楊平

［編者按］楊平先生觀察并探討了臺(tái)灣研究的一個(gè)重大理論空白：國民黨轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。從一個(gè)執(zhí)政的威權(quán)型政黨，從一個(gè)執(zhí)掌政權(quán)及全部黨政軍資源的政黨，經(jīng)歷2000年丟失政權(quán)，并于2008年重新奪回政權(quán)，其間的政黨調(diào)適、組織再造、職能變遷，具有十分重要的啟示意義。房寧先生則試圖解釋越南超越式政治發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。與中國共產(chǎn)黨相比，越南共產(chǎn)黨的社會(huì)控制力明顯偏弱，最高權(quán)威呈現(xiàn)扁平化，這也導(dǎo)致越南國家能力的低下。

執(zhí)政黨體制能開啟快速工業(yè)化，穩(wěn)定引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，但隨著現(xiàn)代化的深入，執(zhí)政黨體制又必須以不同形式和路徑向擴(kuò)大政治參與轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)當(dāng)基于中國經(jīng)驗(yàn)，積極吸收借鑒各國政治發(fā)展和轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以史為鑒，引導(dǎo)中國社會(huì)的健康有序發(fā)展。

臺(tái)灣實(shí)行民主轉(zhuǎn)型已20多年，自外部觀察，臺(tái)灣穩(wěn)定的兩黨競爭格局已經(jīng)形成，民主轉(zhuǎn)型之初的參與混亂已經(jīng)過去，社會(huì)生活中的秩序感日益明顯，一個(gè)新生的公民社會(huì)也已經(jīng)出現(xiàn)。但以長時(shí)段觀察，臺(tái)灣轉(zhuǎn)型之后的弊端也十分明顯，諸如媒體亂象、藍(lán)綠惡斗、族群撕裂迄今并無改變。更為糟糕的是，民主政治導(dǎo)致行政效能下降、重大決策難以達(dá)成共識(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效不彰，已從20年前位于亞洲四小龍之首，退居四小龍之末。

觀察臺(tái)灣的政治轉(zhuǎn)型，一個(gè)重要的觀察視角是政黨轉(zhuǎn)型。國民黨從一個(gè)執(zhí)政的威權(quán)型政黨，在民主政治條件下逐步向議會(huì)型民主政黨轉(zhuǎn)變，其間的遭遇和調(diào)適，以及今天所面對(duì)的問題，是臺(tái)灣民主政治成熟與否的重要參考點(diǎn)。與此同時(shí)，國民黨從一個(gè)執(zhí)掌政權(quán)及全部黨政軍經(jīng)濟(jì)資源的政黨，經(jīng)歷2000年丟失政權(quán)，并于2008年重新奪回政權(quán)，這中間的政黨調(diào)適、組織再造、職能變遷，對(duì)于面臨政治體制改革壓力的大陸而言，也具有十分重要的啟示意義。

2012年5月底，筆者帶著上述問題造訪了臺(tái)灣國民黨中的一些重要代表人物，他們?cè)?jīng)擔(dān)任國民黨面對(duì)政黨輪替前后的黨內(nèi)重要角色，親身經(jīng)歷了臺(tái)灣政治和政黨的轉(zhuǎn)型。其中包括曾任國民黨文傳會(huì)主委的李建榮，歷任“中華民國外交部長”、“新聞局長”的程建人，歷任國民黨基隆市、臺(tái)北市黨部主委的郝龍斌、臺(tái)北市長競選總部總干事的潘家森，歷任臺(tái)北市副市長、文化局長的國民黨新生代政治家李永萍，曾在民進(jìn)黨擔(dān)任要職后因陳水扁貪腐事件轉(zhuǎn)而投向國民黨、對(duì)兩黨都有深刻觀察的鄭麗文，以及曾任《中國時(shí)報(bào)》總編輯、現(xiàn)任《旺報(bào)》社長的黃清龍等人。我們談到了七個(gè)方面的問題，既關(guān)注國民黨轉(zhuǎn)型中黨機(jī)器的運(yùn)行情況，如黨內(nèi)競爭與協(xié)調(diào)機(jī)制、“中央”和地方基層黨組織、黨的文宣系統(tǒng)，以及人才選拔培養(yǎng)機(jī)制等，也關(guān)注轉(zhuǎn)型中的黨與資本的關(guān)系、黨與政權(quán)的關(guān)系、黨機(jī)器與選舉的關(guān)系等問題。

競爭與黨內(nèi)利益沖突

在威權(quán)時(shí)期，國民黨通過提名地方政治精英參選黨議員，并為其提供競選經(jīng)費(fèi)和配票，以保障其順利當(dāng)選，將地方精英納入到政治統(tǒng)治之中，鞏固國民黨在臺(tái)灣的統(tǒng)治地位。

但是，隨著民主政治轉(zhuǎn)型，尤其是2000年政權(quán)輪替之后，國民黨黨產(chǎn)資源的萎縮、黨機(jī)器的弱化，使得黨不再擁有權(quán)威和能力提名議員，同時(shí)也不能以政治資源的給予來換取他們對(duì)黨的忠誠。參加選舉的人主要依靠自身實(shí)力贏得選舉，他們往往具有廣泛的人脈關(guān)系和資金來源。而且，在2000年新的提名制度中，國民黨將民意調(diào)查納入正式提名機(jī)制，并占有70%的比重，強(qiáng)化了參選人作為民意代表的分量。對(duì)于那些參選國會(huì)議員的人來說，黨的標(biāo)簽更多是為了增加選民對(duì)其本人的認(rèn)同；而對(duì)于參選地方議員的人來說，選民“選人重于選黨”，政黨的標(biāo)簽作用明顯減弱。

因此，國民黨與其“議員”（民意代表）之間的關(guān)系不再是從前的“侍從關(guān)系”。議員往往把選區(qū)利益放在第一位，以民意為借口不支持黨中央的決策；或只顧自身的政治前途與黨唱反調(diào)，阻礙黨的政策主張的形成與執(zhí)行。這些造成了黨內(nèi)意見不一致，個(gè)人意志與黨意志發(fā)生沖突，使得黨內(nèi)凝聚力減弱，執(zhí)政效能下降。不僅如此，民意代表的問政、對(duì)“總統(tǒng)”和行政官員的質(zhì)詢和抵制，再加上媒體的傳播和放大，往往使官威掃地，公權(quán)力被大大削弱。

2012年5月的“美牛案”便是很好的例證。面對(duì)民進(jìn)黨立法委員對(duì)通過美國牛肉進(jìn)口案的阻撓，馬英九親口下達(dá)黨紀(jì)命令，規(guī)定國民黨立委不得有其他意見，要求無論如何，美牛案要在本會(huì)期通過。但是由于國民黨立委很多出自養(yǎng)殖業(yè)極多的農(nóng)村，他們的選民都反對(duì)美國牛肉進(jìn)口，如果支持“黨中央”，就會(huì)得罪自己的選民，因此他們只是消極服從，并沒有人愿意與民進(jìn)黨發(fā)生沖突。臺(tái)灣媒體將這次立法院美牛大戰(zhàn)中“國民黨立法委員”的士氣渙散，視為馬英九成為“跛腳總統(tǒng)”的開始。

基層組織的瓦解

政黨輪替之前，國民黨在各政府機(jī)關(guān)、各行業(yè)、各企業(yè)中都有黨組織，以黨領(lǐng)政，黨國體系相對(duì)完備，并保證從中央到地方，從上層到基層皆能完整貫徹黨的意志。政黨輪替后，迫于反對(duì)黨和輿論的壓力，國民黨從軍隊(duì)、媒體、行業(yè)、企業(yè)中撤出，大量黨組織被迫取消或自動(dòng)解散，黨組織只在四個(gè)層級(jí)保留：中央—縣市—區(qū)—里。在都會(huì)區(qū)，里以下的黨組織已經(jīng)不存在實(shí)體性組織，在縣區(qū)，鄉(xiāng)以下黨組織也大多瓦解。與此同時(shí)，黨的組織形式也發(fā)生了重大變化，嚴(yán)格的組織生活基本消失了。黨的活動(dòng)大多轉(zhuǎn)換為聯(lián)誼會(huì)形式，組織的約束力和效率大幅度減弱。

2000年丟掉政權(quán)后，時(shí)任國民黨主席連戰(zhàn)組織了國民黨改造工作，其內(nèi)容大致包括：（1）大幅度精簡人員，國民黨專職黨工從2000多人驟減為500多人，從縣市黨部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨部，大批黨工失業(yè)，一個(gè)鄉(xiāng)里只保留一位專職黨工；（2）精簡組織層級(jí)，取消省黨部，黨中央的大量一級(jí)單位（比如婦女、青工、海外部門）降為二級(jí)單位；（3）設(shè)立國策基金會(huì)，安置大批失去工作的國民黨政務(wù)官，同時(shí)組織他們研究國策和政策，一方面借以支持“立法會(huì)“國民黨議員與民進(jìn)黨爭斗，一方面為下一輪選舉執(zhí)政儲(chǔ)備人才。

黨產(chǎn)的萎縮與金錢政治的影響增大

面對(duì)政權(quán)交替，國民黨的幾千億黨產(chǎn)立刻成為眾矢之的。黨產(chǎn)中有一部分是由后來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來，但主要被民進(jìn)黨攻擊的是二戰(zhàn)之后國民政府來臺(tái)接收時(shí)所承接的公家財(cái)產(chǎn)以及后來一黨專政時(shí)期占有或壟斷的巨額資產(chǎn)。一直以來，民進(jìn)黨都將黨產(chǎn)問題作為攻擊國民黨的重要手段。有人戲稱，國民黨的黨產(chǎn)是民進(jìn)黨的提款機(jī)。

在民進(jìn)黨的施壓下，國民黨賣掉了大部分黨產(chǎn)。缺乏黨產(chǎn)的國民黨無法再像過去那樣有能力與資本力量博弈，逐漸成為資本家影響滲透的對(duì)象。缺乏黨產(chǎn)，也使國民黨無力再憑借財(cái)力和資源動(dòng)員地方派系，而失去地方派系基礎(chǔ)的國民黨，越來越依賴資本家的政治獻(xiàn)金來進(jìn)行政治動(dòng)員。目前，國民黨的經(jīng)費(fèi)主要來自三塊，一塊是黨費(fèi)，所占比例很小，一塊是競選中的財(cái)政補(bǔ)助，平均每年可獲6億—7億臺(tái)幣，再有就是政治獻(xiàn)金了。因此，在未來的政治局勢中，金錢政治的影響勢必越來越大，資本將在其中扮演越來越重要的角色，導(dǎo)致政黨執(zhí)政自主性的弱化。

文宣功能的轉(zhuǎn)變

在國民黨執(zhí)政時(shí)期，黨的文化宣傳事業(yè)擁有龐大的資源和管道。國民黨控制著僅有的三家電視臺(tái)（中視、華視、臺(tái)視），黨報(bào)《中央日?qǐng)?bào)》是主要的平面媒體，中央通訊社是黨的喉舌，黨還控制著最大的廣播電臺(tái)、書局和電影公司等。政權(quán)交替之后，立法院通過了黨政軍退出媒體的條例，國民黨只保留了《中央日?qǐng)?bào)》和《中華日?qǐng)?bào)》。到了馬英九執(zhí)政時(shí)期，連《中央日?qǐng)?bào)》也因長期虧損被關(guān)閉了，僅有網(wǎng)站還在。臺(tái)南地區(qū)的地方性媒體《中華日?qǐng)?bào)》成為國民黨擁有的唯一黨內(nèi)媒體。原先黨的文宣文化機(jī)構(gòu)幾乎全部國營化了。

在民主政治條件下，文宣主要為選舉服務(wù)。連戰(zhàn)擔(dān)任黨主席時(shí)期，在短短四年中曾換了五任宣傳部長，可見國民黨文宣工作的轉(zhuǎn)型面臨很大壓力。因?yàn)辄h不再管控媒體、主導(dǎo)輿論，又處于在野黨位置，需要更加積極地與媒體合作。2000年末，臺(tái)灣的電視媒體開辟了政論類節(jié)目，成為兩黨政策宣講和選戰(zhàn)辯論的重要舞臺(tái)。連戰(zhàn)組建了工作小組專門負(fù)責(zé)為每位參加政論節(jié)目的黨代表搜集輿論和資料，國民黨“中央政策會(huì)”也常常邀集黨內(nèi)人才定期召開會(huì)議，為各種辯論出謀劃策、設(shè)置議題。在選戰(zhàn)中，文宣制定各種策略為黨贏得更多選票，在這種情況下，文宣對(duì)黨的政治主張的宣傳往往不再重要，而越來越受制于選民的現(xiàn)實(shí)訴求，被民意所左右。

干部培訓(xùn)選拔機(jī)制嚴(yán)重弱化

在民主轉(zhuǎn)型后，政務(wù)官系統(tǒng)已經(jīng)從傳統(tǒng)的黨內(nèi)推薦轉(zhuǎn)向由社會(huì)管道輸送。原先黨的人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，比如“革命實(shí)踐研究院”（類似于中央黨校）都已精簡，有的連校址都已賣掉，訓(xùn)練只能到外面借場地進(jìn)行。過去的培訓(xùn)多則半年，少則一個(gè)月，現(xiàn)在則僅有一天。作為黨的后備軍的團(tuán)系統(tǒng)也式微了，已經(jīng)蛻變成為青年或青少年的聯(lián)誼活動(dòng)。

黨在選拔、推薦人才上的作用也大大減弱了。過去黨有能力推薦人才，將地方精英有效納入統(tǒng)治體系之中。但在民選政治條件下，黨不再有資源和能力推薦自己認(rèn)為合適的人選，參選人主要依靠自身實(shí)力，黨也不能再根據(jù)對(duì)黨的忠誠度來提拔人選，參選者也不再憑借與黨的關(guān)系和忠誠度當(dāng)選。

因此，過去的組織系統(tǒng)和培養(yǎng)人才機(jī)制已經(jīng)嚴(yán)重弱化了，不能再支撐黨的人才體系，黨和國家的主要干部很多來自社會(huì)輸送。因?yàn)槊裰髡蔚膭龠x者要擁有廣泛的人脈和金錢，沒錢沒勢的優(yōu)異者很難進(jìn)入，因此也很難做到選賢任能，反而容易導(dǎo)致黨內(nèi)凝聚力差、個(gè)人意志與黨的意志不相協(xié)調(diào)。

政黨利益和國家利益的沖突與調(diào)和

2008年，國民黨重新贏得大選，奪回政權(quán)。一般而言，每逢“總統(tǒng)”換人，便會(huì)有近萬個(gè)職位需要重新分配。政黨政治的要訣在于，贏得政權(quán)，政黨“分贓”。這對(duì)于政黨精英而言無疑是最大的政治動(dòng)力。但由于臺(tái)灣民主不是原發(fā)性民主，而是引入外部民主制度，在權(quán)力分配上便面臨著觀念、利益以及其他方面的沖突。

馬英九上臺(tái)，當(dāng)時(shí)靠的一是陳水扁貪腐，民眾痛恨；二是個(gè)人形象清廉，基本未依靠黨的機(jī)器，這使馬英九對(duì)國民黨組織的依賴程度不深。與此同時(shí)，國民黨內(nèi)傳統(tǒng)利益盤根錯(cuò)節(jié)，官僚化的國民黨各利益集團(tuán)尾大不掉，馬英九極欲甩掉包袱。更為重要的是，馬英九本人深受西方政治理念影響，上任后堅(jiān)持要做超越黨派的“全民總統(tǒng)”，希望以此化解族群對(duì)立，獲得更廣泛的民意支持。

馬英九的“全民總統(tǒng)”理念導(dǎo)致他大量延聘專家型人才和體制內(nèi)的事務(wù)官，而置大量擁護(hù)他并在選戰(zhàn)中出力的黨內(nèi)精英不顧，使他們不能進(jìn)入國家政權(quán)體系，由此造成黨與國的矛盾，并進(jìn)一步打壓了國民黨內(nèi)精英效忠追隨黨的積極性，使得國民黨組織進(jìn)一步受到削弱。

自2009年以后，隨著馬英九個(gè)人聲望的下降，一系列選戰(zhàn)的壓力（臺(tái)灣每四年有三次重要選舉：“總統(tǒng)”選舉、“立法會(huì)”選舉、縣市長選舉），馬英九不得不重任國民黨主席（總統(tǒng)、主席一肩挑），重新依靠黨的機(jī)器為其選戰(zhàn)提供支持，并同時(shí)通過黨機(jī)器來統(tǒng)一“立法會(huì)”國民黨議員以及地方派系的意志，以利于執(zhí)政。然而，由于黨內(nèi)精英通過選戰(zhàn)進(jìn)入政權(quán)的管道仍然不暢通，同時(shí)也由于馬英九在整合國民黨內(nèi)各派系時(shí)缺乏辦法和手段，國民黨的組織效能仍然在大幅減弱。

向“選舉機(jī)器”轉(zhuǎn)型的國民黨

在訪談中，筆者發(fā)現(xiàn)，所有國民黨的受訪人關(guān)注重點(diǎn)都是選舉，按他們的說法，“沒有政權(quán)，一切都免談”，但一旦提到國民黨正在蛻變?yōu)橐粋€(gè)選舉機(jī)器時(shí)，所有受訪者又都心有不甘，不希望國民黨僅淪為一部選舉機(jī)器。筆者認(rèn)為，這深刻地反映了國民黨作為一個(gè)傳統(tǒng)的“革命黨”在民主政治條件下自身定位的窘境。

以臺(tái)北市黨部為例，黨組織的全部工作幾乎都是選戰(zhàn)，每逢選舉，才有組織活動(dòng)，沒有選舉，什么事都沒有。一般而言，選舉有政見發(fā)表會(huì)、造勢活動(dòng)、催票、拜票等多個(gè)環(huán)節(jié)，每逢選舉，市黨部就會(huì)召集各種聯(lián)誼會(huì)，向黨員介紹選情和黨的主張，并分派造勢活動(dòng)各個(gè)區(qū)、里的動(dòng)員人數(shù)，造勢活動(dòng)后，再通過信件、短信等方式向選民表達(dá)政見，選舉前通過電話進(jìn)行催票，選后再陪選舉人逐一拜票。關(guān)于選舉，國民黨已經(jīng)操作得相當(dāng)熟練，但作為一個(gè)現(xiàn)代政黨的其他功能，卻都在迅速弱化。

比如黨的路線、方針、政策的制定及宣傳，黨組織培養(yǎng)選拔人才的機(jī)制，黨制定長期戰(zhàn)略并加以實(shí)施的能力，以及黨動(dòng)員群眾實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的功能，都在民主選戰(zhàn)的強(qiáng)大壓力下逐一消失，選票成為唯一支配性因素，民意的短期訴求壓倒政黨的政治主張。在今天的臺(tái)灣，政治行為短期化已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

更為重要的是，經(jīng)過20多年的選舉民主競爭，臺(tái)灣早期的政治參與熱情已經(jīng)消退，民眾的政治冷漠感正在出現(xiàn)，政治在民主的旗號(hào)之下已經(jīng)逐漸蛻變?yōu)樯贁?shù)精英的游戲，政黨已經(jīng)不能代表人民，“代表性斷裂”等西方政黨政治中的弊端也已經(jīng)開始在臺(tái)灣出現(xiàn)。這種局面，恐怕是政治轉(zhuǎn)型之初的臺(tái)灣人所未能料及的。

（作者單位：《文化縱橫》雜志社）