秋風(fēng)

由于幅員廣闊，不同地方的自然、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等狀態(tài)不同，因而自古以來，盡管在政治上中國是“大一統(tǒng)”的，但不同地區(qū)的治理形態(tài)，總有著很明顯的差異。封建制下的西周、春秋時(shí)代如此，皇權(quán)制下的漢、唐同樣如此，20世紀(jì)也不例外。

這一傳統(tǒng)在當(dāng)代的一個(gè)重要表現(xiàn)，就是重慶模式與廣東模式的形成與分野。兩地為解決本地所面臨的具體問題，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等各個(gè)領(lǐng)域，近乎自然地形成了各具特色的政策。從外部觀察，這些政策各自具有內(nèi)在的、大體融貫的邏輯，學(xué)界將其稱之為地方治理的“模式”。于是有了關(guān)于“重慶模式”、“廣東模式”的說法。

這兩種地方治理模式在當(dāng)代中國的治理架構(gòu)中具有相當(dāng)重要的代表性：它們分別針對(duì)當(dāng)代中國從整體上所面臨的兩大主要矛盾：中產(chǎn)階層的興起所導(dǎo)致的社會(huì)管理失調(diào)與經(jīng)濟(jì)增長所帶來的貧富分化問題，提出了較為系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)之策。這兩種治理模式是解決普遍存在于各地的兩大矛盾的典型方案。剖析它們，有助于我們尋找到解決中國問題之完整方案。

當(dāng)代中國社會(huì)的兩大主要矛盾

過去30多年來，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速增長。經(jīng)濟(jì)高速增長必然帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)之巨變，從而出現(xiàn)一些問題與矛盾。其中有兩個(gè)矛盾最為嚴(yán)重，對(duì)于社會(huì)、政治穩(wěn)定，也最具影響力。

第一大矛盾是三大差距不僅沒有縮小，反而呈現(xiàn)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致社會(huì)各群體間的矛盾加劇。

各國現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)表明，高速經(jīng)濟(jì)增長通常伴隨著收入差距擴(kuò)大。在中國，這個(gè)問題尤其嚴(yán)重。除了少數(shù)例外年份，改革開放整個(gè)30年間，城鄉(xiāng)、地區(qū)（尤其是中西部）、城鎮(zhèn)貧富群體之間的收入差距，都在擴(kuò)大。

根據(jù)學(xué)界通常認(rèn)可的數(shù)據(jù)，城市和農(nóng)村人均收入之比，1978年是2.6倍，2008年擴(kuò)大到3.3倍。地區(qū)間差距也在擴(kuò)大：1980年，東部、中部、西部地區(qū)人均GDP比是1.8:1.18:1，1990年擴(kuò)大為1.9:1.17:1，2008年為2:1:0.86。

與此同時(shí)，社會(huì)成員內(nèi)部的收入差距迅速擴(kuò)大。城市居民按照10%分組，最高一組和最低一組的平均收入，1995年相差6.2倍，2007年相差8.7倍——這還是嚴(yán)重低估的數(shù)據(jù)。農(nóng)村人均收入最高和最低組相比，1995年是9.5倍，2004年是12.4倍。城市最高收入組與農(nóng)村最低收入組之間的差距就更大了?？傮w而言，1981年中國基尼系數(shù)僅為0.29，1990年代末超過0.40；最近十年持續(xù)上升，最近經(jīng)常被人引用的基尼系數(shù)是0.43乃至更高。

收入差距擴(kuò)大還呈現(xiàn)出一個(gè)新特點(diǎn)：貧困人口向城鎮(zhèn)集中。隨著大量農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)，原本就比較嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距，也借之移植于城市內(nèi)部。再加上城鎮(zhèn)原有貧困人口群體，城鎮(zhèn)常住人口中就形成了一個(gè)規(guī)模相當(dāng)龐大的貧困人口群體。另一方面，富裕群體也大多聚居于城鎮(zhèn)。于是，越是發(fā)達(dá)的大城市，就越是顯著地呈現(xiàn)出嚴(yán)重的貧富分化。

貧富分化嚴(yán)重威脅著社會(huì)秩序的穩(wěn)定。漢儒董仲舒曾精辟指出，“大富則驕，大貧則暴”。在貧富分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，富人和窮人的心理和行為都會(huì)扭曲，并造成人際關(guān)系的廣泛緊張、對(duì)立，在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為官民對(duì)立、精英大眾對(duì)立。在東南沿海地區(qū)，也表現(xiàn)為外來人口遭到本地政府和民眾的排斥。社會(huì)的信任與團(tuán)結(jié)因此迅速流失。同時(shí)，高房價(jià)、就業(yè)困難、財(cái)富與權(quán)力的世襲導(dǎo)致青年人的普遍消沉乃至絕望。凡此種種，都在侵蝕著整個(gè)國家的精神秩序和社會(huì)秩序。

貧富分化也必然造成和維持畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)：消費(fèi)不足，被迫嚴(yán)重依賴投資與出口。由于多數(shù)人口的消費(fèi)能力低下，大量投資形成的產(chǎn)能只能用于出口，這引發(fā)了諸多貿(mào)易爭端。不合理的匯率制度積累了巨額外匯儲(chǔ)備，反過來又制造了通貨膨脹。這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)很難具有可持續(xù)性。

第二大矛盾是社會(huì)治理的失調(diào)。陳舊的社會(huì)管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變化，從而形成了社會(huì)與政府之間的矛盾，且日趨公開與嚴(yán)重。

20世紀(jì)80年代之前，中國主要的社會(huì)階層是干部、工人、農(nóng)民。干部群體作為先鋒隊(duì)，充當(dāng)著社會(huì)聯(lián)結(jié)的紐帶，他們嵌入工人、農(nóng)民之中，組成“單位”。這樣，政府與社會(huì)就混融為一個(gè)以干部為中心的整體。這是一個(gè)典型的現(xiàn)代“政黨型國家”。

80年代之后，這個(gè)以干部為中心、由政黨整合的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始松動(dòng)。在工業(yè)領(lǐng)域，國有部門縮小，非公部門不斷擴(kuò)張。就業(yè)于非公部門的人員越來越多，他們是流動(dòng)的。農(nóng)民也在城鄉(xiāng)之間相當(dāng)自由地流動(dòng)，盡管其自由遷徙權(quán)并不完整。大量人口游離出原來的國家控制架構(gòu)之外，政府與社會(huì)之間逐漸出現(xiàn)分野，形成分立的局面。

在社會(huì)中，最重要的群體是“中產(chǎn)階層”，它包括一般私人企業(yè)家和各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人員也即白領(lǐng)。社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝估計(jì)，2007年“中間階層/中產(chǎn)階級(jí)”已達(dá)到全社會(huì)的22%~23%。這個(gè)群體普遍接受過高等教育，對(duì)自己的權(quán)利和利益較為敏感，具有一定的政治參與意識(shí)，尤其是其中的精英。

另一方面，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)形成的一個(gè)規(guī)模龐大的新興產(chǎn)業(yè)工人階層。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2010年，中國農(nóng)民工總數(shù)2.2億，其中跨省外出務(wù)工者1.3億，他們主要集中于沿海城鎮(zhèn)。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，這個(gè)工人階層基本上取代了原來的工人階級(jí)，最有能力的青壯年農(nóng)民都在這個(gè)群體中。

城鎮(zhèn)中產(chǎn)階層和新產(chǎn)業(yè)工人階層的形成，極大地改變了中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)。這些中產(chǎn)階層和新產(chǎn)業(yè)工人階層存在于傳統(tǒng)黨國體系之外，并具有較高的空間流動(dòng)性以及一定的結(jié)構(gòu)流動(dòng)性。這一點(diǎn)對(duì)政府的管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因?yàn)檎墓芾硎侄我廊涣?xí)慣于傳統(tǒng)的、自上而下的控制。

社會(huì)結(jié)構(gòu)與政府結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，造成了當(dāng)代中國最嚴(yán)重的問題之一：社會(huì)治理的失調(diào)。當(dāng)代中國社會(huì)最為活躍的兩個(gè)階層未被社會(huì)管理體制有效覆蓋，這使得，一方面，這兩個(gè)階層無法充分享受到公共服務(wù)；另一方面，政府也缺乏有效的渠道，對(duì)他們進(jìn)行必要的公共管理。

更值得注意的是，這兩個(gè)階層的心智與傳統(tǒng)的“單位體制”中的群眾已經(jīng)完全不同?！叭罕姟北还潭ㄔ邳h國控制結(jié)構(gòu)中，其意識(shí)是單一的，可以由干部輕易地動(dòng)員、“代表”。這兩個(gè)階層則屬于自由人，具有流動(dòng)性。他們見多識(shí)廣，廣泛地接受各種資訊，具有較為明確的自主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。他們期望自主管理，傳統(tǒng)的政府架構(gòu)既不能保障他們的權(quán)益，也不能給他們提供參與政治的暢通通道。

政府與社會(huì)之間的分立，進(jìn)一步演變?yōu)閮烧咧g相當(dāng)緊張的關(guān)系，有時(shí)甚至是尖銳對(duì)立。這種緊張與對(duì)立既表現(xiàn)為新興產(chǎn)業(yè)工人的罷工或者騷亂，也表現(xiàn)為中間階層越來越多地組織、參與NGO組織，以及各個(gè)領(lǐng)域的維權(quán)活動(dòng)。

三大差距日益擴(kuò)大、社會(huì)治理嚴(yán)重失調(diào)這兩大矛盾，普遍存在于全國各地。它們不僅影響了經(jīng)濟(jì)增長本應(yīng)帶給民眾的幸福效應(yīng)，也直接威脅到社會(huì)、政治秩序的穩(wěn)定。

不過，略加觀察還是可以發(fā)現(xiàn)，在不同地方，這兩大矛盾的尖銳程度，還是有所不同的。就本文所考察的范圍而言，第一種矛盾在重慶表現(xiàn)得最為明顯，我們姑且稱之為“重慶問題”。第二種矛盾在廣東表現(xiàn)得最為明顯，我們姑且稱之為“廣東問題”。

廣東的法治、社會(huì)建設(shè)規(guī)劃

因地利和文化之便，廣東形成了一個(gè)較為開放的政治傳統(tǒng)，30多年來幾乎未曾中斷。因?yàn)檎伍_放、政策靈活，廣東的經(jīng)濟(jì)也始終較其他省份更為發(fā)達(dá)。對(duì)廣東來說，較為突出的問題是社會(huì)管理體制滯后于社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的矛盾。

2007年，汪洋初到廣東，曾提出“解放思想大討論”，試圖進(jìn)行大刀闊斧的全方位變革。不過，由于種種原因，他迅速將關(guān)注點(diǎn)集中于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，具體措施是“調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)自主創(chuàng)新”。但從2010年年底開始，廣東的施政方針出現(xiàn)了一次重大調(diào)整，這主要體現(xiàn)在廣東省委2011年召開的兩次全會(huì)的政治決定中。

2011年1月初召開的廣東省第十屆委員會(huì)第八次全體會(huì)議提出，“十二五”時(shí)期，廣東要加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)“幸福廣東”，其主要目標(biāo)是“加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下的群眾工作”，其中包括注重民生，從源頭上解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。暢通渠道，不斷滿足群眾依法表達(dá)訴求的需要。

作為實(shí)現(xiàn)“幸福廣東”的手段，廣東當(dāng)局特別強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)與社會(huì)建設(shè)。

廣東主政者明確意識(shí)到，“廣東問題”主要有二：第一，企業(yè)家、白領(lǐng)等新生社會(huì)力量成長、擴(kuò)大，形成了一個(gè)規(guī)模相當(dāng)龐大的中產(chǎn)階層。正是以這個(gè)階層的存在和擴(kuò)展為依托，廣東形成了中國最為重要、最為開放的媒體群落。廣東的公民社會(huì)組織發(fā)育程度，可能也是全國最高的。

這些現(xiàn)象表明，在廣東，中產(chǎn)階層已經(jīng)具有了相當(dāng)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)力量，他們也已經(jīng)顯示了參與政治以保障自己的權(quán)利、利益的訴求。強(qiáng)烈的訴求與傳統(tǒng)的體制，形成鮮明對(duì)比。90年代中期以來，企業(yè)家還被容許進(jìn)入政協(xié)、人大，但規(guī)模大得多的專業(yè)人員群體，他們的權(quán)利意識(shí)最為強(qiáng)烈，卻沒有參與政治的正常渠道。這構(gòu)成廣東主政者不能不面對(duì)的第一大問題。

第二，大量外來人口的安頓，對(duì)于廣東也構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。中西部地區(qū)流入廣東的農(nóng)民工有兩千多萬，在珠三角不少城鎮(zhèn)，外來人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地人口，甚至是其數(shù)倍。如此嚴(yán)重的人口結(jié)構(gòu)倒置，給這些城鎮(zhèn)帶來巨大的社會(huì)管理問題。比如，政府各職能部門人員編制是依照本地戶籍人口分配的，這種規(guī)模的政府工作人員，無法向外來人口提供必要的公共服務(wù)，也無法進(jìn)行有效管理。一旦上級(jí)施加壓力，基層政府就只能傾向于采取簡單粗暴的辦法。長此以往，外來人口與本地管理者之間的關(guān)系必然越來越緊張，一旦遭遇經(jīng)濟(jì)增長減緩，就可能出現(xiàn)沖突。今年上半年，這種緊張甚至升級(jí)為局部地區(qū)的騷亂。

作為“幸福廣東”兩大政策支柱的法治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，就是要應(yīng)對(duì)中產(chǎn)階層、新興產(chǎn)業(yè)工人階層與社會(huì)管理體制之間的矛盾。法治建設(shè)似乎有兩大任務(wù)，一方面是推進(jìn)法治服務(wù)型政府建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，降低行政成本。另一方面則是有序開放政治，如汪洋所說，積極探索民主政治建設(shè)的新形式新途徑，擴(kuò)大公民有序政治參與，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，探索保障人民群眾選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效方式，引導(dǎo)公民依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。

由此可以看出，廣東試圖重塑黨、政府、社會(huì)之間的關(guān)系，其所追求的理想社會(huì)管理格局是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。汪洋關(guān)于社會(huì)建設(shè)的講話更為清楚地闡述了這一點(diǎn)：思維觀念要真正實(shí)現(xiàn)從“依靠群眾打天下”向“依靠群眾治天下”轉(zhuǎn)變，從“對(duì)社會(huì)管理控制”向“為社會(huì)和群眾服務(wù)”轉(zhuǎn)變，從由黨委政府“撐船”向由黨委政府“掌舵”轉(zhuǎn)變。

因此，廣東模式中的社會(huì)建設(shè)與法治建設(shè)是相輔相成的：法治建設(shè)旨在規(guī)范政府行為，同時(shí)有序地開放政治，重建權(quán)力的正當(dāng)性。社會(huì)建設(shè)的本質(zhì)則是承認(rèn)社會(huì)既有自治性力量的正當(dāng)性，并試圖在這些力量與政府之間，構(gòu)造出較為健全的關(guān)系。如果廣東模式成功，將極大地改變社會(huì)與政府、市場與政府的關(guān)系。

重慶的共同富裕實(shí)踐

重慶的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等狀況，與廣東，特別是與珠三角地區(qū)相比，截然不同。雖然是直轄市，但直到2008年，重慶的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)均落后于全國，如人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入等。

另一方面，重慶市轄區(qū)內(nèi)的三大差距也是比較嚴(yán)重的。最為明顯的是城鄉(xiāng)差距。重慶主城區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)，但以三峽庫區(qū)為主的渝東北（含11個(gè)區(qū)縣）和少數(shù)民族聚居的渝東南（含6個(gè)區(qū)縣）這“兩翼”，生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人均收入低下、貧困人口集中，共有14個(gè)國家重點(diǎn)貧困區(qū)縣，貧困人口達(dá)113萬。2006年，重慶城鄉(xiāng)居民的收入比為3.5:1，而當(dāng)時(shí)全國的比例大致是3.32:1。同時(shí)，重慶作為老工業(yè)基地，90年代以來諸多大型企業(yè)經(jīng)營陷入困境，下崗工人大量出現(xiàn)，再加上大量涌入重慶的農(nóng)民，他們共同構(gòu)成了城市貧民階層。總體上，重慶的基尼系數(shù)為0.42，在全國是比較高的。

這樣的經(jīng)濟(jì)狀況決定了重慶的社會(huì)結(jié)構(gòu)尚處于前發(fā)展?fàn)顟B(tài)，滯后于珠三角。2008年重慶市社科院完成《重慶市社會(huì)各階層狀況調(diào)查分析》報(bào)告，用“倒丁字型”描述重慶的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)：一橫是龐大的農(nóng)村社會(huì)階層，一豎是規(guī)模不大的城市社會(huì)階層。這一結(jié)構(gòu)反映了當(dāng)前重慶“大城市”與“大農(nóng)村”并存的城鄉(xiāng)二元分割現(xiàn)實(shí)。

2007年下半年，薄熙來調(diào)任重慶市委書記，不能不面對(duì)這些問題。這其中的關(guān)鍵是城鄉(xiāng)差距，以及與此緊密相關(guān)的城市內(nèi)部貧富差距問題。

在2008年7月20日召開的重慶市委三屆三次全委會(huì)上，薄熙來首次提出建設(shè)“五個(gè)重慶”的戰(zhàn)略目標(biāo)，也即宜居重慶、暢通重慶、平安重慶、森林重慶、健康重慶。其中“宜居重慶”名列第一，旨在解決民眾的住房問題。其主要措施是市場供給與政府保障并舉，實(shí)行“住房雙軌制”：中高收入人群依靠商品房市場，針對(duì)低收入人群，政府提供保障性住房。

同時(shí)，為縮小城鄉(xiāng)差距，重慶也開始在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面進(jìn)行試驗(yàn)。其中最重要的探索是“地票”交易制度和戶籍制度改革。

2008年12月5日，重慶市成立了全國第一家土地交易所，進(jìn)行“地票”交易。地票的制度前提是土地二元制度、土地用途管制，平臺(tái)是增減掛鉤制度。增減掛鉤政策允許在減少農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量的前提下，增加城市建設(shè)用地?cái)?shù)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄的廠房可復(fù)耕為農(nóng)地；農(nóng)民適當(dāng)集中居住，也可騰出部分宅基地復(fù)耕。通過這兩類復(fù)耕而節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，就構(gòu)成了“地票”，重慶市將其拿到城鎮(zhèn)交易。地票實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地遠(yuǎn)距離、大范圍的轉(zhuǎn)換，大幅度提升了偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村土地價(jià)值。重慶市規(guī)定，地票交易凈收益的85%直補(bǔ)農(nóng)民，15%劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。過去兩年，地票交易價(jià)格穩(wěn)定上漲，目前大約在十七八萬元，大多數(shù)為農(nóng)民所得。重慶市目前規(guī)定，農(nóng)民所得不得低于每畝9.6萬元。這樣，即便邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，通過地票交易也可獲得一筆財(cái)產(chǎn)性收入，分享城市化的好處。這個(gè)制度最值得玩味的地方在于，新增耕地農(nóng)民仍享有承包經(jīng)營權(quán)。

2010年7月，重慶市啟動(dòng)戶籍制度改革，其當(dāng)期重點(diǎn)是將已在城市穩(wěn)定就業(yè)、擁有穩(wěn)定住所或納稅能力的農(nóng)民工，轉(zhuǎn)為城市戶籍。符合這一條件者約為338.8萬人。重慶市規(guī)劃，未來將進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，2012~2020年，新增城鎮(zhèn)居民700萬人。重慶此次戶籍制度改革有一些重大突破：第一，規(guī)模較大；第二，以長期在重慶市城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工為重點(diǎn)轉(zhuǎn)移對(duì)象，以解決區(qū)域內(nèi)城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程的問題；第三，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的農(nóng)地處置和城市公共服務(wù)供給難題的解決預(yù)備了解決方案，這就是重慶所說的“穿上五件衣服”：進(jìn)城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”。

由此可以看出，重慶市在不同時(shí)期出臺(tái)的地票交易制度、公租房制度、戶籍制度改革等政策之間，具有某種深層次的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而形成了一個(gè)良性循環(huán)：地票交易讓農(nóng)民獲得一筆土地財(cái)產(chǎn)性收入，從而有能力進(jìn)城；戶籍制度改革，讓城市接納這些農(nóng)民；公租房等相關(guān)社會(huì)保障制度則可以解決農(nóng)民初入城的基本生活需要。

2010年6月，繼公租房推出四個(gè)月之后，重慶推出包括4000萬平米公租房建設(shè)在內(nèi)的“民生十條”，所需投入達(dá)數(shù)千億元。上述所有改革都涉及相當(dāng)巨大的成本。因此，我們不能不對(duì)重慶的財(cái)政問題略作討論。

毫無疑問，過去若干年重慶財(cái)政表現(xiàn)得非常出色，這主要得益于經(jīng)濟(jì)的快速增長。在這方面，重慶大體上沿用了各地普遍采用的模式，這就是大規(guī)模引進(jìn)外資。為此，以內(nèi)陸地區(qū)保稅港區(qū)為依托，重慶成立了“兩江新區(qū)”。大規(guī)模投資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自然可以帶來稅收增長。

與此同時(shí)，重慶市政府對(duì)民生的很多投入，大多數(shù)時(shí)候都可看到政府投資的八大國投的身影。比如，政府大規(guī)模建設(shè)公租房所需土地，全部由相關(guān)國有企業(yè)無償劃撥。在過去十年中，這些企業(yè)儲(chǔ)備了大量土地。依賴這些土地儲(chǔ)備，國投也可以向商業(yè)銀行大規(guī)模融資，用于投入基礎(chǔ)設(shè)施、民生建設(shè)以及重要開發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。

過去十年間陸續(xù)建立的新興國有企業(yè)借助于土地經(jīng)營和金融運(yùn)作，也獲得了相當(dāng)不錯(cuò)的收益。重慶市政府規(guī)定，要確保國有資本收益的30%用于民生，2010年，國企利潤的15%上繳財(cái)政——這一比例是全國最高的。國有企業(yè)就成為重慶繼稅收、基金收費(fèi)之外的“第三財(cái)政”。這是重慶財(cái)政結(jié)構(gòu)不同于其他省市的地方。

財(cái)政收入高，并不意味著民生投入就多。但重慶政治領(lǐng)導(dǎo)人具有解決民生問題的決心，因而，重慶財(cái)政在民生領(lǐng)域的投入比重，橫向來看是比較高的。2010年，重慶市財(cái)政用在民生方面的支出達(dá)887億元。這已是連續(xù)四年重慶將半數(shù)以上的財(cái)政用于民生。

令人驚訝的是，正如崔之元反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，重慶這樣的財(cái)政結(jié)構(gòu)似乎并沒有加重非公企業(yè)的負(fù)擔(dān)。相反，在稅收政策上，重慶企業(yè)一直享受西部大開發(fā)的優(yōu)惠，所得稅按15%征收。重慶也正在促進(jìn)“微型企業(yè)”發(fā)展，這類企業(yè)通常是大學(xué)生、殘疾人和下崗職工創(chuàng)辦，對(duì)原始創(chuàng)業(yè)者投入的資本金，政府按照1:1的比例予以補(bǔ)助?？傊?，至少從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，重慶國有經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度也是非?？斓?，崔之元將其總結(jié)為“國進(jìn)民進(jìn)”。

其中的秘密也許在于，重慶市對(duì)土地收益采取了一種不同于其他地方的分配政策。重慶諸多民生項(xiàng)目的資金，在相當(dāng)程度上來自于土地增值收益，或者直接就是土地，或者是土地融資，或者是土地增值收益。農(nóng)民新居的建設(shè)與農(nóng)民進(jìn)城可作為生活保障的財(cái)產(chǎn)，則來自于地票交易。

或許可以這樣總結(jié)，重慶模式的整個(gè)邏輯，是以土地為樞紐而轉(zhuǎn)動(dòng)的。這并不難理解，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是土地在經(jīng)濟(jì)地理上的重新配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵是土地收益分配格局之調(diào)整，經(jīng)濟(jì)增長本身在當(dāng)下也是以土地開發(fā)為前提的。因此，土地把重慶當(dāng)局在過去幾年間所做的各種與民生和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)的措施聯(lián)結(jié)為一體。其實(shí)，過去十幾年來，各地經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政同樣以土地為本。只不過，在大多數(shù)地方，這種收益傾向于開發(fā)商和房產(chǎn)擁有者，政府所獲得的收益，也多用于非民生領(lǐng)域。重慶的土地收益分配向農(nóng)民、向普通市民傾斜，底層民眾似乎從中得到更多好處。這是一個(gè)民生導(dǎo)向型的土地收益配置框架，它有助于社會(huì)新增財(cái)富的共同分享。

合乎邏輯地，到2010年12月，重慶方面對(duì)自身實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)，在重慶市2011年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)上，薄熙來在“民生十條”之上提出了“共同富裕”的綱領(lǐng)。

基于這樣的理念，《關(guān)于縮小三個(gè)差距促進(jìn)共同富裕的決定》列舉十二條非常具體的措施，這些措施大體上可分為三大類：

第一類，通過引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和要素價(jià)格比的調(diào)整，形成經(jīng)濟(jì)增長過程中不同群體收入相對(duì)均衡增長的機(jī)制。較為重要的是第一條，推動(dòng)小企業(yè)發(fā)展。此舉除增加就業(yè)之外，其實(shí)還有更大的作用，小企業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)本身就有利于收入均衡。第七條，縮小勞資分配差距，建立工資總額和工資水平的雙重調(diào)控機(jī)制。第九條，提高居民收入占國民收入之比，由目前的43%提高到50%以上。其措施包括，貫徹按勞分配原則，建立職工工資正常增長和支付保障機(jī)制。當(dāng)然，這里沒有提到的是，國有企業(yè)的土地儲(chǔ)備進(jìn)入公租房，也有助于增加公租房用戶的收入。

第二類，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平，為弱者創(chuàng)造增加收入的機(jī)會(huì)，以提高市場進(jìn)入的機(jī)會(huì)均等程度。具體措施包括，第二條，引導(dǎo)500萬農(nóng)民工等轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，通過減少農(nóng)民的辦法縮小城鄉(xiāng)差別。第十二條，把31個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣城打造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，建設(shè)500個(gè)現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)，加快縮小區(qū)域差距。第三條，加快農(nóng)民土地等財(cái)產(chǎn)的確權(quán)，讓農(nóng)民有機(jī)會(huì)獲得財(cái)產(chǎn)性收入，可以利用現(xiàn)代金融工具。第四條，完善地票交易，讓農(nóng)民分享城市化收益。

其余措施則屬于第三類，通過財(cái)政的再分配機(jī)制，縮小不同群體的收入差距。第五條，扶貧。第六條，照顧130萬農(nóng)村留守兒童和200萬空巢老人。此舉具有重要社會(huì)倫理意義。第七條，繼續(xù)堅(jiān)持“國進(jìn)民也進(jìn)”的原則，發(fā)揮公有制經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)共同富裕中的基礎(chǔ)性作用，確保國有資本收益的30%用于民生。第八條，建成4000萬平方米公租房，推動(dòng)住房雙軌制的形成。完善公共財(cái)政體制，堅(jiān)持把市級(jí)財(cái)政一般預(yù)算50%以上用于民生、75%用于區(qū)縣和基層。第十條，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)上漲“雙聯(lián)動(dòng)”。第十一條，5年投入3000億元，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會(huì)保障。

由此可以看出，在重慶模式中，共同富裕已超越了社會(huì)財(cái)富的再分配層次，而是將此原則向上游延伸，覆蓋財(cái)富的生產(chǎn)過程，從而成為全面指導(dǎo)政府的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政乃至社會(huì)政策的根本性原則。因而，共同富裕不是簡單的民生政策，而是一個(gè)最高指導(dǎo)原則，是指導(dǎo)重慶制度變革的基本原則。

20世紀(jì)90年代初以來，改革的目標(biāo)幾乎完全是提高效率。人們一談改革，似乎就是指經(jīng)濟(jì)改革。當(dāng)然，過去若干年中，各地政府出臺(tái)了一些民生措施。但是，它們只是零散的政策，缺乏足夠的制度深度，也沒有觸及效率導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

重慶則圍繞著共同富裕，進(jìn)行了諸多觸及經(jīng)濟(jì)、財(cái)政結(jié)構(gòu)的制度性變革。也就是說，重慶并不是沒有進(jìn)行改革，而是進(jìn)行了公平導(dǎo)向的社會(huì)—經(jīng)濟(jì)改革，它不同于效率導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革。

廣東模式、重慶模式的全國意義

經(jīng)由上述簡單梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，廣東模式、重慶模式確實(shí)大不相同。這種不同其實(shí)并非刻意而為，如同中國過去30年的變化過程一樣，是“摸著石頭過河”的產(chǎn)物：兩者都是為了解決本地最為突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題而逐漸摸索、積累形成的。

相當(dāng)有意思的是，這兩個(gè)地方治理模式的形成節(jié)奏幾乎完全相同?？陀^的原因是，兩地都處于某種大變動(dòng)階段：廣東是經(jīng)歷了工業(yè)化的高速增長之后，需要另尋出路；重慶需要在內(nèi)陸特定環(huán)境中實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化。兩位主政者都具有比較敏銳的政治責(zé)任意識(shí)，他們都經(jīng)歷了三年的摸索，最后，在去年底、今年上半年，幾乎同時(shí)形成了清晰的地方治理理念。這一點(diǎn)或許可以說明，盡管廣東模式、重慶模式是“摸著石頭過河”的產(chǎn)物，但在本地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)脈絡(luò)中，也具有內(nèi)在的必然性。

由于兩地所面臨的問題具有典型性，所以，這兩種模式從不同方向豐富、拓展了過去30多年來逐漸形成的主流改革發(fā)展模式。這個(gè)主流模式的內(nèi)核是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，其經(jīng)典表述也許可以1992年初鄧小平南巡談話中的一段話為代表：“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展的地區(qū)，最終達(dá)到共同富裕?！彼牧硪粋€(gè)表述是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。而要提高效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，就必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，必須堅(jiān)持開放。

應(yīng)當(dāng)說，廣東、重慶都堅(jiān)持了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這是其容易被人忽略但十分重要的共同點(diǎn)。過去幾年，廣東始終在堅(jiān)持“加快轉(zhuǎn)型升級(jí)”這一目標(biāo)。重慶也一直通過種種開放措施，謀求成為西部地區(qū)重要增長極、長江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心。也就是說，兩地都堅(jiān)持了發(fā)展是硬道理的中心政治要求，也都堅(jiān)持主流意義上的改革開放。

但是，進(jìn)入本世紀(jì)，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，貧富分化問題也已經(jīng)凸顯出來。有鑒于此，2006年底召開的中共十六屆六中全會(huì)提出了“和諧社會(huì)”命題，其所要解決的問題包括：城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題比較突出等。在此基礎(chǔ)上，2007年召開的中共十七大政治報(bào)告提出了“社會(huì)建設(shè)”的命題。

廣東的法治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)固然是對(duì)這個(gè)基本政治綱領(lǐng)的具體應(yīng)用，重慶的縮小三大差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，同樣是在和諧社會(huì)、社會(huì)建設(shè)的框架內(nèi)展開的。從這個(gè)意義上說，廣東模式和重慶模式是胡錦濤所說的“中國特色社會(huì)主義道路”大框架內(nèi)兩個(gè)側(cè)重點(diǎn)有所不同的版本。

由于三大差距和治理失調(diào)是當(dāng)下中國所面臨的兩個(gè)最主要的矛盾，重慶、廣東分別形成這兩個(gè)方案，并引起全社會(huì)關(guān)注，也就絕非偶然。

比較而言，廣東的法治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)旨在重新安排政府與市場、與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范政府自身的行為，容納新興中產(chǎn)階層參與政治。因此，它的“改革”色彩較為濃重。實(shí)際上，過去30年間，廣東這樣的改革一直在進(jìn)行當(dāng)中。汪洋則在矛盾更為明顯的時(shí)候，予以特別強(qiáng)調(diào)，試圖深化改革。不過，這種改革涉及到政府自身的轉(zhuǎn)型，具體說是政府權(quán)力的收縮，所以難度是比較大的。

重慶模式則已經(jīng)形成了諸多具體政策，它的本質(zhì)是利用強(qiáng)政府既有的權(quán)威，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的各種制度安排予以調(diào)整。它以強(qiáng)政府的存在為前提，而不涉及政府相對(duì)于社會(huì)、市場的權(quán)力的調(diào)整，因而進(jìn)展似乎非常迅速。但是，這種調(diào)整在另一個(gè)方面展開了改革：它在一定程度上重新安排了效率與公平的排序，把公平置于效率之上，至少將兩者等量齊觀。這一點(diǎn)，對(duì)主流改革模式作了某種修正。

可以說，廣東和重慶都在進(jìn)行改革，盡管其方向大不相同：廣東試圖深化原有的改革，解決增長所帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的問題。重慶問題的特殊性，則讓重慶當(dāng)局不得不試圖對(duì)改革模式本身進(jìn)行某種程度的改革。這可能也正是公眾對(duì)兩者的評(píng)價(jià)大不相同的根源所在。人們?nèi)菀捉邮芮罢?，而較難接受后者。

如果超出兩地，從國家層面看待重慶模式、廣東模式，我們就可以發(fā)現(xiàn)，兩地較為典型的問題，以不那么典型的方式普遍存在于全國各地：一方面是在增長中受益人群的社會(huì)政治權(quán)利問題，另一方面則是在過去十幾年高速增長過程被置于邊緣的人群的生計(jì)問題。針對(duì)前一個(gè)問題，只能是采取法治建設(shè)與社會(huì)建設(shè)的方案。針對(duì)后一個(gè)問題，共同富裕則差不多是唯一的解決方案。從理論上說，既然在當(dāng)下的中國，在幾乎每一個(gè)地方，這兩個(gè)問題同時(shí)存在，那就需要同時(shí)采用兩個(gè)方案，予以同時(shí)解決。

然而，從重慶模式、廣東模式中人們所看到的事實(shí)是，每個(gè)主政者的偏好有所不同，因而，主政者所關(guān)注的問題必然有所側(cè)重，他在兩個(gè)方案之間進(jìn)行了一定的權(quán)衡取舍，由此而形成了特定的地方治理模式。這兩個(gè)地方治理模式并不聲稱解決全部人的問題，而是分別瞄準(zhǔn)特定的人群，旨在較多地增進(jìn)他們的權(quán)利或利益，其他人群的權(quán)利或利益，則被忽視。

這似乎是一個(gè)新現(xiàn)象。此前的諸多改革方案通常假定瞄準(zhǔn)所有人，服務(wù)于所有人。這只有在社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有嚴(yán)重分化的時(shí)代才是可能的，那時(shí)的政策是“全體性政策”。在社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，尤其是在2003年改革共識(shí)破裂之后，這種政策就幾乎不可能了。因?yàn)椴煌后w的訴求是大不相同的，甚至存在緊張、對(duì)立，政策就很難做到兩全其美，決策者只能瞄準(zhǔn)一部分人。這樣一來，政策也就具有了明顯的偏向。這應(yīng)該被視為現(xiàn)代政治的一個(gè)重要特征。和諧社會(huì)綱領(lǐng)其實(shí)就已經(jīng)具有了這樣的傾向。

另外，兩地政策組合之形成，在很大程度上是主政者與特定群體之間互動(dòng)的產(chǎn)物。這一點(diǎn)，在廣東模式的形成過程中有直接表現(xiàn)。中產(chǎn)階層本身具有表達(dá)政治訴求的能力和渠道，在廣東，民眾問政的渠道是比較廣泛而暢通的。這些訴求必然會(huì)被主政者聽到，廣東模式，就是主政者對(duì)中產(chǎn)階層呼聲的一種積極回應(yīng)。相比較而言，重慶模式的形成過程似乎更多是主政者發(fā)現(xiàn)問題，而自上而下設(shè)計(jì)、提出解決方案。但值得注意的是，重慶主政者與理論界之間有密切對(duì)話，對(duì)最終綱領(lǐng)的形成，理論界似乎也發(fā)揮了重大作用。也就是說，廣東、重慶兩大模式形成的過程，是一個(gè)較為現(xiàn)代的政治過程。此為30年社會(huì)巨變之必然結(jié)果。

這樣，以理論為支持、觀念主導(dǎo)政策決策的傾向，在近兩年的重慶、廣東比較明顯地表現(xiàn)出來。由此形成一個(gè)非常顯著的政治后果：兩地政策的系統(tǒng)性大大強(qiáng)化，人們就是因此而稱之為“模式”的。政策的出臺(tái)不再是單純回應(yīng)性的、靈機(jī)一動(dòng)式的、經(jīng)驗(yàn)式的，而具有較為長遠(yuǎn)的理性考慮，決策者注意到諸多具體措施之間的內(nèi)在邏輯，而形成一個(gè)融貫的政治綱領(lǐng)。相反，其他地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策雖各有其特點(diǎn)，由于缺乏觀念的貫穿，而不能構(gòu)成一種地方治理“模式”。

或許可以說，重慶模式、廣東模式的提出，標(biāo)志著中國的改革似乎正在走出“摸著石頭過河”的經(jīng)驗(yàn)主義階段，而進(jìn)入較為自覺的現(xiàn)代競爭性政治階段。在此過程中，政治家的角色凸現(xiàn)出來。正是政治家溝通民意、觀念，形成具有明確指向的政策方案。

這種情形之出現(xiàn)，表明中國政治似乎正在進(jìn)入一個(gè)新階段，意味著過去30多年來的發(fā)展戰(zhàn)略可能正處在轉(zhuǎn)折階段。此一發(fā)展戰(zhàn)略集中體現(xiàn)于鄧小平的“先富后富”思想中。這里的先富后富不只是簡單的時(shí)間先后，而是指政策安排的輕重先后。具體地說，在給定的制度框架中，發(fā)展需要自上而下的“放權(quán)讓利”：誰被放了權(quán)、讓了利，誰就可以發(fā)展。這樣，中國的發(fā)展也就呈現(xiàn)出從沿海到內(nèi)地、從城市到鄉(xiāng)村、從一部分人到另一部分人的梯度轉(zhuǎn)移過程。

這種實(shí)用主義的發(fā)展戰(zhàn)略確實(shí)有效地突破了僵化的舊體制的束縛，推動(dòng)了發(fā)展。過去30年間，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速增長，綜合國力大幅度提高。不過，這種發(fā)展戰(zhàn)略要求執(zhí)政者，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)換，從先富政策轉(zhuǎn)向共同富裕。但是，既然不同地區(qū)曾被區(qū)別對(duì)待，有先發(fā)展后發(fā)展之區(qū)別，各地的發(fā)展階段不同，一如今日之廣東、重慶，那么從全國范圍看，執(zhí)政者其實(shí)幾乎不可能統(tǒng)一地確定從先富到共同富裕轉(zhuǎn)換的時(shí)機(jī)。這樣，分別面向部分人、部分地區(qū)的競爭性政治，也就不可避免了。

更重要的問題在于，當(dāng)一部分地方、一部分人先發(fā)展起來之后，政策抉擇問題就會(huì)變得出乎人們最初的意料。首先，先富之后，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、人群間差距肯定會(huì)擴(kuò)大。相對(duì)于先富者，后富者一定會(huì)發(fā)出共同富裕的呼聲。也就是說，在后發(fā)展的地區(qū)，共同富裕反而變成一個(gè)嚴(yán)重問題。這正是重慶模式形成的根源。另一方面，先富的人群所考慮的問題不會(huì)是與后富者共同富裕，而是保障自己的利益和權(quán)利的安全。因此，他們會(huì)對(duì)執(zhí)政者提出自治、法治、民主的要求。這正是廣東模式形成的根源。

可以說，鄧小平所規(guī)劃的共同富裕階段的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治之復(fù)雜性，超出當(dāng)初的預(yù)料。最為顯著的是，它讓社會(huì)結(jié)構(gòu)高度分化，人們的訴求也高度分化，全國一致解決問題的難度加大，而必然出現(xiàn)競爭性政治。目前我們看到的治理模式在空間上的不同，伴隨著同一地區(qū)日益分化的階層意識(shí)的覺醒和推動(dòng)，很可能表現(xiàn)為政策方案在時(shí)間上的輪替。重慶模式、廣東模式大約就是可供輪替的兩套基本政策組合。這一政治生態(tài)的變化，必然對(duì)政體結(jié)構(gòu)的演變產(chǎn)生深遠(yuǎn)而重大的影響。

在這樣的轉(zhuǎn)變時(shí)代，中國需要一批理性、成熟的政治家。所謂理性，就是冷靜面對(duì)開放環(huán)境下中國之現(xiàn)實(shí)，不畏縮，也不虛驕；所謂成熟，就是秉持中道，無過也無不及。具體地說，就是面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)分化的現(xiàn)實(shí)，在關(guān)注一個(gè)群體利益的時(shí)候，注意不去冒犯、損害其他群體，從而始終保持社會(huì)之團(tuán)結(jié)。這才是成熟的政治。

（作者系本刊高級(jí)研究員）