鄭永年? 翁翠芬

一、地方和中國的改革進(jìn)程

在中國的政治環(huán)境中，無論是改革的發(fā)動還是改革的可持續(xù)，地方的動力都非常重要。回顧1949 年以后的中國歷史就可以發(fā)現(xiàn)，從中央地方關(guān)系中尋找改革的動力，早已經(jīng)成為中國改革的定律。改革開放以來，中國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展更是高度依賴于地方層面的制度創(chuàng)新。

在毛澤東時(shí)代，中國盡管被西方稱為“極權(quán)主義體制”，但國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)際上還是分散的。無論是國家建設(shè)還是體制改革，都能從中央地方關(guān)系找到突破口。“大躍進(jìn)”和“文化大革命”時(shí)期，毛澤東發(fā)動了兩次大規(guī)模的分權(quán)運(yùn)動。中央集權(quán)體制的最主要特點(diǎn)就是在運(yùn)作過程中權(quán)力會不斷往上集中，而一旦高度集中，地方和社會的發(fā)展動力就會被扼殺。當(dāng)毛澤東認(rèn)為中央官僚體制成為了改革和發(fā)展的阻力時(shí)，他勢必發(fā)動分權(quán)運(yùn)動。動員地方力量也是毛澤東這兩次分權(quán)運(yùn)動的政治策略。當(dāng)時(shí)，不僅省委書記能夠影響中央決策，就連縣委書記也是毛澤東的關(guān)注對象。和地方聯(lián)盟來克服中央官僚體制的阻力是毛澤東所使用的有效方法。不管人們對分權(quán)運(yùn)動如何評介，毛澤東之后的改革開放之所以成為可能，就是因?yàn)榇嬖谥薮蟮牡胤礁母锖桶l(fā)展動力。

鄧小平時(shí)代也經(jīng)歷了兩次大的分權(quán)運(yùn)動。第一次是改革開放早期，確切地說是在20世紀(jì)80年代。經(jīng)濟(jì)改革是市場化導(dǎo)向，理想地說就是要把經(jīng)濟(jì)權(quán)力從政府分權(quán)到企業(yè)。這種理想的實(shí)現(xiàn)不能忽視地方的作用，分權(quán)于是成為當(dāng)時(shí)政府的改革策略。城市既得利益比較穩(wěn)固，政府就先開始農(nóng)村改革。而農(nóng)村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽的成功為中國的農(nóng)村改革找到了突破口。分權(quán)也是城市和工業(yè)改革的動力源泉。如果沒有 “分灶吃飯”和“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”等分權(quán)政策，很難想象城市改革的成功。

第二次并且是更大規(guī)模的從中央到地方的分權(quán)發(fā)生在鄧小平南方談話之后。20世紀(jì)80年代后期到20世紀(jì)90年代初，因?yàn)椤疤彀查T事件”和蘇東共產(chǎn)主義陣營的解體，中國的改革出現(xiàn)了極大的困難，80年代初以來的改革動力似乎消失了。而“天安門事件”的發(fā)生又表明政治改革可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。面對這個(gè)困局，鄧小平又從地方找到了動力。南方談話的政治目標(biāo)就是為了在地方聚集改革力量，而南方談話之后大規(guī)模的分權(quán)又為地方政府提供了莫大動力來進(jìn)行改革和發(fā)展。當(dāng)代中國真正大規(guī)模的發(fā)展和轉(zhuǎn)型正是從南方談話之后才獲得巨大動力的。

經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國的改革往往是首先從地方開始的，先在各個(gè)地方開始實(shí)踐，然后通過適當(dāng)?shù)摹绊攲釉O(shè)計(jì)”，把地方經(jīng)驗(yàn)提升成為國家政策，繼而推廣到全國。這些年來，地方各方面的改革試驗(yàn)也一直在進(jìn)行，包括浙江的民營企業(yè)的發(fā)展、廣東的外向型企業(yè)的轉(zhuǎn)型和公民社會建設(shè)、重慶的國家動員模式、江蘇的政治改革（公推直選）等等。

中國的地方領(lǐng)導(dǎo)人是最具有改革動力的。很多年來，地方政府官員一直是中國社會的批評對象，地方專制、腐敗、黑社會化等等彌漫于各個(gè)地方政府。這些也是事實(shí)。但是，也有很多地方干部想有所作為。目前中國存在的很多地方發(fā)展模式大都來自于地方官員。從發(fā)展的角度來看，地方政府是一線政府，政府官員和社會關(guān)聯(lián)度大，在強(qiáng)大的壓力面前，他們必須要有所創(chuàng)新來應(yīng)付或者解決問題。作為一線干部，地方官員了解社會，也并不缺乏解決問題的思路和方法。再者，地方創(chuàng)新也符合地方官員的利益。在后強(qiáng)人政治時(shí)代，政府官員之間的政治競爭已經(jīng)不可避免，而確立不同的地方發(fā)展模式，就是中國式政治競爭的一個(gè)重要部分。很多地方干部必然成為未來中國的領(lǐng)導(dǎo)人，他們也在思考如何改革的問題。地方改革成功了，就可以擴(kuò)展到其他地方。這對他們自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政績最重要的根據(jù)。

二、為什么地方創(chuàng)新是可能的

地方創(chuàng)新之所以成為可能，主要是因?yàn)楦母镩_放以來，中國在高度集權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府間的分權(quán)，從而產(chǎn)生了一種獨(dú)特的具有行為聯(lián)邦制特征的中央地方關(guān)系，本文稱之為“事實(shí)上的聯(lián)邦制”。從憲法上看，中國不是一個(gè)聯(lián)邦制國家，既沒有各級政府間的分權(quán)，也沒有政府不同部門間的分權(quán)。但在改革開放之后，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，中央政府下放部分權(quán)力到地方，使中央地方關(guān)系越來越具有行為聯(lián)邦制的特征。

理論上講，在中國單一制的政治體系里，地方政府只是中央政府或者上級政府的派出機(jī)構(gòu)。所有權(quán)力歸于中央，地方權(quán)力是中央和上級政府賦予的，地方是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只具有操作層面的權(quán)力。但在實(shí)際操作中，中國地方政府所享有的權(quán)力，要比所有聯(lián)邦制國家里的州和地方政府大得多。就地方政府的權(quán)力而言，“事實(shí)上的聯(lián)邦制”介于地方自治制度和歐美國家的聯(lián)邦制之間，我們可以將其理解為有限的地方自治，一種（在單一制國家中形成的）相對制度化的分權(quán)模式。在這種模式下，中央是省的上級機(jī)關(guān)，但省具有一定的自主權(quán)。中央與省級政府之間可以進(jìn)行或明或暗的討價(jià)還價(jià)，中央給予各省常設(shè)的或特許的利益，以換取各省對中央的服從。當(dāng)然，這也適用于省政府和縣市政府之間的關(guān)系。

具體地說，一個(gè)國家能被稱為“事實(shí)上的聯(lián)邦制”，需要滿足下列條件：第一，政府體系是分層級的，如中央、省、縣、鄉(xiāng)等級。每一級政府在一定范圍內(nèi)都有最終決定權(quán)。第二，各級政府間的分權(quán)已經(jīng)制度化，使得中央政府很難單方面將自己的意志強(qiáng)加于省，并改變各級政府間的權(quán)力分配。第三，省級政府在自己轄區(qū)內(nèi)是經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的主要責(zé)任人，在某種程度上也是政治事務(wù)的主要責(zé)任人，具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。

中國的中央與省之間有大致明確的權(quán)力劃分。外交、國防、人口控制等領(lǐng)域由中央掌管，省級政府基本沒有發(fā)言權(quán)。地方的公安、道路建設(shè)、校舍建設(shè)等由地方政府負(fù)責(zé)，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)也由地方來承擔(dān)。許多政策由中央制定，地方執(zhí)行。中央在制定政策時(shí)，經(jīng)常會咨詢地方政府的意見。

“事實(shí)上的聯(lián)邦制”是政府間放權(quán)的產(chǎn)物。政府間經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力的下放作為這一制度的中心特征，促成了中國層出不窮的地方創(chuàng)新和高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，單一制的集權(quán)政治架構(gòu)，又確保中央對地方擁有相當(dāng)?shù)目刂茩?quán)，能夠推動由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

1.事實(shí)上的聯(lián)邦制使高速的經(jīng)濟(jì)增長成為可能

中國的改革盡管是市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，但至今尚沒有完備的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)法以及獨(dú)立的司法系統(tǒng)，而這些制度對市場經(jīng)濟(jì)是至關(guān)重要的。那么，高速的經(jīng)濟(jì)增長是怎么來的呢？一個(gè)重要的原因就是事實(shí)聯(lián)邦制，即政府間經(jīng)濟(jì)權(quán)力的下放。

從 1979 年到 1990 年代中期，鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下的改革不斷推進(jìn)地方分權(quán)。大量經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力被下放給地方政府，各主要的經(jīng)濟(jì)職能部門如計(jì)委、工商、稅務(wù)、銀行等劃歸同級地方政府管理，不受上級職能部門控制。稅收政策也有利于地方政府，使各地政府擁有足夠的財(cái)力去發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

有論者指出：“分權(quán)直接限制了中央政府對經(jīng)濟(jì)的控制，引入地方政府間的競爭，限制地方政府的行為并促使它們發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)?！狈謾?quán)排除了單個(gè)政府壟斷經(jīng)濟(jì)的可能性?！叭绻鞯乜梢宰灾鬟x擇政策，它們就可以比較結(jié)果，（看誰干得更好）包括那些沒有率先改革的地方?！痹谥袊袌錾细偁幍闹黧w，與其說是一個(gè)個(gè)企業(yè)，不如說是一個(gè)個(gè)地方政府。中國的市場經(jīng)濟(jì)，是由地區(qū)間的競爭推動的。

市場經(jīng)濟(jì)對政府有兩方面的要求。第一，政府要足夠強(qiáng)大，在市場中能執(zhí)行法律法規(guī)，保護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。第二，政府不能過分強(qiáng)大，不能強(qiáng)大到能在市場中任意掠奪財(cái)富。一定程度上中國政府就滿足這兩點(diǎn)要求。一方面，中央和地方政府都有足夠能力貫徹法律法規(guī)。另一方面，事實(shí)聯(lián)邦制對中央權(quán)威進(jìn)行了必要限制，使中央政府不能任意侵占財(cái)富。在經(jīng)濟(jì)改革過程中，中央有意識地不讓自己接受某些信息，以打消自己過度的干預(yù)行為。比如，中央政府允許地方保留預(yù)算外或非預(yù)算經(jīng)費(fèi)，不受中央監(jiān)管，不向這些經(jīng)費(fèi)征稅，以鼓勵(lì)各地政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加收入的積極性。

許多地方政府擁有的企業(yè)（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）比國有企業(yè)效益好。與國企不同的是，這些企業(yè)創(chuàng)造的收入很大程度上歸地方政府，而地方政府又通過控制這些企業(yè)，增加了抵制中央的實(shí)力。為了搞好這些企業(yè)，各地方政府會在保護(hù)市場方面展開競爭，因?yàn)楦鞣N資本和資源會迅速流向那些更有利于市場成長的地區(qū)。因此，各地官員有動力去增進(jìn)效率，約束對市場的不當(dāng)干預(yù)，限制政府的攫取行為，減少稅收和管治。

2.事實(shí)上的聯(lián)邦制給政策創(chuàng)新留下空間

中國事實(shí)上的聯(lián)邦制具有很大的彈性，政治權(quán)力的下放給政策創(chuàng)新留下了空間。改革開始后，中共把干部管轄權(quán)從下管兩級調(diào)整為下管一級，賦予省級首長任免自己轄區(qū)內(nèi)地廳級干部的人事權(quán)。這為各省獨(dú)立自主地制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)造了條件。

在制定政策時(shí)，高層領(lǐng)導(dǎo)人并不總是獨(dú)斷決策；相反，下級各部門和地區(qū)往往在上級領(lǐng)導(dǎo)的決策制定過程中有很大的發(fā)言權(quán)。各部門、地區(qū)從自己的部門利益、地區(qū)利益出發(fā)，可以與上級或其他部門進(jìn)行協(xié)商、談判和討價(jià)還價(jià)，以期影響政策。政策最后的敲定和出臺，是領(lǐng)導(dǎo)人和各下屬達(dá)成共識和妥協(xié)的結(jié)果。

美國學(xué)者蘇珊·史里克（Susan Shirk）指出，在毛澤東之后的中國，中央和各省官員之間形成了所謂的“相互問責(zé)制”（Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China ,Berkeley, CA: University of California Press, 1993.）。中央與省級官員具有顯著的相互問責(zé)的特征，因?yàn)槭〖壒賳T是中央委員會中人數(shù)最多的一部分。這一點(diǎn)對中國的經(jīng)濟(jì)增長很重要，它有助于中央領(lǐng)導(dǎo)人與地方官員建立聯(lián)盟，共同推動經(jīng)濟(jì)增長。一方面，省級官員希望得到提升，中央的領(lǐng)袖就可以把任免作為激勵(lì)機(jī)制，動員地方官員支持改革。另一方面，省級官員構(gòu)成中央委員會的多數(shù)，他們的支持又是任何中央領(lǐng)袖所必需的。他們有實(shí)力促使中央領(lǐng)導(dǎo)推動有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。

3.集權(quán)化的政治結(jié)構(gòu)確保經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

雖然有經(jīng)濟(jì)上和政治上的權(quán)力下放，雖然有“事實(shí)上的聯(lián)邦制”，中國仍然是一個(gè)單一制國家，仍然維持著政治上的集權(quán)結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有正面效果。改革后的地方官員擁有很大的自主權(quán)，但他們?nèi)匀恢皇侵醒胝拇砣?，中央對他們有相?dāng)?shù)目刂屏?，尤其是在人事的選拔和任命上。中共一直堅(jiān)持“黨管干部”的原則，強(qiáng)調(diào)黨對干部任命的絕對控制。黨對干部的日常管理相當(dāng)集權(quán)，每一級干部的考核、任免、調(diào)動都必須由上一級黨委和組織部決定和執(zhí)行。人事權(quán)是中央控制地方的最后王牌，是對地方官的最根本的制約。

據(jù) Olivier Blanchard 和 Andrei Shleifer 的研究，中國式的集權(quán)模式有利于成功的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型（Olivier Blanchard and Andrei Shleifer, “Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia”, IMF staff paper, no. 48, 2001.）。光靠市場機(jī)制是很難解釋中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的。在中國的改革過程中，中央領(lǐng)袖始終操控著整個(gè)轉(zhuǎn)型過程，對地方官員的行為進(jìn)行獎懲。中央政府有足夠權(quán)威去推行自己的政策，制定游戲的規(guī)則。沒有這樣一個(gè)強(qiáng)有力的中央控制，改革分權(quán)過程中各地的地方主義傾向?qū)笤?，而這僅靠經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策是很難制約的。

4.地方政府實(shí)際上擁有很大的法律權(quán)力

值得指出的是，“事實(shí)上的聯(lián)邦制”的另一個(gè)重要特征是法治程度低和法制地方化。在大多數(shù)國家，法的權(quán)力大多由中央或者聯(lián)邦政府壟斷，尤其是單一制國家。地方政府只在涉及地方事務(wù)的領(lǐng)域具有法的權(quán)力。即使在聯(lián)邦制國家，地方政府擁有更多的法律權(quán)力，但中央（聯(lián)邦）法高于地方法，地方法要服從于國家法。盡管中國從理論上說屬單一制國家，但地方政府擁有著實(shí)際上遠(yuǎn)較其他政治體系更大的法律權(quán)力。這主要是因?yàn)橹袊乃痉ㄏ到y(tǒng)，就中央和地方關(guān)系來說不是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，即沒有和地方政權(quán)獨(dú)立開來。雖然法律由中央制定，但是地方有很大的解讀空間。而由于地方之間差異很大，中央也容許地方對法律的不同解讀。地方政府因此可以通過不同的途徑來影響法律的實(shí)施，從而使司法成為地方政府的工具。

三、重新集權(quán)與事實(shí)上的聯(lián)邦制的現(xiàn)狀

“事實(shí)上的聯(lián)邦制”為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，但也帶來了很多問題。富裕的省因?yàn)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，常常抵制中央的政策倡議；而窮省因?yàn)樨?cái)力不夠，常常難以有效執(zhí)行中央政策，并推動有意義的改革。因此，1990年代中期以來，中央政府在許多方面開始重新集權(quán)，加強(qiáng)對省和地方政府的控制。重新集權(quán)并不是要退回到改革前的狀態(tài)，而是選擇性地將某些權(quán)力重新回收到中央手中。最初的選擇性集權(quán)是經(jīng)濟(jì)集權(quán)，主要表現(xiàn)在分稅制的確立和中央銀行制度的改革。分稅制的確立為中央政府的財(cái)權(quán)提供了制度性保障，改變了改革前中央政府在財(cái)政方面高度依賴于地方政府的局面。同時(shí)，中央銀行制度的改革，則有效切斷了地方政府對國家金融體系的直接干預(yù)，從而提高中央政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的制度能力。自本世紀(jì)初以來，隨著中央政府努力強(qiáng)化管治能力，重新集權(quán)主要表現(xiàn)為政策集權(quán)，例如環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、勞工、土地等政策領(lǐng)域的集權(quán)。

但是1990年代開始的重新集權(quán)也造成了如今“中央富、地方窮”、“國富民窮”的局面。同時(shí)產(chǎn)生了兩方面的問題。一方面，權(quán)力集中到中央，但責(zé)任并沒有集中起來，于是造成了權(quán)力和責(zé)任的嚴(yán)重脫節(jié)。地方嚴(yán)重缺失承擔(dān)責(zé)任的能力，尤其是財(cái)政能力，只好另外開辟途徑，無限制地闖入醫(yī)療、教育和房地產(chǎn)等等社會領(lǐng)域，造成了地方和社會的嚴(yán)重對立。另一方面，經(jīng)濟(jì)集權(quán)并不表明中央領(lǐng)導(dǎo)層有權(quán)力。大多數(shù)中央集權(quán)實(shí)際上是權(quán)力的部門化，是部門集權(quán)。中央權(quán)力分散在各官僚機(jī)構(gòu)之中，而各機(jī)構(gòu)集中起來的權(quán)力和財(cái)富并沒有如領(lǐng)導(dǎo)層所設(shè)想的那樣取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集團(tuán)。

重新集權(quán)的過程中“事實(shí)上的聯(lián)邦制”的缺點(diǎn)也顯現(xiàn)了出來。盡管今天的中國地方改革都在樹立自己的模式，但并沒有發(fā)生類似1980 年代那樣的效果。在1980 年代，地方改革呈現(xiàn)兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：第一是大膽和勇氣。第二是成功的地方改革很容易擴(kuò)張到全國的其他地方。當(dāng)時(shí)幾乎所有國家層面的改革都是在地方先行先試的。但是今天，不僅地方先行先試的勇氣不如從前，而且即使被認(rèn)為是成功的大多地方改革也僅僅限于地方，沒有擴(kuò)散效應(yīng)。為什么會這樣？

首先是因?yàn)榈胤降母母飫?chuàng)新缺乏法律的保護(hù)?！笆聦?shí)上的聯(lián)邦制”不同于歐美國家的聯(lián)邦制。歐美國家的聯(lián)邦制是憲法規(guī)定的，地方政府享有憲法賦予的有限主權(quán)，受到憲法的保護(hù)。而中國的中央地方關(guān)系則不然。盡管中國的地方政府實(shí)際上的權(quán)限遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于聯(lián)邦制國家的地方政府，但由于沒有憲法的依據(jù)，地方政府的任何改革和創(chuàng)新都沒有法律的保護(hù)，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)都非常大。

第二個(gè)也是更重要的原因，地方創(chuàng)新缺乏政治保護(hù)。在后強(qiáng)人政治時(shí)代，地方改革也受到體制非常大的限制。政治強(qiáng)人可以充分授權(quán)給地方，讓地方充分改革。如果出現(xiàn)問題，強(qiáng)人也可以為地方改革提供保護(hù)。這尤其表現(xiàn)在早年“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的改革上。同時(shí)，強(qiáng)人也很容易把成功的地方改革經(jīng)驗(yàn)上升成為國家層面，把改革推廣到國家的其他地方?，F(xiàn)在則不然。一些地方改革者顧慮重重，既是因?yàn)槿鄙賮碜陨蠈拥某浞质跈?quán)，也是因?yàn)闆]有上層權(quán)力的政治支持，很難把地方改革經(jīng)驗(yàn)上升到國家層面。除了少數(shù)地方的領(lǐng)導(dǎo)人在大張旗鼓，多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)人都選擇低姿態(tài)、低調(diào)的改革路線。

尤其值得注意的是，在中央地方關(guān)系方面，現(xiàn)在呈現(xiàn)出一種實(shí)際上的互為“否決”現(xiàn)象，即中央可以“否決”地方，地方也可以“否決”中央。一些被視為成功的地方經(jīng)驗(yàn)，很容易被上層的權(quán)威人物否決。在缺失集體政治意志的情況下，很難對地方經(jīng)驗(yàn)達(dá)成共識。一旦哪一個(gè)關(guān)鍵人物不認(rèn)同某一地方改革試驗(yàn)，這一試驗(yàn)再成功也不會上升到國家層面。另一方面，盡管作為決策者的中央在不斷推出新的政策，但地方總可以找到理由不執(zhí)行中央的政策，或者有選擇性地來執(zhí)行中央政策，這取決于中央政策是否符合地方利益。地方的這種行為實(shí)際上是“否決”了中央政策。

四、未來怎么做

如何突破目前的改革困局呢？利益的困局需要利益來突破。和以往的改革一樣，改革不外是依靠兩種力量，即地方和社會。而突破中央地方關(guān)系的利益格局則是改革的首要任務(wù)。且不說改革者是否有政治意志能夠真正放權(quán)或者賦權(quán)社會，如果中央地方關(guān)系沒有改革，即使有了這種政治意愿，沒有地方的配合，這一意志也很難變成政策并實(shí)現(xiàn)。

1.改革中央地方關(guān)系

從實(shí)際情況看，地方是有改革動力的。無論是沿海的廣東和浙江，還是西部的重慶，地方領(lǐng)導(dǎo)層都在尋找改革的出路。在各種不同的地方實(shí)踐之間醞釀著新的改革動力。只有當(dāng)整合了現(xiàn)存的地方力量之后，中國才會出現(xiàn)新的改革動力。而要整合地方力量，改革中央地方關(guān)系勢在必行。

改革并不是簡單的分權(quán)或者簡單的集權(quán)。上述很多問題因?yàn)榧瘷?quán)而產(chǎn)生，但重新分權(quán)未必就能解決問題。最明顯的就是在社會政策領(lǐng)域，包括社會保障、醫(yī)療、教育和環(huán)保方面的政策。這些方面涉及社會成員的基本公民權(quán)問題。公民權(quán)應(yīng)當(dāng)是全國范圍的。在這些方面需要進(jìn)一步集權(quán)?，F(xiàn)在中央具有政策制定權(quán)，但政策實(shí)施權(quán)在地方。更是因?yàn)樵谶@些領(lǐng)域往往是中央出政策、地方出錢，很多政策根本落實(shí)不下去。這就要求，中央政府在財(cái)政集權(quán)之后，也要把事權(quán)（執(zhí)行政策）的一些方面收上來。這樣就可以把“地方公民權(quán)”轉(zhuǎn)型成為“國家公民權(quán)”。這并不是說，中央政府要擔(dān)負(fù)所有的責(zé)任，但必須要擔(dān)負(fù)相當(dāng)程度的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)最低限度的公民權(quán)。不管怎樣說，從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，中央政府在所有這些社會政策方面，負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

但在其他一些方面，就必須實(shí)行繼續(xù)分權(quán)，主要在具有產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的領(lǐng)域。上面已經(jīng)討論過央企化的后果會非常嚴(yán)重。央企本來的意義，在于政府在涉及國家整體戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)利益的領(lǐng)域，扮演一個(gè)重要角色。但是，現(xiàn)在央企所從事的很多經(jīng)濟(jì)活動，根本不具有戰(zhàn)略重要性。要給央企規(guī)定一個(gè)邊界。央企不僅要退出一些不具有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，而且要把這些經(jīng)濟(jì)活動下放給地方，進(jìn)行民營化。中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場化不足，和國有企業(yè)受政府的保護(hù)是有關(guān)系的。要深化市場改革，這一步必須走。

事權(quán)（主要是社會政策方面）的集中，表明地方政府在這些方面財(cái)政負(fù)擔(dān)的減輕，而經(jīng)濟(jì)活動權(quán)的下放，會給地方政府更多的動力來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。這一變化會導(dǎo)致另外一個(gè)積極的效果，那就是減少地方政府向“民”和社會掠奪財(cái)富的動機(jī)。只有這樣，中央、地方和社會才會進(jìn)入一個(gè)良性關(guān)系。

2.賦權(quán)社會

權(quán)力下放給了地方，地方就會腐敗。怎么辦？這就要求權(quán)力在下放給地方的同時(shí)，也必須下放給社會。沒有社會的被賦權(quán)，地方的腐敗就會變得不可遏制。在中國，現(xiàn)在反腐敗主要依靠中央政府，沒有自下而上的動力，也沒有來自社會的外在制約。來自中央政府的制約僅是一種內(nèi)部制約。沒有來自外部社會的制約，內(nèi)部制約就會無效。這些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度遠(yuǎn)比地方政府大。其中很重要的一個(gè)原因就是老百姓對直接接觸到的地方腐敗有太多的不滿。要解決這個(gè)問題，向社會分權(quán)就變得非常重要。社會的參與會給地方政府造成有效的壓力，增加地方政府的透明度，使得地方政府對其下轄的人民負(fù)責(zé)。在這個(gè)意義上，向社會分權(quán)實(shí)際上是有利于中央權(quán)力的。

對社會賦權(quán)的重要性，有關(guān)方面并不是沒有認(rèn)識。但很多人總是恐懼于社會權(quán)力。這是因?yàn)槿藗兛偸前焉鐣?quán)力和政府權(quán)力對立起來，好像兩者是一對矛盾。其實(shí)不然。唐朝的柳宗元就明確看到了人民的權(quán)力可以是皇帝權(quán)力的基礎(chǔ)。在今天更是這樣。如果中央政府要對地方有權(quán)力和權(quán)威，就必須把自己的權(quán)力基于社會權(quán)力之上。也有一些人擔(dān)心，社會權(quán)力的增加會導(dǎo)致社會的失序。但這里我們強(qiáng)調(diào)的是社會的制度化權(quán)力，是基于憲政之上的社會權(quán)力。

3.縮短行政層級

改革的另一個(gè)方面是縮短行政層級，使政權(quán)扁平化。在省和縣之間，中國設(shè)置了太多級中間層次政府。中間層次的政府在不用承擔(dān)一線政府那樣的責(zé)任的同時(shí)，可以利用手中的行政權(quán)力來攫取各種各樣的利益?？梢哉f，它們已經(jīng)成為中央和一線政府之間政權(quán)內(nèi)部最大的既得利益者。中國目前中央和地方關(guān)系中存在的諸種問題的根源，都和它們的存在有關(guān)；一線政府和社會之間的緊張關(guān)系，更和這些無需負(fù)責(zé)的中間層政府有關(guān)。正因?yàn)檫@樣，最近幾年推出了“省管縣”的制度實(shí)踐。在海南，縣、縣級市和市，盡管繼續(xù)屬于不同的行政級別，但都由省政府管理。在浙江，省跳過市直接和縣處理財(cái)政關(guān)系。不過，應(yīng)當(dāng)指出的是，“省管縣”制度主要還是著眼于縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，還沒有提高到行政改革的高度。

目前比較可行的辦法是將一些大的市升格為直轄市，和省同一行政級別。鑒于中央權(quán)力每況愈下的情況，多設(shè)直轄市在今后不可避免。在這些大市變成直轄市之后，其他所有市就可以和縣（縣級市）屬于同一行政級別。市管理城市，而縣管理農(nóng)村。而無論是市還是縣，都要由?。ɑ蛘咧陛犑校┲苯庸芾?。

地方競爭必須受到限制。如果沒有中央地方關(guān)系的制度再創(chuàng)新，讓目前的形勢順其發(fā)展下去，必然會繼續(xù)弱化中央的制度權(quán)威，最終造成更具實(shí)質(zhì)性的中央權(quán)威危機(jī)。中央地方關(guān)系制度的創(chuàng)新，最終還是需要依靠社會的參與和依靠法治。中央政府和自己的各部委的關(guān)系，中央和地方的關(guān)系，各級政府和各種社會利益之間的關(guān)系，這些都是需要從制度上來加以規(guī)范和運(yùn)作的。這些制度能否建立得起來，制度能否有效運(yùn)作，都是現(xiàn)代國家的標(biāo)志。在很多方面，中國顯然還不具備現(xiàn)代國家制度。

（作者單位：新加坡國立大學(xué)東亞研究所）