李永剛
縱觀30年改革進程，當危機迫在眉睫，又沒有現(xiàn)成模式可套用，上層給予適度授權(quán)等諸多機會一起出現(xiàn)時，有膽識的地方官員可能自發(fā)地突破舊體制，試驗一些新的替代性制度；再由上級政府善意的疏忽，繼而積極地回應予以認可，變成政策，甚至變成法律，在更大范圍推廣。通過這類“創(chuàng)新性違法”推動變革的事例在中國數(shù)不勝數(shù)，并已然成為中國經(jīng)驗、中國奇跡的重要組成部分。例如包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、股份合作、民營化等后來認定的偉大創(chuàng)造，起初都不符合原先的法規(guī)，倡導者承受了莫大風險。
我們的問題是，一個號稱中央集權(quán)的體制為何能夠高度容忍地方層面的自作主張？而在地方層面，官員擇機而為的行動背后又有怎樣的復雜考慮？上下“合謀”之間是否還有某種隱蔽的制度安排？透過央地關(guān)系的這扇變化之窗，或許可以加深對中國體制的理解。
一、中央集權(quán)架構(gòu)下的威權(quán)彈性
雖然中國是一個中央集權(quán)的單一制國家，但幅員廣闊，地區(qū)差異巨大。尤其在經(jīng)濟列車高速啟動后，區(qū)域和階層之間的發(fā)展不平衡尤其顯著。中央統(tǒng)治集團很難對地方上各種細微的變化作出及時反應，因而在主觀的控制意向和客觀的控制能力之間存在落差，體現(xiàn)在推動政策以及控制地方政府的行為時，呈現(xiàn)出間歇性、選擇性的特質(zhì)，時放時收，忽松忽緊。
站在中央政府的立場看，它的困境顯而易見。一方面，如果放縱地方勢力坐大，導致無序競爭，則威權(quán)體制無力維系；另一方面，如果遏制地方主體意識，強行“一刀切”，那么在A地適用的政策可能在B地完全行不通，治理效果會大打折扣。因此，在實際運作中，中央政府表現(xiàn)出令人驚訝的“威權(quán)彈性”。梳理學術(shù)文獻和經(jīng)驗故事，可見的政治觀察至少有兩個變化要點值得關(guān)注：
1.中央政府強控制的有限衰減與轉(zhuǎn)型
在新政權(quán)成立之初的數(shù)十年間，中央政府處在極度強勢的地位。造成這一局面的主要原因，除了大一統(tǒng)的集權(quán)傳統(tǒng)以外，主要有三：一是魅力型領(lǐng)袖的個人權(quán)威盛極一時；二是中央決策層以計劃配置方式直接掌控有限的資源分配；三是在革命運動的主旋律下，經(jīng)濟發(fā)展不是核心考核指標，政治忠誠權(quán)重第一，地方政府不容易有變通余地和逐利沖動。
但改革開放以來，上述三個制約地方的因素隨之減弱。首先，具有個人魅力和傳統(tǒng)權(quán)威的政治領(lǐng)袖及其革命同輩陸續(xù)逝去，新一代領(lǐng)導人更多要依靠集體領(lǐng)導和多方博弈的平衡技術(shù)；二是市場經(jīng)濟的發(fā)展，催生了多元化的資源配置形式，尤其是城市土地成為財政來源后，地方對中央政府的資源依賴明顯減少；三是以經(jīng)濟發(fā)展為主要考核指標的績效管理體制，使得地方政府無論是追逐經(jīng)濟利益還是政治升遷，都要求更大的彈性運作空間。
此外，諸多經(jīng)驗觀察表明，在全能政治轉(zhuǎn)向有限政府的歷史進程中，基于意識形態(tài)的控制由中央往下漸次松弛，凝聚政黨的內(nèi)部紀律也在某種程度上弱化。政府賴以控制社會的主要手段，不再是道德取向的烏托邦式激情，轉(zhuǎn)而采用政策和利益調(diào)整的漸進洗牌。隨著政治文明的進步，中央政府也放棄了原來那種通過路線斗爭、強制清洗來使官僚絕對服從的做法，同時又下放了部分管理權(quán)力，因此各個“子系統(tǒng)”不再像以前那樣只是嚴格執(zhí)行中央意志與政策的工具，它們也形成了自己的利益。其結(jié)果是，領(lǐng)導權(quán)威和控制能力都在下降的中央政府，面對大國治理的復雜難題，有時是主動要求地方因地制宜，有時是被迫默許地方適當逐利。
只有在事關(guān)全局的重大問題上，中央政權(quán)才會以學習動員的模式統(tǒng)一官僚集團的思想，并運用人事操控這張王牌，來展示對(省一級)地方的威懾力。所謂“不換思想就換人”的組織部門口頭禪，反過來理解就是，只要大的方向跟對，細節(jié)可以不予計較。
2.地方政府自利沖動的強勢放大
改革之前，雖然地方政權(quán)作為一級政府也具有一定的權(quán)力運作空間，但是行政管理職能上的單一化和上下級政府職能的一致性，使它的主要特征表現(xiàn)為對國家意志的貫徹及對上級指令和政策的服從和執(zhí)行。其角色定位是充當政權(quán)的“代理型經(jīng)營者”。改革以后，地方政權(quán)獲得了謀求自身利益的動機和行動空間，嬗變?yōu)椤爸\利型經(jīng)營者”，利用手中權(quán)力爭奪可資利用的資源，“將政策用足，打政策擦邊球”，“變通”成為一種普遍化和常規(guī)化的運作方式。
在改革的初期，中央政府基于政治利益和經(jīng)濟代價之間的權(quán)衡，采納了“放權(quán)讓利”、“放開搞活”的松綁式策略，地方政府獲得了發(fā)展地方經(jīng)濟的可信承諾下的激勵，其自利和逐利行為得到了某種正當性認可。1994年實行分稅制以前，由于不同層級的政府在企業(yè)中的利益和對企業(yè)的控制能力不一樣，地方政府與高層政府相比，具有更大的動機和能力行使作為所有者的權(quán)力。那段時期的地方政府就像是一個擁有許多生意的大企業(yè)，官員們完全像一個董事會的成員那樣在行動。在激烈的地區(qū)競爭中，出于捍衛(wèi)本地利益的考慮，官員們傾向于對來自上面的政策討價還價，執(zhí)行起來也經(jīng)常走樣。只有一些政策被嚴格執(zhí)行，一些則被“選擇性執(zhí)行”， 有時還有象征性的執(zhí)行。分稅制改革后，地方財政實力大大受損，而治理任務絲毫沒有減輕。在“又要馬兒不吃草，還要馬兒跑得快”的現(xiàn)代化趕超重壓下，地方政府只好各展神通，擺脫困境。
由于要監(jiān)控每一次違規(guī)成本巨大，中央政府只好采取“事前嚴厲威懾、事后選擇性追懲”的彈性處理模式。經(jīng)常性的默許，不做極端的干預，終于使得基層的“合謀”成為習慣性反應。即便沒有分權(quán)制度作為保障，地方政府已經(jīng)可以擇機行動，見風使舵，在某種程度上更多按照自己的意愿行事。“威權(quán)彈性”就這樣為地方預留了可回旋爭取的機會主義空間。
二、多重比大小的地方機會主義行動
在威權(quán)彈性的架構(gòu)下，地方官員面對新的難題時，到底是因循守舊，等待政策安排，還是果斷革新，自己闖出道路，是隨時要作出的決斷。合理的推論是，在一個現(xiàn)實的治理環(huán)境中，那些能力強、關(guān)系深、目標清晰、擅于拿捏輕重的地方領(lǐng)導者，更樂意強勢表達并主導治理過程，大膽創(chuàng)新；反之，則采取保守的跟隨策略，力求仕途平安。
地方政府的實際治理表現(xiàn)雖然未必符合理想類型的價值預期，但也不是莽撞專斷的簡單行為。領(lǐng)導人及其治理團隊會反復權(quán)衡，盡可能基于事實判斷，對利害關(guān)系進行評估，作出趨利避害的理性選擇。
一般而言，地方官員的擇機而動需要考慮如下四個關(guān)鍵變量：權(quán)威、偏好、規(guī)則、關(guān)系。
權(quán)威不同于一般的權(quán)力，后者在科層制中體現(xiàn)為簡單強制的“命令──服從”關(guān)系，而權(quán)威附帶了更多主觀判斷和情感色彩，對應的是一種“誰更重要”、“誰更有威懾力”的心理測量結(jié)果。
偏好可以理解為組織或個人喜惡的排序。這種喜惡既可能是直接的利益/風險，也可能是抽象的理想/價值。例如，對于中央政府而言，其首要偏好可能是確保長治久安，這一偏好不具彈性，沒有討價還價余地；而地方政府的偏好可能是雙重的，即在政權(quán)穩(wěn)定方面，與中央政府同心；在捍衛(wèi)經(jīng)濟利益或追逐新的權(quán)力領(lǐng)域方面，又有自身的本位考慮，因而有游移或選擇余地。
規(guī)則既包括法律、紀律、契約等顯性的控制方式，也包括經(jīng)年形成、廣為人知的倫理、慣例?？茖又票緛硪蠊賳T嚴格服從非人格化的普遍主義典則，最大限度約束權(quán)力的自由裁量空間，但現(xiàn)代行政國家的興起，卻不斷賦予政府相機行事的便宜。因而，是否遵守，以及在何時、以何種方式遵守規(guī)則，便成為一種變量。
關(guān)系表現(xiàn)為聚合人際或調(diào)動資源的裙帶能力，這是一種被當事者認可，卻未被法律、法規(guī)、契約、規(guī)章確認的非正式人際關(guān)系。由于在關(guān)系后面，又牽動著各種稀缺的權(quán)力或利益，因此，它不僅是各方追逐的、具有再分配功能、有經(jīng)濟意義的資源，而且它本身就是一種無法均衡占有的稀缺資源。中國社會重人情輕規(guī)則的傳統(tǒng)倫理，加大了關(guān)系的權(quán)重值。
上述四個關(guān)鍵變量在地方官員的權(quán)衡中，構(gòu)成一組交錯的互動關(guān)系，使得治理過程看上去就是一個“多重比大小”的過程。核心的行動邏輯至少有三個：
1.權(quán)威─規(guī)則比大小
如果權(quán)威的影響力明顯凌駕于規(guī)則之上，則以權(quán)威的高低來選擇行動方案。此時，擁有更高權(quán)威的一方既可以按規(guī)則出牌，也可以改變甚至另立規(guī)則，其他各方一般選擇順服。如果沒有來自權(quán)威的干預，則地方治理者自我設(shè)定騰挪余地。
2.利益─風險比大小
如果機會主義行動可帶來巨大利益而風險明顯偏低，則兩利相權(quán)取其重；反之，如果行動的風險明顯大于收益，則改按風險重新排序，兩害相權(quán)取其輕。
3.關(guān)系─能力比大小
如果治理者的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)深，可動員資源豐富，則變相擁有了相對較大的回旋空間。偶爾地，地方官員也可能依靠把握機會窗口的能力，憑借賭徒一般的膽識，在個案層面以怪招出牌。但萬變不離其宗，其實質(zhì)仍是“局限下取利”的“約束性選擇”。
驗證上述行動邏輯的故事很多。即便是面對中央政府的統(tǒng)一部署，地方也未必行動一致。例如，中國經(jīng)濟波動中屢屢出現(xiàn)的投資過熱，主要源于少數(shù)有膽識的地方政府，搶在中央禁令的“紅燈”亮起之前，抓住“黃燈”時間，踩線搶跑，突擊投資。他們評估認為，只要把握得當，就會在下一輪地方競爭中占據(jù)主動地位。而在事態(tài)嚴重的情況下，中央政府可能“槍打出頭鳥”。于是，在下一次評估中央政府的重大政策時，地方政府有兩種選擇可能，一是因地制宜，繼續(xù)冒險抗命，靠事后的績效將功補過；二是放棄地方立場，表達政治忠誠。地方官員會嘲笑那些既沒有謀到搶跑的經(jīng)濟好處，又沒有撈到政治正確潛在收益的“失敗典型”。
地方對群體性事件的處理策略也在變化。過往的做法一般是封鎖消息，制裁肇事領(lǐng)頭人，不果斷回應訴求，進而在迫不得已時推卸責任。但如今，民間力量已能夠訴諸輿論、透過傳媒或集體行動，對政府施加影響。這種應用日漸頻繁的“外壓模式”不僅局部打破了原有的官僚強勢格局，還讓外部壓力本身成為官員評估“利益──風險”時的重要參照物。如果民怨沸騰，事態(tài)惡化，必定遭致中央問責，治理者風險極高；及時安撫民怨，調(diào)整治理目標，才能趨利避害。部分地方政府逐漸懂得主動發(fā)布消息，在追究肇事責任人的同時，也不庇護責任官員，在權(quán)限和資源可及的范圍內(nèi)妥協(xié)讓步。
在同樣敏感的官員任職機制上，也出現(xiàn)了某種“精英民主”的試點。提高人事透明度，增大民主空間，用規(guī)則制衡權(quán)威，正是“多重比大小”的權(quán)衡結(jié)果。幾年前，某地級市委組織部的官員提及，他們選拔干部有兩個重要標準，首先是能干，其次是領(lǐng)導知道你能干。前者是創(chuàng)新指標，后者是關(guān)系指標。現(xiàn)在這種私下的說法已經(jīng)更進一步，僅僅是領(lǐng)導知道你能干還不夠，還得從更多的評價者中突圍。“一把手”個人拍板定奪的比例大大降低，讓各方滿意的平衡人選，成為最終出線的關(guān)鍵。
三、晉升錦標賽牽制的上下“合謀”
當然，中央政府的選擇性放權(quán)，以及地方政府的自由裁量空間放大，都只是現(xiàn)行權(quán)力格局的一個方面。在官員考評升遷的命運仍然主要掌握在上級政府手中時，“壓力型體制”并沒有發(fā)生根本改變。
面對威權(quán)彈性可能失控的威脅，中央政府的積極做法是，透過層級目標責任管理體制，在下級政府之間圍繞經(jīng)濟增長展開“晉升錦標賽”，將關(guān)心仕途的地方官員置于強力的激勵—約束之下。
中國的行政結(jié)構(gòu)有一個大的特點，就是可比性強。省與省可比，市與市可比，縣鄉(xiāng)與部門也可比。因此，在趕超型的經(jīng)濟發(fā)展中，建立一套清晰的量化指標，就足以驅(qū)動地方之間的競爭。更加有趣的是，這種競爭是在兩條軌道上展開的，一種可稱為規(guī)定動作比賽，核心是“為增長而競爭”，主要包括GDP規(guī)模、財政收入、增長速度等純經(jīng)濟指標，也包括一票否決的治安、責任事故等反向指標；另一種可稱為自選動作比賽，核心是“為和諧而競爭”，它沒有明確的測評指標，只是傳遞“抓住老鼠就是好貓”的結(jié)果取向，鼓勵地方政府在大政策背景下，比創(chuàng)新、比解決新舊問題的能力、比分憂解困的思路。
一般說來，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，更愿意也有實力在規(guī)定動作比賽中爭先；而那些貧弱地區(qū)的地方官員，則需要另辟蹊徑，在自選動作比賽中多動腦筋。可是，對于已經(jīng)在經(jīng)濟競爭中大幅領(lǐng)先的發(fā)達地區(qū)，又被高層賦予更多探索新路的自選動作比賽壓力；而那些尚在低水平掙扎的地方政府，則有強烈的致富沖動。因此，地方治理者在選擇主要參加何種比賽時，再次面臨微妙的抉擇。
可見的事實是，地方官員為了贏得任何一種錦標賽，或者規(guī)避失敗風險，都在不斷完善各種形式的“政治承包制”，一方面將考核指標分解下達，劃片負責；另一方面也抱團作戰(zhàn)，構(gòu)成分擔重任的集體減壓閥機制。
為了在晉升錦標賽中奮勇爭先或者不斷創(chuàng)新，每一級地方政府都變成了“獵頭”公司，睜大眼睛不惜成本引進治理人才，組建參賽運動隊?？h委書記成為縣級參賽隊的教練員和裁判員，同時又是市級參賽隊的運動員；市委書記是市級參賽隊的教練員和裁判員，同時又是省級參賽隊的運動員。他們以最大熱情和智慧，投入到激烈的賽事中，將全中國變成熱氣騰騰的競賽場。
這或許可以部分解釋當下中國的改革成就。
機會主義行動模式的不合理性很容易從外部看出，但社會究竟需要什么樣的新規(guī)則，卻是一種內(nèi)嵌于具體時空、具體情境中的知識，不容易看清楚。歷史上，許多大張旗鼓進行的改革最終失敗，通常是因為改革者具有致命的自負。如果承認知識是邊際改進的，那么，我們或許應該對中國地方治理的變革給予某種審慎的評價。
（作者單位：南京大學公共管理學院）
