??曹東勃?|?上海財(cái)經(jīng)大學(xué)???葉子輝?|?杭州醫(yī)學(xué)院

【導(dǎo)讀】2021年伊始，全國(guó)多地出現(xiàn)疫情反復(fù)。在吸取去年抗疫經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)急能力有明顯提升，但一些地方還是出現(xiàn)了因資源調(diào)度不力導(dǎo)致隔離家庭物資短缺、簡(jiǎn)單濫用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”、許多公共衛(wèi)生系統(tǒng)干部因履職不力而被免職的情況。

本文作者認(rèn)為，這些現(xiàn)象背后，都存在一個(gè)棘手的共性問(wèn)題：公共衛(wèi)生治理的專業(yè)性不足。從宏觀公共治理體系看，在我國(guó)“條塊管理”體系下，事態(tài)發(fā)生時(shí)，上級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)僅提供專業(yè)意見(jiàn)和建議，決策權(quán)掌握在地方政府手中。衛(wèi)生行政部門(mén)的財(cái)政事權(quán)對(duì)地方的指揮棒效應(yīng)十分有限，地方政府在有限的財(cái)政事權(quán)上平衡困難，也使得衛(wèi)生行政部門(mén)與地方政府的條塊關(guān)系始終不順暢。相較于其他中央部門(mén)，衛(wèi)生行政部門(mén)受專業(yè)性限制，與地方政府的干部交流也較為有限，各級(jí)政府中配備的公共衛(wèi)生行業(yè)專家也寥寥無(wú)幾，相反，衛(wèi)生行政部門(mén)在干部任用中承擔(dān)一定的“分流任務(wù)”，許多非專業(yè)人員被安排進(jìn)來(lái)，給衛(wèi)生應(yīng)急管理埋下隱患，以至于出現(xiàn)“加班到深夜卻對(duì)基本情況一問(wèn)三不知”的案例。而公共衛(wèi)生治理向?qū)I(yè)化、系統(tǒng)化治理的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了衛(wèi)生行業(yè)的專業(yè)壁壘，相比自然地質(zhì)災(zāi)害，公共衛(wèi)生事件中的社會(huì)志愿者和社會(huì)機(jī)構(gòu)的動(dòng)員準(zhǔn)備也相對(duì)不足。為應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，我們必須警惕公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的“委托-代理”邏輯和“政治包辦”邏輯(特別是把非專業(yè)人員安置在專業(yè)部門(mén)中尸位素餐、貽誤決策)，建立專業(yè)化和垂直管理的公共衛(wèi)生治理體系。

本文原載于《文化縱橫》2020年第2期，是作者基于2020年抗疫經(jīng)驗(yàn)的思考，但其中指出的一些問(wèn)題，至今仍困擾地方疫情治理。特此摘編，供諸位讀者思考。

公共衛(wèi)生專業(yè)化治理如何可能？

——從新冠肺炎疫情防控談起

2020年初防控新型冠狀病毒的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，促使人們深刻檢視公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展進(jìn)程的諸多“病灶”，思索對(duì)大流動(dòng)社會(huì)中的公共衛(wèi)生治理之道。這場(chǎng)疫病傳播早期恰逢傳統(tǒng)春節(jié)長(zhǎng)假和春運(yùn)期間，幾乎是在一個(gè)大流動(dòng)社會(huì)最為脆弱和危險(xiǎn)的時(shí)點(diǎn)上引爆的一場(chǎng)重大公共衛(wèi)生事件。必須承認(rèn)，在應(yīng)對(duì)這類由傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，我們的治理邏輯、認(rèn)識(shí)水平和經(jīng)驗(yàn)路徑，存在太多短板亟待補(bǔ)齊。而提升公共衛(wèi)生治理體系和治理能力，不僅僅是現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的重要命題，更是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

傳統(tǒng)社會(huì)，疾病的大規(guī)模傳播，往往是動(dòng)亂和戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的人口跨區(qū)域、長(zhǎng)距離、大范圍流動(dòng)遷徙造成的后果。工業(yè)革命后，隨著工業(yè)化帶來(lái)的技術(shù)變遷以及生產(chǎn)、生活、交往的方式變化，人的平均壽命開(kāi)始延長(zhǎng)，新的疾病卻也有了“用武之地”，疾病譜系和應(yīng)對(duì)方式也開(kāi)始了“現(xiàn)代化”進(jìn)程。尤其是工業(yè)革命后，一方面城市人口聚集增加了傳染病發(fā)生的概率，另一方面城鄉(xiāng)之間的人口交流會(huì)將這種影響反向輸出到原本相對(duì)孤立的鄉(xiāng)村地區(qū)，進(jìn)而由城市危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛭C(jī)，城市也演變?yōu)楝F(xiàn)代公共衛(wèi)生危機(jī)的策源地。

在中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)迅速推動(dòng)的工業(yè)化與城市化進(jìn)程中，大規(guī)模人口流動(dòng)卻與公共衛(wèi)生治理鏈條脫節(jié)。改革開(kāi)放以來(lái)，城市涌入了人數(shù)眾多的農(nóng)民工群體，他們的社會(huì)關(guān)系保留在農(nóng)村，沒(méi)有被納入城市公共衛(wèi)生管理的體系之中，是城市公共衛(wèi)生治理體系漏損的典型群體。而高速公路、高速鐵路為代表的現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)，在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提速的同時(shí)，也為病毒傳播和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散提供了便利。可見(jiàn)，城市化背景下大流動(dòng)社會(huì)中的公共衛(wèi)生問(wèn)題，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單一行業(yè)和部門(mén)的治理框架。

▍靜態(tài)社會(huì)向流動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的治理危機(jī)

改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的人的高速流動(dòng)，將疾病的傳播風(fēng)險(xiǎn)疊加于現(xiàn)代公共衛(wèi)生治理體系之中，倒逼一種更高層面的跨領(lǐng)域、跨地域協(xié)同治理機(jī)制。這看似與“集中力量辦大事”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)相合，實(shí)則存在深刻的內(nèi)在張力。2020年的疫情中，人口大流動(dòng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與春節(jié)假期、春運(yùn)周期疊加，帶來(lái)的社會(huì)治理危機(jī)超出了原有的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理模型，特別是在對(duì)新型病毒尚未形成科學(xué)認(rèn)識(shí)前，就已經(jīng)開(kāi)始在全球范圍產(chǎn)生影響。

數(shù)據(jù)顯示，地方本級(jí)財(cái)政支出中，公共衛(wèi)生支出占比的年增幅普遍很小。公共衛(wèi)生在經(jīng)費(fèi)上的保障有明顯的周期性特征，發(fā)生大疫之后，各方高度重視，人財(cái)物足額配備，待到疫病一去，便過(guò)起太平日子，開(kāi)始吃前一階段投入的老本，并逐漸導(dǎo)致人才流失。“非典”后在公共衛(wèi)生體制和能力建設(shè)上的投入并未得到維持，2009~2017年在全國(guó)衛(wèi)生人員增加51%、衛(wèi)生技術(shù)人員增加62.4%的背景下，疾控機(jī)構(gòu)同類人員分別減少了3.0%和4.1%—這種下降趨勢(shì)在近年來(lái)并未停止。

當(dāng)下的中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)仍處于“緊平衡”狀態(tài)。突發(fā)傳染病帶來(lái)的大量病人對(duì)本不寬裕的醫(yī)療服務(wù)資源構(gòu)成巨大沖擊，更容易使準(zhǔn)備不足的醫(yī)療系統(tǒng)陷入癱瘓。衛(wèi)生服務(wù)體系應(yīng)對(duì)能力不足與科層制下層層傳導(dǎo)帶來(lái)的決策遲滯，很容易將公共衛(wèi)生治理危機(jī)放大為社會(huì)性恐慌，衍生為更大層面的公共危機(jī)。大流動(dòng)社會(huì)下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，不能局限在衛(wèi)生行業(yè)領(lǐng)域或僅針對(duì)公共衛(wèi)生事件本身。在任何國(guó)家，對(duì)新發(fā)傳染病的防治都始終保持審慎態(tài)度，因?yàn)樾掳l(fā)傳染病帶有巨大的不確定性，可能對(duì)居民健康造成群體性重大風(fēng)險(xiǎn)，這都絕非簡(jiǎn)單的衛(wèi)生部門(mén)、醫(yī)療行業(yè)所能管控，必須上升到國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控的層面做出響應(yīng)。

▍常規(guī)決策向應(yīng)急決策轉(zhuǎn)換中的路徑梗阻

公共衛(wèi)生治理的日常決策機(jī)制，由我國(guó)現(xiàn)行的“條”“塊”結(jié)合、縱橫交錯(cuò)的兩條線組成。相較于其他行業(yè)，衛(wèi)生部門(mén)的條條關(guān)系具有較強(qiáng)的專業(yè)指導(dǎo)性，通過(guò)衛(wèi)生行業(yè)的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門(mén)檻實(shí)現(xiàn)上下之間的互動(dòng)。但受衛(wèi)生行業(yè)特殊性限制，地方衛(wèi)生行政部門(mén)在業(yè)務(wù)上更傾向于上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)，而在具體的政策實(shí)施上則受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，其面上工作的開(kāi)展更需要地方支持。

自2009年新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革以來(lái)，基于未來(lái)政策方向的不確定性，地方政府和衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)公共衛(wèi)生治理存在一定程度的避責(zé)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)需要在治理機(jī)制上實(shí)現(xiàn)常規(guī)決策轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急決策。2003年“非典”疫情發(fā)生后，我國(guó)從國(guó)家到地方各級(jí)政府開(kāi)始逐漸建立起應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共危機(jī)的治理體制機(jī)制，按照應(yīng)急體系、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法治的建設(shè)思路，至2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)，全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理體制機(jī)制初步建成，并形成“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。

目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理方式，存在明顯的決策機(jī)制轉(zhuǎn)換失靈的問(wèn)題。《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的實(shí)施對(duì)各部門(mén)的協(xié)同做了進(jìn)一步安排，但“一案三制”修訂并未及時(shí)跟進(jìn)，相關(guān)決策機(jī)制的完善存在問(wèn)題需要進(jìn)一步理順。尤其是面臨新發(fā)傳染病的公共衛(wèi)生危機(jī)，有預(yù)案不等于有能力，預(yù)案成為一紙空文的情況十分突出。針對(duì)新發(fā)傳染病的眾多未知因素和風(fēng)險(xiǎn)的深度不確定性，依據(jù)《傳染病防治法》的分類部門(mén)管理和依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的分級(jí)屬地管理這兩者之間存在明顯的權(quán)責(zé)重疊，由此導(dǎo)致地方政府和上級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)在問(wèn)題應(yīng)對(duì)上出現(xiàn)不同程度的“擔(dān)當(dāng)不力”甚至推諉扯皮。

在嵌入傳統(tǒng)條塊結(jié)構(gòu)后，矛盾進(jìn)一步放大。地方政府按照“一案三制”啟動(dòng)危機(jī)治理程序缺乏專業(yè)支撐，衛(wèi)生行政部門(mén)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案需要以地方政府為牽頭責(zé)任人，雙方在缺乏府際溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、也缺乏足夠的互信之時(shí)，延誤了常規(guī)治理向應(yīng)急治理的程序轉(zhuǎn)換。在大流動(dòng)社會(huì)中，這種決策遲滯帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)必然被成倍放大，給后期補(bǔ)救帶來(lái)非常多的困難。

▍公共衛(wèi)生危機(jī)中被放大的條塊沖突

我國(guó)公共衛(wèi)生治理體系鑲嵌在傳統(tǒng)科層制體系之中，系統(tǒng)垂直管理受限，地方業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)受地方政府的制約因素難以超越上級(jí)主管部門(mén)。治理體系的現(xiàn)代化意味著制度的精細(xì)化、精準(zhǔn)化，也意味著不斷壓縮具體執(zhí)行人員的自由裁量空間；而治理能力現(xiàn)代化則要求具體政策執(zhí)行者在處理具體問(wèn)題時(shí)具有更高的自主權(quán)和自由裁量權(quán)。這種體制規(guī)范性與自由裁量權(quán)之間的拿捏與平衡，是公共治理體系普遍存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。具體到公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，處理好建立快速反應(yīng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警體制和提高綜合應(yīng)對(duì)能力建設(shè)上的矛盾，對(duì)于在公共衛(wèi)生治理起步較晚的中國(guó)是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

現(xiàn)有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急體系中，應(yīng)急辦、指揮部、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在不同層級(jí)、應(yīng)對(duì)不同程度的危機(jī)中有各自優(yōu)勢(shì)。除應(yīng)急辦擔(dān)負(fù)常規(guī)力量可控范圍之外的問(wèn)題，其他機(jī)制的啟動(dòng)都缺乏明確的前置條件，甚至是需要等待造成嚴(yán)重社會(huì)危害方能啟動(dòng)。這是在頂層設(shè)計(jì)上沒(méi)有真正扭轉(zhuǎn)輕預(yù)防、重應(yīng)對(duì)的路徑依賴，沒(méi)有把更大精力投放到“治未病”上來(lái)。

從條塊關(guān)系來(lái)看，衛(wèi)生行業(yè)的專業(yè)性特征使得日常業(yè)務(wù)管理中，上級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)下級(jí)職能部門(mén)的影響高于其他條條關(guān)系。但衛(wèi)生行政部門(mén)主管的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)儆诠残l(wèi)生服務(wù)的供給單位，不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，也很難做到財(cái)政自給，具體業(yè)務(wù)的開(kāi)展完全依賴地方財(cái)政撥款，因此衛(wèi)生行政部門(mén)在地方政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的地位相對(duì)靠后。這種格局一方面強(qiáng)化了“條條”在業(yè)務(wù)關(guān)系上的緊密聯(lián)系，另一方面也形成了地方衛(wèi)生部門(mén)對(duì)同級(jí)政府的高度依賴。理論上講，中央衛(wèi)生行政部門(mén)追求的目標(biāo)是為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展提供服務(wù)保障，這與地方政府目標(biāo)并不矛盾。但在具體政策執(zhí)行過(guò)程中，還是存在一定的沖突。

自分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)政事權(quán)與地方主要領(lǐng)導(dǎo)的考核緊密關(guān)聯(lián)。而我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置受歷史遺留因素影響，歸口管理部門(mén)多元并存：首先是不同層級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)主管，如國(guó)家衛(wèi)生健康委直管、委屬委管、省級(jí)、地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)等；其次是受醫(yī)學(xué)教育改革影響，醫(yī)學(xué)院校直屬附屬醫(yī)院歸口教育部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，中央部屬高校與地方高校又再次分屬；三是部分大型國(guó)企系統(tǒng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，主要存在于煤炭、鋼鐵、航空航天系統(tǒng)；四是軍隊(duì)和武警系統(tǒng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。受公共衛(wèi)生服務(wù)體系的多層次性歷史格局和公共衛(wèi)生服務(wù)的外溢效用影響，地方政府對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的主動(dòng)投入缺乏動(dòng)力。在大流動(dòng)社會(huì)中，地方政府通過(guò)控制醫(yī)保支付的閥門(mén)，實(shí)現(xiàn)與轄區(qū)外的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)互動(dòng)，進(jìn)一步影響轄區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生財(cái)政投入。

與此同時(shí)，長(zhǎng)期缺乏危機(jī)意識(shí)之下，地方政府在“十防九空”的公共衛(wèi)生預(yù)防體系建設(shè)中，普遍存在“僥幸心理”。在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理應(yīng)對(duì)能力不足時(shí)，更傾向于請(qǐng)求上級(jí)政府或上級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)調(diào)集專業(yè)力量協(xié)助。在具體事態(tài)處置時(shí)，上級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)職權(quán)分工，僅提供專業(yè)的應(yīng)對(duì)意見(jiàn)和建議，最終決策權(quán)始終為地方政府所控制。衛(wèi)生行政部門(mén)的財(cái)政事權(quán)對(duì)地方的指揮棒效應(yīng)十分有限，地方政府在有限的財(cái)政事權(quán)上平衡困難，也使得衛(wèi)生行政部門(mén)與地方政府的條塊關(guān)系始終不太順暢。此外，相較于其他中央部門(mén)，衛(wèi)生行政部門(mén)受專業(yè)性限制，與地方政府的干部交流范圍有限，各級(jí)政府中配備的公共衛(wèi)生行業(yè)專家更是寥寥無(wú)幾。

就這樣，在普遍存在“僥幸心理”和依托外溢效應(yīng)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)健康需要的基本滿足情況下，地方政府的人財(cái)物投入不足，一方面致使衛(wèi)生行政體系在基層的作用受到限制，特別是疾病監(jiān)測(cè)和重大公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)方面存在明顯缺陷；另一方面，地方在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的治理力量高度依賴于國(guó)家層面，進(jìn)一步加劇了中央衛(wèi)生行政部門(mén)與地方政府之間的緊張關(guān)系。在危機(jī)面前，傳統(tǒng)的條塊矛盾被進(jìn)一步放大，直至出現(xiàn)一個(gè)超越雙方的更高層級(jí)的指揮協(xié)同機(jī)制，否則，在具體政策執(zhí)行上的普遍避責(zé)行為即貝克所描述的那種“有組織地不負(fù)責(zé)”趨勢(shì)就不可避免。

▍衛(wèi)生行業(yè)治理中政治化與人格化的內(nèi)在張力

地方衛(wèi)生行政部門(mén)與上級(jí)部門(mén)的關(guān)系具體表現(xiàn)為業(yè)務(wù)上的高度依附和政治上的高度分離，上下級(jí)部門(mén)在日常運(yùn)行中依靠正式組織關(guān)系開(kāi)展工作。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中，由于條塊矛盾而最終倒逼出上下級(jí)部門(mén)間的協(xié)同治理，相應(yīng)地也形成了一種超越正式組織的協(xié)同機(jī)制，其中的人格化因素發(fā)揮了重要作用。

行政科層體系可以實(shí)現(xiàn)日常事務(wù)的管理工作，但無(wú)力應(yīng)對(duì)大流動(dòng)社會(huì)中的應(yīng)急狀況和突發(fā)公共危機(jī)治理。觀察官員能否勝任崗位，兩個(gè)重要的觀察變量是學(xué)緣結(jié)構(gòu)與任職履歷結(jié)構(gòu)，即是否具有所在行業(yè)的相關(guān)專業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)。在專業(yè)性較強(qiáng)的地方部門(mén)官員選拔過(guò)程中，地方政府往往側(cè)重考慮任職官員是否具備該行業(yè)管理的專業(yè)背景和任職經(jīng)歷，但衛(wèi)生行政部門(mén)在條塊關(guān)系中的相對(duì)弱勢(shì)使其成為特例。系統(tǒng)外政治官員調(diào)任衛(wèi)生行政部門(mén)時(shí)，一方面加強(qiáng)了衛(wèi)生行政部門(mén)與同級(jí)人民政府的聯(lián)系，但同時(shí)也可能加劇衛(wèi)生行政部門(mén)上下級(jí)之間的分離性。

我國(guó)在轉(zhuǎn)型期醫(yī)學(xué)發(fā)展受疾病譜系影響，對(duì)健康治理產(chǎn)生的問(wèn)題也由原有的粗放式初級(jí)衛(wèi)生保健制度，逐漸轉(zhuǎn)向更為復(fù)雜的疾病預(yù)防控制與健康管理。復(fù)雜的健康治理體系需要專業(yè)技術(shù)官員的深度參與。一方面可以有效強(qiáng)化上下級(jí)職能部門(mén)之間的溝通和互信建構(gòu)，另一方面是專業(yè)技術(shù)型官員在推動(dòng)體制機(jī)制建設(shè)中可有效結(jié)合政治要求與行業(yè)發(fā)展需求，進(jìn)而提高改革能效。

近年來(lái)，國(guó)家行政體制改革繼續(xù)深化，眾多部門(mén)精簡(jiǎn)整合、裁撤分流，在一定程度上出現(xiàn)了政治官員冗余的問(wèn)題。地方衛(wèi)生行政部門(mén)作為弱勢(shì)部門(mén)，在干部任用中也承擔(dān)一定的“分流任務(wù)”。這就造成了衛(wèi)生行政部門(mén)近年來(lái)會(huì)聚了眾多缺乏醫(yī)學(xué)相關(guān)學(xué)緣結(jié)構(gòu)和行業(yè)履歷的新進(jìn)人員，給衛(wèi)生應(yīng)急管理埋下隱患。疫情期間，被媒體披露和被組織部門(mén)問(wèn)責(zé)的多個(gè)“加班到深夜卻對(duì)基本情況一問(wèn)三不知”的案例，讓人們看到基層衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)人選拔任用上的短板。

▍行業(yè)動(dòng)員、政治動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員之間的協(xié)同失調(diào)

突發(fā)公共危機(jī)治理是現(xiàn)代治理體系中的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定。在公共危機(jī)治理中，一方面需要在行政體系內(nèi)統(tǒng)一思想、整合資源，展開(kāi)充分的政治動(dòng)員；另一方面需要以政治動(dòng)員為基礎(chǔ)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，充分引導(dǎo)群眾參與社會(huì)治理。運(yùn)動(dòng)式治理向?qū)I(yè)化、系統(tǒng)化治理的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了衛(wèi)生行業(yè)的專業(yè)壁壘，因此，相較于地震、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，對(duì)社會(huì)志愿者和社會(huì)機(jī)構(gòu)的深度動(dòng)員準(zhǔn)備相對(duì)不足。相較于其他公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的“政治動(dòng)員-社會(huì)動(dòng)員”模式，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)多以“行業(yè)動(dòng)員-政治動(dòng)員-社會(huì)動(dòng)員”模式展開(kāi)，并隨事態(tài)發(fā)展程度而逐漸擴(kuò)大動(dòng)員范圍。

2020年的疫情發(fā)生后，出現(xiàn)了行業(yè)動(dòng)員帶動(dòng)社會(huì)動(dòng)員，最終倒逼政治動(dòng)員的局面。這也將現(xiàn)階段我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制發(fā)展中的癥結(jié)問(wèn)題進(jìn)一步暴露出來(lái)。為什么首先動(dòng)員的是醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)？前文所述，在衛(wèi)生專業(yè)壁壘與民眾科學(xué)素養(yǎng)普遍不高的歷史階段，衛(wèi)生行業(yè)對(duì)新發(fā)傳染病的敏感度必然超越普通民眾。

醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)動(dòng)員后，還涉及相關(guān)物資調(diào)配與力量整合，這就需要政治動(dòng)員跟進(jìn)作為支撐。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，政治動(dòng)員能否充分跟進(jìn)，是能否將問(wèn)題撲滅在萌芽階段的關(guān)鍵。由于科層體系應(yīng)對(duì)的進(jìn)退失據(jù)、跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制初期的整合乏力以及基層衛(wèi)生行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)知識(shí)和管理能力的欠缺，加之在當(dāng)下的醫(yī)藥衛(wèi)生體系中，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的醫(yī)療物資自主采購(gòu)權(quán)限集中在政府的專門(mén)采購(gòu)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致最終被動(dòng)員起來(lái)的其他行業(yè)與缺乏政治動(dòng)員支撐的醫(yī)療行業(yè)，只得訴諸跨區(qū)域、跨部門(mén)的方式，以互聯(lián)網(wǎng)甚至主要是自媒體直接進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員以籌集相關(guān)物資。在缺乏系統(tǒng)組織的情況下，龐大的社會(huì)力量被動(dòng)員后缺乏直接與醫(yī)療行業(yè)的對(duì)接路徑。被動(dòng)員起來(lái)的社會(huì)力量如不能迅速與一線需求對(duì)接，也會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生巨大的反噬效應(yīng)。

此外，動(dòng)員的劍鋒所指，就是社會(huì)管理權(quán)力延展的相應(yīng)范圍。治理體系現(xiàn)代化建設(shè)依靠制度的健全完善，治理能力現(xiàn)代化則更需要領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)作為與對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的敏銳洞察。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跨部門(mén)界限與跨地域界限產(chǎn)生的應(yīng)對(duì)與治理問(wèn)題必然催生跨部門(mén)、跨區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制的建立。

我國(guó)跨部門(mén)、跨區(qū)域的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，如今主要有作為政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)的指揮部、聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制、部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度等形式。每種形式都有著自身的針對(duì)性和局限性，相應(yīng)機(jī)制啟動(dòng)就需要來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治支持和推動(dòng)，即由地方主要領(lǐng)導(dǎo)出任相關(guān)機(jī)制協(xié)調(diào)人，才能確保機(jī)制的有效運(yùn)行。地方政府在啟動(dòng)相關(guān)機(jī)制時(shí)亦有自身考量，一般傾向于通過(guò)避責(zé)將轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件“大事化小”“內(nèi)部消化”。啟動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，就意味著相關(guān)問(wèn)題公之于眾，官僚系統(tǒng)就要承擔(dān)來(lái)自上級(jí)的政治壓力和來(lái)自社會(huì)的輿論壓力。因此在事態(tài)未完全失控之前，地方政府普遍不會(huì)主動(dòng)暴露自身存在的問(wèn)題?？绮块T(mén)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制中的這種委托-代理問(wèn)題，在導(dǎo)致目標(biāo)失焦的同時(shí)，也加劇了三種動(dòng)員方式之間的協(xié)同失調(diào)。

▍未來(lái)之思：公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化邏輯體系的建立

自晚清“東北鼠疫”治理實(shí)踐中第一次運(yùn)用現(xiàn)代醫(yī)學(xué)，到21世紀(jì)以來(lái)的兩次公共衛(wèi)生危機(jī)治理，百年的歷史變遷過(guò)程中，只是我們對(duì)疫病治療的醫(yī)學(xué)技術(shù)在進(jìn)步，而應(yīng)對(duì)疫病的政治邏輯和思維模式變化有限。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，北洋海軍即便裝備最新型的鐵甲艦，依舊不能改變落后失敗的命運(yùn)；紅軍的武器裝備差，卻依舊可以代表先進(jìn)力量?，F(xiàn)代化的治理體系才是問(wèn)題的關(guān)鍵。在公共衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，至少有如下幾方面尤其值得關(guān)注。

其一，淡化公共衛(wèi)生治理中的“委托-代理”邏輯。在我國(guó)這樣一個(gè)具有漫長(zhǎng)大一統(tǒng)和中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家體系中，中央與地方間的關(guān)系在一定程度上依托于“委托-代理”的邏輯預(yù)設(shè)。但現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)科層制下的虛與委蛇、形式主義、官僚主義以及脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的條塊矛盾雜糅與放大，產(chǎn)生的災(zāi)難性后果是不可承受之重。我們應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)排查本輪疫情中的治理效能傳導(dǎo)的阻滯節(jié)點(diǎn)，下決心推動(dòng)公共衛(wèi)生治理中的疾病監(jiān)測(cè)直報(bào)體系的建設(shè)，提升公共衛(wèi)生危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理贏得時(shí)間上的先機(jī)。在此前提下，系統(tǒng)論證各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的行政管理、科研支持的職權(quán)配置，以期填補(bǔ)漏洞同時(shí)發(fā)揮最大效用。

其二，強(qiáng)化體系建構(gòu)與能力維系的辯證邏輯。“非典”以后國(guó)家在公共衛(wèi)生治理體系和治理能力建設(shè)上雖加大了投入，但在長(zhǎng)時(shí)間未發(fā)生重大公共衛(wèi)生危機(jī)的情況下，傷痕記憶的淡去，對(duì)加強(qiáng)甚至是僅限于維持基本應(yīng)對(duì)能力的財(cái)政投入意愿降低，應(yīng)對(duì)能力不足的風(fēng)險(xiǎn)日漸突出。體系建設(shè)與能力維系是辯證發(fā)展的過(guò)程，體系建設(shè)不斷推進(jìn)才能保證基本的應(yīng)對(duì)能力，反過(guò)來(lái)說(shuō)，能力維系可能是一場(chǎng)比體系建設(shè)更需要投入的持久戰(zhàn)?！靶蘼贰敝匾梆B(yǎng)路”更重要。因此，應(yīng)當(dāng)十分明確地以基于政治目標(biāo)的行政運(yùn)作逐步取代單一短視的財(cái)政分配邏輯。須知，公共衛(wèi)生治理最突出貢獻(xiàn)即是盡力將一切問(wèn)題消滅在萌芽時(shí)期。

其三，警惕公共衛(wèi)生治理體系的“政治包辦”邏輯。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政治建設(shè)，并不是要求在具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行“政治包辦”。專業(yè)化、系統(tǒng)化是公共衛(wèi)生治理體系現(xiàn)代化的歷史趨勢(shì)。這一過(guò)程必須充分尊重專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)敏感、專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)權(quán)威，充分授予他們相應(yīng)的權(quán)限，力避“政治包辦”替代專業(yè)治理、系統(tǒng)治理，特別是將非專業(yè)技術(shù)人員安置在專業(yè)技術(shù)和管理崗位上尸位素餐。

筆者確信，本輪疫情的深刻經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必將在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)下，推動(dòng)完善公共衛(wèi)生治理體系的現(xiàn)代化。

本文為原載于《文化縱橫》，原標(biāo)題為“公共衛(wèi)生專業(yè)化治理如何可能？——從新冠肺炎疫情防控談起“。圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)，敬請(qǐng)聯(lián)系刪除。歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系本刊。