賀雪峰

土地制度的憲法秩序

當前關于中國土地制度的學術討論和政策討論極多。中國正處在高速城鎮化階段,城鎮化既是人口的城鎮化,又是土地的城鎮化,關于土地資源性質、土地產權安排、土地用途管制、土地非農使用增值收益分配、土地保護與集約節約利用等等問題,都成為社會關注焦點,也因此成為政策創新的重點。各級地方政府也在中央許可不許可知情不知情的情況下進行了大量的土地制度創新。可以說,土地制度成為了近年來中國學界和政策部門關注最多、創新最多、爭議最多的領域。

從總體層面來看,土地制度可以分為兩個層面,一個層面是中國土地制度的性質,另一個層面是中國應當選取的土地制度安排。以下分別討論。

因為土地制度的政策規定很多,中央一級和地方各級出臺的各種政策性文件,使得土地制度變得十分混亂,很多政策梳理反而容易讓人迷失其中。筆者以為,要弄清楚中國土地制度的性質,就需要弄清楚中國國家性質,從憲法秩序層面來進行討論。

新中國是在1848年鴉片戰爭后中國陷入到半殖民半封建社會的內憂外患背景下,幾代志士仁人為爭得中華民族的生存權,而以鮮血和生命所換來的成果。新中國先后經歷新民主主義革命和社會主義革命兩個階段,無論是新民主主義革命還是社會主義革命,其目標都是要實現民富國強和中華民族的偉大復興。

新民主主義革命實行了徹底的土改,打倒了封建地主階級,土地均分給農民,獲得土地的農民當家做了主人。土改的意義是要消滅壓迫、消滅剝削、消滅土地食利階級、消滅不勞而獲。按勞分配和不勞動者不得食,成為新中國的基本分配原則。1950年代社會主義改造中,農民由互助組、初級社,逐步過渡到高級社和人民公社,并在1962年《人民公社60條》之后,形成了“三級所有、隊為基礎”的相對穩定的農村基本制度。社會主義改造中,農民由初級社過渡到高級社,以土地為主的生產資料歸集體所有,農民參加集體勞動,共同生產共同分配,形成了社會主義集體經濟形態。

新中國城市土地則收歸國有,之前的城市土地食利者作為一個階級已被消滅。在新中國的基本制度安排和意識形態設計上都不再有土地食利者這一封建關系的任何位置,土地是屬于公有的基本生產資料,無論是用于農業還是征用于工商業,土地本身不能參與到經濟發展成果的分享中。城市發展所要征用農民土地的,由使用土地的工廠或單位安置失去土地這一基本生產資料的農村集體組織的勞動力。

這樣就形成了新中國關于土地制度的憲法秩序,要點有二,一是土地屬于公有,是生產資料,不屬于任何人私有。中國已經消滅了土地私有制,任何人都不得利用土地來成為土地食利者。與此相關的推論則是,中國已經將土地食利者階層消滅掉了。二是土地服務于中國全體人民共同的事業,服務于中國現代化事業,服務于中華民族偉大復興的事業。

中國土地制度的憲法秩序,落實到《土地管理法》上,就是現行《土地管理法》中的第43條與第47條。這兩條規定如下:

第43條:任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法使用國有土地。

第47條:征收土地的,按照被征收土地的原有用途給予補償。

《土地管理法》的以上兩條也是當前關于中國土地制度安排爭議最多的兩條,因為這涉及當前中國快速城市化背景下農村土地非農使用增值收益如何分配的問題。按以上兩條規定,國家壟斷城市建設用地一級市場,放開土地使用權二級市場。國家按被征收土地原有用途給農民補償,按城市建設用地價值向市場供地。農地非農使用形成的增值收益歸國家所有,即所謂“漲價歸公”。

土地屬于公有,土地是農民進行農業生產的生產資料,城市發展要征收農民的土地,按原有用途給予補償,而按非農使用的市場價值招拍掛,這樣就將因為經濟發展、城市擴張所形成的農地非農使用的增值收益“漲價歸公”。

農地非農使用增值收益來自于經濟發展與城市擴張,與農民或村社集體的努力無關。按土地原有用途給予補償,土地征收也就沒有損害農民和村社集體的利益。只是在這樣的土地制度安排中,農民和村社集體并沒有參與分享農地非農使用增值收益,而是幾乎全部土地非農使用增值收益都被地方政府以“土地財政”的形式獲得。在目前制度安排下,土地財政主要用于城市基礎設施建設。

中國這樣一種土地制度的憲法秩序,就使得中國在城鎮化和現代化過程中,消滅了土地食利者參與經濟發展所形成剩余的分享,就使得中國可以將其他發展中國家往往存在的土地食利者所獲利益用于城市基礎設施建設,就使得中國城市可以建設得像歐洲。

中國土地公有,消滅了土地食利者階層,這是中國相對于土地私有制國家推進現代化發展的一大優勢。消滅土地食利者,就是不再允許封建關系參與到經濟發展剩余的分配。在當前經濟全球化背景下,分享經濟發展剩余的力量大致有三:一是資本,二是勞動,三是土地。資本是全球化流動的,資本總是要獲得平均利潤的,因此,一個國家經濟發展所形成經濟剩余被資本拿走之后,就由勞動者與地主來分享了。中國消滅了土地食利者,就為勞動者更多占有經濟發展剩余提供了可能。全世界絕大多數發展中國家,參與經濟發展剩余分配的,往往都有一個龐大且強勢的土地食利者集團,這個土地食利集團既不勞動又不承擔風險,卻占有了大量利益,這樣就對勞動者的利益構成了壓制,就降低了發展中國家經濟的國際競爭力,就使發展中國家更可能落入到發展陷阱中。

中國之幸是,新中國的新民主主義革命和社會主義革命已經將土地食利者作為一個階層消滅掉了。中國經濟發展剩余因此可以更多地讓勞動者分享。中國也更有可能在發展中形成競爭優勢,走出“中等收入陷阱”。

土地食利者階層既然已經消滅了,就完全沒有必要再造一個出來。消滅了土地食利者階層,這是當前中國最大的“制度紅利”之一。

土地的性質

之所以土地制度對于中國發展如此重要,是與土地本身的性質有關。土地一方面是基本的生產要素,另一方面又與其他生產要素很不相同,這就是土地的不可移動性。所以,土地從來不是完全的商品,不可能完全由市場來進行所謂資源配置。

就一般情況來講,當前中國土地往往同時具有以下六種屬性:土地是不可再生資源,這是土地的資源屬性;土地是基本生產資料,包括進行農業生產的資料和進行工商業活動的資料,這是土地的經濟屬性;農村土地是農民熟人社會的載體,這是土地的社會屬性,當前農村土地權利實際上成為了農民的基本社會保障,這是土地的另外一種社會屬性;土地不可移動,這是土地的自然屬性;因為土地的以上屬性,國家對土地用途進行管制,這是土地的政策屬性。土地因為具有以上六種屬性,就使得土地完全不同于一般性的商品,也因此,土地資源不可能完全由市場來配置,所謂通過市場來有效配置土地資源,從而就可以讓農民致富讓中國發展的觀點是膚淺的,也是錯誤的。

就土地的農用價值來講,當前中國18億畝耕地,是中國最平整、最肥沃的土地,這18億畝土地的70%只能用于種糧食,正是農地種糧所獲收益可以大致衡量出農地的價值,從農地種糧收益來看,每畝農地一年兩季可以收2000斤糧食,收入2000元,兩季生產支出700元,若計算勞動支出還要300元,也就是說,耕種一畝土地種糧,一年純收入也就在1000元,若將農地出租,租金大約在200~700元左右。農戶之間自發土地流轉,租金一般在200元左右。若資本下鄉,大規模土地流轉租金可達到400~700元。為什么大規模的正規土地流轉租金更高,有兩個原因,一是在土地承包經營權十分零碎的情況下,大規模土地流轉必須要成片,成片流轉的土地中,有農戶愿意種地從而不愿將土地流轉出去,他們因此會索要更高的土地流轉價格,并提高整個土地流轉的價格。反過來,非正規的自發土地流轉,往往是要進城務工而無法兼顧耕作,農戶為了不讓耕地拋荒,而將耕地流轉出去,所以會以盡可能低的租金將土地租出;二是正規的土地流轉協議,讓租出土地農戶無法隨時要回土地,不正規的自發土地流轉,租出土地農戶可以隨時要回土地。因此,不正規的自發土地流轉往往只要更低租金而留下隨時收回耕種的權利。

無論是耕種每畝可獲1000元收益,還是租出去每畝可獲200~700元收益,土地農業收益都是不高的。若按3%的年利率,則如此收益土地的對價就應在2~3萬元。

因此以農地對價來看《土地管理法》第47條:“征收土地的,按照被征收土地的原有用途給予補償”、“土地補償費和安置補償費的總和不超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。這里要注意的補償費不超過年產值30倍而非年純收入30倍,按以上農地2000元年產值,最高每畝就可以補6萬元,這樣一個補償實際上已經高于農地實際市場對價的2~3倍。這就是為什么全國農民都盼征地的原因。盼征地除補償比一般農地市場對價要高以外,還可以將土地權利變現。對收入比較少的農民來講,土地利益變現的積極性從來都是很高的。筆者在全國調查,看到兩種相反相成的現象;一種現象是媒體天天報道的,因為征地而發生沖突,農民打失地悲情牌,認為征地補償太少了,要維護自己基本的土地權利;一種現象是沒有機會土地被征的農民盼征地,希望通過土地征收來獲得利益變現。若恰好修一條鐵路,經過一個村莊,正好承包地被征收的農戶一般都要求獨占征地補償款,而其他農戶則要求均分征地款同時再重新調整土地。所有農戶都期望從這好不容易碰到的一次征地運氣中分到好處,雖然要失去承包地。即使是城郊堅決維護自己土地權利的農民,若城市真正調整規劃,決定將這些農民堅決維護權利的土地當作基本農田保留下來,維護權利的農民一定會大失所望。因此,征地沖突的核心不是農民不愿意土地被征,而是希望自己土地被征時可以獲得更多土地補償。

因為土地不可移動,城市建設只能平面推進,而不可能跳躍征地,恰好承包地處在城市擴展推進面上的農民就可能借此要求更高的土地補償。農民為了要更高的土地補償,就會用各種手段。越是怕征地出亂子,農民就越是要以出亂子要挾地方政府,就越是要當絕決的釘子戶。農民要求更高的土地利益補償,與法律規定無關,與補償高低無關。最近10年是征地補償快速提高的10年,最近10年又是征地沖突越發普遍激烈的10年,這就充分說明,提高征地補償并不能消除農民更高的土地補償要求。

農民為何可以當釘子戶?因為農民承包的土地正好處在城市擴展的推進面上,城市發展一定要征收這塊土地,他因此要更高的土地利益。如果土地可以移動,是完全的商品,地方政府就停征這個要價過高的釘子戶的土地,而從全國那么多盼望土地被征農民那里征收土地進行城市建設。問題是,因為土地位置不可移動,城市建設總不可能東一塊、西一塊、南一塊、北一塊吧!

正是土地的不可移動,才使經濟發展和城市擴張所造成的土地非農使用增值收益只能附著在特定位置土地上面,才使特定位置土地具有更高的價值。在當前的經濟建設和城市發展中,通過規劃來有序建設是一個基本的要求。城市規劃,向南發展還是向東發展?哪些土地用于商貿,哪些土地用作林帶,哪些土地作為基本農田被保護,哪些土地用作城市基礎設施或工業建設用地,就使得被規劃的不同土地具有完全不一樣的價值,這種因為經濟發展城市擴張以及城市規劃和土地用途規劃所產生的不同用途土地的不同價值,與農地原來的價值無關,與農地承包經營者的個人努力無關,這樣的土地非農使用增值收益全部歸到農地承包人,既違反了中國土地制度的憲法秩序,也極不公平。

土地的一個重要性質是不可再生。因為土地是有限的,而糧食只能從土地上生產,因此,保有基本的耕地,是事關國家糧食安全的根本問題。當前國家確立18億畝耕地紅線,就是要為21世紀的中國人留下最基本的糧食安全保障。要保護耕地,就要對土地用途進行管制,就要對城市建設用地進行管制,這種管制的最基本辦法是由中央給地方下達年度建設用地指標。地方政府只能在年度用地指標內占用土地,將農地變為建設用地。中央為了集約節約用地,采用了偏緊的新增建設用地策略,以保持城市合理的經濟密度。偏緊的新增建設用地供給導致建設用地的相對稀缺,稀缺產生價值,這樣一來,因為國家政策,而進一步推高了特定位置上的城市建設用地價格,從而形成了某種意義上的建設用地拜物教,即認為只要是建設用地,就可以產生高于農地的價值,就有增值收益,而看不到,當前城市建設用地價值高于農地,是因為土地所處城市區域的位置,及國家計劃控制所造成建設用地相對稀缺。假若國家不限制新增建設用地指標,農地可以自由轉化為建設用地,因為建設用地稀缺而形成的建設用地價值就消失了。遠離城市的建設用地,因為沒有區位優勢,又無建設用地稀缺所形成的建設用地價值,這塊建設用地就不會有特別的價值,農地轉變為非農建設用地也不可能有什么增值收益。

當前學界乃至政策部門都因為建設用地的拜物教,而弄出很多誤會來。比如,將農民宅基地當作農村建設用地,然后將農村建設用地與城市建設用地掛鉤,減少農村建設用地,以增加城市建設用地。對于缺少對土地性質理解的人來講,這個辦法似乎不錯,但實際上,農民宅基地是農民免費獲得無償使用的,是不能轉讓更不能買賣的,而只能自用。這個法律規定與一般農村建設用地有很大差異,不可替換,而與城市建設用地更是完全兩碼事?,F在學界和政策部門望文生義,以為是建設用地,農村建設用地那么多,不值錢,而城市建設用地那么稀缺,很值錢,為什么不可以讓農村建設用地變成城市建設用地從而釋放出巨額的土地價值出來呢?正是因此,國土部門推出城鄉建設用地增減掛鉤政策。

農村建設用地中的農民宅基地遠離城市,當然是不可能搬到城市郊區用作城市建設用地的,農村建設用地與城市建設用地增減掛鉤,只是通過將農民宅基地復墾為耕地,從而獲得城市征收郊區農地為建設用地指標,但問題是,退出農民宅基地所增加的城市建設用地,只是城市征收城郊農地的指標,也就只是獲得了由于國家對建設用地指標管控所造成建設用地稀缺所形成的土地價值,這樣一種因為土地用途管制和計劃管制所形成的建設用地稀缺,及由此形成的建設用地指標價值,我們卻正而八經地去拆農民房子來獲得指標及其價值,來實現土地價值,這就太奇怪了。這樣一種一方面嚴控地方政府新增建設用地指標,從而形成建設用地稀缺而產生指標價值,一方面又允許地方政府去拆農民房子以換取這個指標從而緩解建設用地稀缺及以此實現指標的價值。那為何國家不直接給地方政府增加建設用地指標來讓地方政府緩解建設用地稀缺的壓力,而免得地方政府花巨資折騰農民拆農民的房子呢?反過來,既然因為國家管控和建設用地指標稀缺,形成建設用地指標的價值,干脆國家進一步減少地方政府的新增建設用地指標,從而造成更大稀缺,形成更高的建設用地指標價值,這樣就使農民宅基地復墾可以獲得更大的潛在利益?有這等好事嗎?本來是計劃形成的指標價值,現在所有人都指望通過這個指標價值來發財來致富來建設新農村來實現現代化來讓中華民族偉大復興,這豈不奇怪!

土地作為農民生活的熟人社會的載體和基本社會保障,筆者曾有詳述,此處不展開了。

總之,土地具有多種屬性,不是完全的商品,不可能完全依靠市場來配置所謂土地資源。當前土地政策中市場話語、權利話語,已經極大地妨礙了土地作為國計民生的基礎,作為中國城鎮化現代化基礎作用的實現,也已經對中國土地制度的憲法秩序形成了沖擊。我們要警惕。

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經過徹底的新民主主義革命和社會主義革命所形成的中國土地制度的憲法秩序,通過土地公有制和消滅土地食利階層,為中國趕超型現代化提供了重要的社會基礎。中國發展從此告別了封建剝削關系,而走上了現代社會的發展道路。中國經濟發展剩余因為不再有土地食利階層參與分配,而使勞動階層有了獲得更多收入的機會,讓國家有了更為強大基礎能力的條件,讓中國經濟比較容易形成積累,讓中國在全球化的分工體系中可以形成比較優勢,從而成為全球化中的贏家。

改革開放30多年,中國已經步入中等收入國家行列,能否及如何走出中等收入陷阱,其中一個關鍵是我們能否繼續保持中國土地制度的紅利,利用好這一紅利。中國現行土地制度是中國發展奇跡的一個秘密,又是中華民族偉大復興的保障。我們要充分肯定與珍惜當前中國獨特的土地制度安排,而不是輕率匆忙地否定它!

(作者單位:華中科技大學中國鄉村治理研究中心)