下，大城市的人口持續(xù)增長，并且逐漸跟周邊的中小城市連接，成為一個都市圈，就成為世界范圍內(nèi)普遍存在的現(xiàn)象和規(guī)律。

但是，我們長期以來對這一經(jīng)濟規(guī)律的認(rèn)識是不足的，總是把人口向大城市的集中理解為是沖著大城市的公共服務(wù)去的；同時認(rèn)為可以通過產(chǎn)業(yè)和人口的疏散，緩解人口向大城市集聚的趨勢；甚至認(rèn)為隨著大城市人口規(guī)模的膨脹，受教育水平較低的人口的增長趨勢僅是短期的，未來隨著產(chǎn)業(yè)升級換代，大城市對他們的需求就會下降。

實際上，這些觀點都存在認(rèn)識誤區(qū)。中國的大城市在向都市圈發(fā)展的過程中，人口的增長仍然有空間。特別在今天中國城市化過程中，長期以來存在戶籍政策阻礙人口自由流動，并且在大城市存在建設(shè)用地供應(yīng)管制的政策背景之下，人口的增長實際上仍然是受到政策制約的，即便如此，中國大城市的人口增長并沒有停止。可以想象，如果在土地、戶籍、財政、公共服務(wù)配置、養(yǎng)老金全國一體化等方面出現(xiàn)改革的話，中國的人口流動將走向自由流動，今天人口向大城市以及以大城市為中心的都市圈集中的趨勢就不會發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。

傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較高端，對低技能勞動者的需求不大；甚至隨著產(chǎn)業(yè)升級換代，大城市對低技能勞動者的需求可能會下降。這種觀點也是錯誤的。大城市產(chǎn)業(yè)升級越是往前推進，居民的收入水平越高，就越會分別在生產(chǎn)和生活兩個環(huán)節(jié)產(chǎn)生對低技能勞動力的需求（這里我補充一句，經(jīng)濟學(xué)家所講的低技能勞動力，不是指職業(yè)技能，而是指受教育水平）。在一些高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，會越來越多地產(chǎn)生類似于操作工、保安、保潔、司機等崗位的需求。在生活領(lǐng)域，由于人的收入水平越來越高，對消費服務(wù)業(yè)（比如家政、餐飲等）的需求也會越來越高，因此會產(chǎn)生越來越多對從事消費服務(wù)業(yè)的低技能勞動力的需求。

第七次人口普查結(jié)果公布后，讓我們再次看到，即便存在嚴(yán)格的管制措施，向大城市以及以大城市為中心的都市圈集中的趨勢并沒有發(fā)生變化。由于我剛才講到的這些規(guī)律，如果一些大城市用行政性手段控制人口流入，就會導(dǎo)致以下結(jié)果：首先會直接減少低技能勞動力的供給，但生產(chǎn)和生活兩個環(huán)節(jié)對低技能勞動力的需求越來越旺盛，這樣就會導(dǎo)致老百姓感覺到生活便利性下降，以及一些企業(yè)招工越來越難，勞動力價格越來越上升，或者服務(wù)價格上升；接下來，隨著一些勞動力的價格上升，大城市生活成本會上升，大城市的綜合吸引力就會下降；進而，高端人才留下來的動力也會削弱；再往下發(fā)展，就會影響到這個城市的經(jīng)濟增長和財政稅收。

北京這樣的城市，一方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不斷加強，投入在不斷增加；另一方面，如果真的控制住了人口流入，經(jīng)濟增長會下滑，財政稅收會不足，對日益增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入實際上就會變得不可持續(xù)。這就解釋了為什么北京最終也會逐漸放開對外來人口的制度限制。

我的預(yù)期是，一些超大城市現(xiàn)在放寬了部分高校應(yīng)屆畢業(yè)生留在本地的制度制約，這是改革的第一步。接下來，一定會涉及存量人口里長期穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住的人群怎么市民化的問題。

我的期待是，在這些方面，一些超大城市要進一步完善積分落戶制度，降低積分落戶的門檻；并且，將居住年限和社保繳納年限設(shè)定為積分落戶的主要標(biāo)準(zhǔn)，對于教育水平這樣一些傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，要逐漸把它的權(quán)重降下來，以使得一些長期穩(wěn)定就業(yè)和居住在一些超大城市的外來人口，特別是其中的一些低教育水平的人口也能夠獲得實現(xiàn)市民化的可能性。在制度設(shè)計上做到這一步以后，不同的人群就會根據(jù)自己的意愿去選擇，有的人可能仍然選擇最后回到自己的老家，而有一部分人則可能會選擇在本地市民化。只有這樣，才能充分地在制度設(shè)計上為不同需求、不同偏好的各類人群，創(chuàng)造追求美好生活的條件和制度環(huán)境。

我相信隨著制度的改革，中國的勞動力流動，最終會走向在整個國家內(nèi)部基本上完全自由的流動。當(dāng)然，這一改革可能要花很長一段時間來逐漸實現(xiàn)。由于人口向大城市以及以大城市為中心的都市圈集中的趨勢，背后是有客觀經(jīng)濟規(guī)律的，那么制度改革的越快，北京、上海這樣的城市扭轉(zhuǎn)人口下降趨勢、進一步增強吸引人口流入的動力就會更強，更有利于發(fā)揮這些超大城市引領(lǐng)國家發(fā)展的作用。

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