? 史慶 | 北京大學法學院?
【導讀】美東時間16日下午，美國總統拜登與日本首相菅義偉在白宮會面，重點討論中國議題，并就印太戰略達成共識。如何理解作為戰略空間的“印太”？拜登政府的“印太戰略”會給中國和世界帶來怎樣的影響？
本文作者梳理了作為戰略概念的“印太”的來龍去脈。作為地理概念，“印太”（Indo-pacific）覆蓋了太平洋和印度洋的大部分區域，最大范圍可以延伸至東非、阿拉伯半島及拉美沿岸。1924年，德國政治學家豪斯霍弗最先將印度洋和太平洋視作一個戰略整體，將其構建為一個與歐美“大西洋空間”相對應的“對立空間”。
在相當長的時間里，美國對亞洲的戰略表述僅使用作為區域概念的“亞太”。2013年，美國把印度納入其亞洲戰略布局。特朗普政府時期，“印太”正式取代“亞太”，成為美政府亞洲戰略的官方用語。其主要意圖是保持美國在印太地區的主導地位，通過“多邊接觸”，聯合印度、日本和澳大利亞主導地區規則的制定，顯現出針對中國的外交孤立和遏制戰略。拜登政府的印太戰略，除注重軍事布局外，也積極重新團結盟友，在經濟領域為印太地區的國家提供實質性利益，如提供可替代“一帶一路”的融資和技術援助等。美國政府希望歐洲大國與其協同作戰，德、法等國雖在價值觀上追隨美國，但具體政策上也并未盲從。隨著地緣政治和經濟重心向印太區域轉移，印太已經成為各國戰略投射競爭與全球價值鏈的交織之處。
本文原載《文化縱橫》2021年第2期，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。
印太區域：大國競爭的新“戰場”
作為地理概念的“印太”（Indo-pacific）一般指涉太平洋和印度洋的“內部”區域，其核心區域從印度次大陸向東延伸直至大洋洲和東北亞地區，其最大范圍包括東非、阿拉伯半島及拉美沿岸地區。它的戰略要沖是馬六甲海峽，最重要的政府間組織是東南亞國家聯盟。印太地區經濟增長份額超過全球的60%，疫情下經濟產出仍接近世界的一半。隨著“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）和“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）的推出，作為“海上歐亞邊緣地帶”的印太日益成為21世紀的地理和經濟樞紐。
（地理概念上的“印太”核心區域示意圖）
經濟的中立并不意味著政治的獨立。從“印太”的發明、界定到使用，其施動者均預設了不同的世界構想和實現方案。對“印太”的“修辭重刻”成為不同政治行動者合法化其行為的手段。2007年以來，“印太”概念的政治含義愈加濃重，日本、印度、澳大利亞紛紛提出“印太”愿景，2018年5月，美國太平洋司令部更名為“美國印度洋—太平洋司令部”。印太地區正在成為大國競爭的戰略區域。
▍“印太”概念的反殖民起源
基于物種相似性，19世紀末的動物學、人類學研究和漁業報告開始用“印太”統稱該區域。20世紀初至第二次世界大戰，“印太”或“印度和太平洋區域”的使用場景包括情報機構活動范圍、帝國聯合指稱、戰略場所名稱及反帝國主義的空間指向。盡管使用頻率激增，但將“印太”進行體系性創作的當屬德國地緣政治學家卡爾·豪斯霍弗（Karl Haushofer）。
在1924年出版的《太平洋地緣政治學》一書中，豪斯霍弗指出了大西洋區域民族與太平洋區域民族在政治形式上的差異：前者的傾向是“擴張、離心、不滿足已有、向外流溢”，而后者則在遭到攻擊后不斷退回自身內部。然而，基于豐和-馬達加斯加文化與美洲太平洋文化的交融，以及馬來-波利尼西亞人的“海上游牧”等事實，他發現了印太地區的文化統一性，其典型示例是將華人、馬來人、印度人和阿拉伯人等融合為一個民族的新加坡。蒸汽動力和航空技術使得印太地區逐漸呈現政治與經濟統一性，且太平洋一旦覺醒，將“根據自身的法則，首先趨向于形成由周邊國家組成的超國家組織”。
豪斯霍弗創作“印太”理論的直接刺激，來自1921~1922年召開的華盛頓會議。根據四國公約，美、英、日、法不僅瓜分了德國在太平洋的殖民地，而且將這一地區的民族運動視為可能遭受的“侵略行為威脅”。通過將“印度-太平洋”設定為與歐美“大西洋空間”相對應的“對立空間”，豪斯霍弗意在促進中國、印度和東南亞地區的民族意識和政治覺醒，從而建立反抗英法美殖民主義的統一戰線。然而，豪斯霍弗的理論漂洋過海，同其他理論一道構成了日本“大亞細亞”意識形態的基石，其精心創作理論的初衷隨著語詞的挪用反倒被人遺忘。
▍從“亞太”到“印太”：美國的戰略轉移
冷戰期間，“印太”一詞幾乎完全休眠。1969年2月，當哈佛大學哈里·蓋爾伯表示愿與基辛格討論自己最新的印太安全政策研究之時，基辛格卻只安排了其南亞問題助理會見他。冷戰意識形態將亞洲劃分為細小的碎片，昔日的東方學演變為對應的區域研究。聯合的思想表現為旨在反共產主義的“亞太”一詞，但隨著中美關系正常化、蘇聯解體及中國加入亞太經濟合作組織，“亞太”的這層含義也被剝離。
轉折發生在2011年末。時任美國國務卿希拉里在《美國的太平洋世紀》一文中指出：“亞太從印度次大陸延伸至美國西海岸。……它是我們的關鍵盟友以及中國、印度、印度尼西亞等新興強國的棲身之處。”
該地區的重要性一度被阿富汗和伊拉克戰爭遮蔽，但在2012年初，時任助理國務卿庫爾特·坎貝爾承認建立印度洋與太平洋之間的聯系是美國的“下一個挑戰”。2013年7月，時任副總統拜登在“亞太政策”演講中表示“歡迎印度加入這個區域”，并強調“美國在東南亞的投資多于在中國的投資”。雖然“再平衡”戰略仍被冠以“亞太”之名，但“印太”的空間指向已開始明朗。
繼美國國防部2019年6月發布《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region）后，美國國務院于同年11月發布題為《一個自由、開放的印太地區：推進一個共同愿景》（A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision）的戰略報告。報告稱特朗普已將美國參與印太地區作為首要任務，且該地區“所有國家都有責任維護自由開放的規則和價值觀”，印太地區的最大威脅來自“威權修正主義”。
實現“自由開放秩序”的手段是“多邊接觸”，其以“基于規則”的架構為基礎。這一架構依賴當下的東盟和“四方安全對話”機制，后者指的是美國與印度、日本和澳大利亞就可持續基礎設施發展等問題展開的對話機制。報告同時概述了美國的“經濟接觸”，其目的在于使地區國家獲得“自治和經濟獨立”，并“有能力抵制強制性經濟行為和不可持續的債務負擔”。報告也要求促進美國與日本、印度的“自由、公平和互惠貿易”。
在基礎設施方面，報告指出，美國支持在印太地區發展物理安全、財政可行、經濟可持續和對社會負責的基礎設施，具體體現為作為“全球認證章”的“藍點網絡”平臺。在通信技術及網絡安全方面，報告“敦促所有國家采取風險基礎方法評估技術供應商”，并建議幫助伙伴國家防范可能“竊取知識產權和其他敏感信息”的“惡意網絡活動”。報告強調“與印太伙伴合作，維護航行自由和其他合法使用海域的權利，以便所有國家都能進入并受益于海洋公域”。
該報告與美國國家安全委員會2021年1月提前解密的《美國印太戰略框架》（U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific）相呼應。后者開篇即提出“如何在保持美國于印太地區的戰略主導、促進自由經濟秩序的同時，防止中國建立新的、專制的勢力范圍”，全篇要旨在于應對中國的挑戰。
▍“均勢”與“合法性”：拜登政府的印太思想
作為拜登上任首日即任命的印太地區協調員，庫爾特·坎貝爾的印太思想為管窺拜登政府的未來政策提供了途徑。2021年1月，坎貝爾以基辛格的博士論文為據，指出正是卡斯爾雷勛爵的“均勢政策”和梅特涅提供的“合法性秩序”奠定了拿破侖戰爭后歐陸的百年和平。而當下印太地區的不同之處，在于其長期和平的歷史，以及同時強調促進商業和預防沖突的“運作體系”。但該體系遭遇了兩個挑戰——中國日益上升的軍事和經濟力量，以及特朗普在任期間損害盟友的諸多行為。
印太政策的綱要細目由此明確。首先是重視均勢。軍事實力是這場“大賽”的門票，其關鍵在于加強“內部投資”（科技領域的產業政策）和“能力建設”（政產學研合作）。美國的軍事投入應合比例，即在非對稱武裝能力上加大投入，同時應將武裝力量分布至東南亞和印度洋區域。美國還應深化在這一體系中的主導地位，恢復以美國為核心的“軸輻體系”。
其次是構建該地區認同的合法性秩序。在維護印太地區“運作系統”核心原則的基礎上，美國既應當在政治和安全領域重新團結盟友并恢復合作，也應在經濟領域為印太地區的國家提供實質性利益，如提供替代“一帶一路”倡議的融資和技術援助途徑，在供應鏈上與中國“可控脫鉤”。
最后是聯盟和伙伴體系。美國應在歐洲和該地區國家間架起橋梁以共同應對中國挑戰，同時圍繞具體問題建立“定制化”組織。2021年3月12日，美、日、澳、印四國領導人召開“四方安全對話”線上會議，圍繞“自由開放的印太”構想落實合作倡議。除此之外，美國政府還希望歐洲的英、法、德等大國與其協同作戰。在美國《印太戰略報告》中，英國和法國因“擁有太平洋身份”而成為美國的關鍵同盟國。
▍追隨但不盲從：歐盟大國的印太戰略
由于歷史背景與地緣處境不同，歐洲大國的印太戰略呈現出差異。2021年初，歐盟內部就《中歐全面投資協定》的影響產生爭議，焦點在于歐盟是否應尋求與美國戰略更多的共同點，同時強化與亞洲的互聯互通。對此，德法兩國自身的印太戰略均提議歐洲在印太的一致行動，體現出價值觀追隨美國，但政策不盲從的特征。
2020年9月，德國政府發布《印太地區的政策方針》（Policy Guidelines for the Indo-Pacific）戰略報告，其副標題為“德國—歐洲—亞洲：共塑21世紀”（Germany–Europe–Asia: shaping the 21st century together）。報告認為，雖然“印太”在地理上并不確定，但整個印度洋和太平洋地區已經成為戰略投射競爭與全球價值鏈交織之處。作為活躍于國際社會的貿易國和以規則為基礎的國際秩序的倡導者，德國在印太地區具有相當的安全和經濟利益，并且對于為亞洲提供增長動力、參與塑造印太地區以及維護區域結構中的全球規范具有濃厚興趣。
德國印太政策的指導原則包括歐盟行動、多邊主義、基于規則的秩序、聯合國發展目標、人權以及包容性。其中“歐洲行動”提出促進制定關于印太地區的歐盟戰略，“基于規則的秩序”則旨在塑造印太地區的法律權威而非“強者的法律”。其具體倡議包括：（1）加強多邊主義，（2）應對氣候變化與保護環境，（3）加強和平、安全與穩定，（4）促進人權與法治，（5）加強基于規則的、公平且可持續的自由貿易，（6）構建基于規則的網絡、應對區域和市場的數字化轉型，以及（7）通過文化、教育和科學將人們拉近。
多邊主義的訴求貫穿德國戰略。其中，第5項倡議指出，應使經濟關系多樣化以避免對中國的過度依賴。該地區未來的貿易和投資協定應旨在減少現有壁壘，并制定關于氣候保護、競爭政策、國有企業、補貼和知識產權保護的嚴格規定以及具有約束力的社會、人權和生態標準。第6項倡議在批評“一帶一路”倡議對可持續性標準關注不足可能導致的單邊債務和產權轉讓后，特別強調了新數字技術的作用，并提出這是國家數字主權的決定性因素。
法國在印太地區具有獨特的利益：亞洲和大洋洲存在大量的法國公司及公民，93%的法國專屬經濟區位于該地區。2018年，馬克龍在新喀里多尼亞提出建立包括澳大利亞、印度、日本和美國在內的“印太軸心”。同年，法國發布《法國在印太地區的戰略：追尋包容印太》（French Strategy in the Indo-Pacific: For an Inclusive Indo-Pacific）報告，指出印太是全球挑戰的中心，而法國是印太的參與者（player），它的政策定位是深化法國和歐盟在該地區的伙伴關系。報告也特別強調了對印太地區的伊斯蘭激進組織威脅所應做出的“全面回應”。
法國印太政策分為四個行動領域：法國公民的安全，將法國的獨立性與歐盟雄心相結合，通過促進共同利益實現跨國團結，以及法國的影響力和吸引力。報告關注該地區發展中國家的城市轉型及中產階級發展，認為這既是商業機遇，也可促使該地區國家提高政治、經濟和社會標準，合力解決環境、氣候和可持續發展問題。與德國一致，報告特別強調了區域多邊主義，既要求繼續加強，也要求再平衡與中國的全面戰略伙伴關系。報告同時要求擺脫遏制和脫鉤戰略。
盡管法德均提出要在歐盟框架內實施印太戰略，但歐盟迄今尚未對印太做出明確定位。2021年3月12日，歐盟外交事務與安全政策高級代表博雷利指出歐盟在印太區域有三個優先事項：第一，確立歐盟在印太區域的戰略和政策框架；第二，實質推動印歐合作；第三，推動基于規則、可持續發展等標準的互通互聯。
▍“全球英國”將向“印太傾斜”
2016年，英國政府提出“全球英國”戰略愿景，為脫歐后英國的全球角色尋求新定位。2020年9月2日，英國外交大臣多米尼克·拉布在接受議會下議院咨詢時指出，“全球英國”愿景將向印太地區傾斜。同年11月，作為英國右翼最大智囊團的政策交流智庫發布題為《英國的真正傾向:邁向印太地區新戰略》(A Very British Tilt: Towards a new UK strategy in the Indo-Pacific Region)的報告。報告指出，英國與印太各國均存在一定聯系，如要實現英國的全面全球化，從東印度洋到西太平洋和大洋洲的印太地區必須成為英國外交和安全政策的優先考慮方向。該報告強調印太空間的穩定最終由美國支撐，英國應與美國以及印太地區其他志同道合的國家一道，推動以貿易和供應鏈安全等“宏觀”問題為核心的“繁榮議程”，以及以解決軍事、安全和更廣泛的彈性問題為核心的“安全議程”。
2021年3月16日，英國政府出臺《競爭時代的全球英國：安全、防務、發展和外交政策綜合評估》（Global Britain in a Competitive Age: the Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy），對英國未來十年全球戰略做出系統規劃。該報告指出，未來十年世界將進一步走向多極化，地緣政治和經濟重心將移向印太區域，印太區域將成為全球繁榮和安全的中心，也將成為英國經濟發展、安全穩定、支持開放社會的價值觀外交的關鍵區域。英國計劃在貿易、供應鏈調整、防務和安全合作、網絡安全、氣候變化、價值觀、發展援助等領域，跟印太區域國家開展雙邊和多邊合作，從而成為在印太地區擁有最廣泛和最全面存在的歐洲伙伴。
總結起來，歐洲大國的印太政策具有如下共性：第一，在國際層面反對新冷戰，但須保障供應鏈安全；第二，在區域層面加強與印度和東南亞國家的軍事和經濟聯系，避免過度依賴中國；第三，在制度框架層面強調“基于規則的秩序”，主張這一秩序造就了過去，也將為未來提供準則；第四，在各個領域強調數字和氣候維度，并認為這是未來大國競爭的舞臺。雖然均為追求自身在印太地區的影響力，但德國和法國的政策較為獨立；英國智庫的政策建議與美國存在相當程度的重合，英國政府則一方面強調美國是英國最重要的戰略合作伙伴，另一方面在印太政策領域虛化美國存在，避免引發中國猜疑，體現出更多的妥協性質。
本文原載《文化縱橫》2021年第2期，原標題為《印太區域：大國競爭的新“戰場”》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
