張鷺
前不久，我在供職的《財經》雜志編輯部收到一封特殊的來信。從收信地址到信件內文，均為打印，不見署名。
信封里裝著的，是一份人事任免令：2012年2月21日，湖北省公安廳在該省消防系統內一次性任命了24名正團職干部，寄信的“深喉”在其中13人的名字下標記了下劃線——這些人的官職被指可能系行賄得來，而這，僅僅是一年之中的數字。
收到這封信之前的一個月，《財經》刊發了我的調查報道《湖北吳永文病發》。為此，我在武漢待了兩周，采訪了一些鄂省政法系統的高階和中階官員，大致還原了已被中央紀委立案調查的原湖北省委常委、政法委書記、省公安廳廳長吳永文案的部分脈絡，其中包括吳在消防系統大肆“賣官”的情況。
據內部人士透露，吳永文的“賣官”主要集中于副團職晉升正團職一級，原因有二。一是因為消防系統雖以“肥缺”聞名，但到正團職才會有真正的實權。二是因為《現役軍官法》規定，副團職任職的最高年齡為45歲，若以此轉業，地方在接收時安排的職務往往難以令人滿意，這讓到齡者非常焦慮。
比如2010年，湖北省消防總隊選拔10余名正團職干部，最終錄取了20余名，且整個過程未經過“雙推雙考”。當年有50多人參與考試，36人過了筆試，但在最后的考核階段，筆試成績分列第三與第七者莫名出局，后者一怒之下打了轉業報告。有此背景，鄂省消防系統近年來跑官盛行，在吳任廳長后期，近乎明碼標價，正團職的價碼一般在50萬元以上，亦有花了錢沒搞定者。
如此的潛規則，直接扭曲了官場生態。與吳相熟或送錢者，哪怕不符合程序亦可加封，而任事勤勉者卻晉升無門。另一方面，正團職泛濫也帶來了貶值效應，很多解決了級別的干部并無實缺可以安排，“即便搞到了，如果位置不好，連成本都撈不回來。”
關于“成本”如何“撈回來”，我在采訪中聽到了大量無法寫入報道的故事。歸納起來不外乎幾種方式：在對經營場所的消防檢查中設租收錢；讓親友成立消防設備公司，指定購買；在消防基建中漁利。
按現行管理體制，消防系統歸公安部門與軍隊雙重管理。在實際運行中，消防系統的人事權一般操于公安部門之手，只需經過公安廳長簽字生效，無須經過地方組織部門。而公安廳長由于兼任政法委書記，故在一省的公安系統以及整個政法系統之中享有絕對權力，宛如一個封閉王國中的國王。
形式上，名單的擬定須經公安廳黨組會議討論，其他黨委成員并非沒發現問題，“我在黨委會上當面提出過，但他（指吳）就是不按程序辦，我們也沒辦法。”一名原公安廳黨委成員告訴我。
由此自上而下層層授權、自下而上層層納貢，一省的公安廳長與基層的KTV、酒店、網吧建立了金字塔狀的間接腐敗鏈條。
若論副部級官員的賣官現象，2012年獲刑的內蒙古自治區原副主席劉卓志即是不遠的一例。
一位已轉行的老記者曾感嘆，以前做反腐報道，金額達上千萬已令人咋舌，而現在數千萬的比比皆是。如其所言，公眾對于腐敗的“耐受性”確實是由涉案金額不斷推高的：以單筆受賄金額論，蘇州市原副市長姜人杰8250萬的記錄，很快就被中石化原總經理陳同海的1.6億刷新。而撫順市國土局干部羅亞平則將億元貪官榜的政治門檻拉低到科級干部。
常規型腐敗
2010年11月，以相關司法材料與官方報道為依據，《財經》雜志曾發表文章《高官貪腐錄》，對1987~2010年間的120名落馬省部級高官進行分析。根據尋租方式的不同，文章將標本期內中國的腐敗分為商品尋租階段（1987~1992）、資本尋租階段（1993~2002）與復合尋租階段（2003~2010）。
在第一個階段，高官腐敗主要形式為：操控計劃經濟體制下遺留的行政審批權，占有大量體制內外的稀有資源，通過改變計劃分配，使其流向利益關聯方并從中牟利。
這種腐敗模式，與中國改革的模式密切相關。由于最高層對于經濟體制改革的路徑設計是，先不動原有的計劃體制，而在此之外新設市場體制，以期減小改革阻力。因此形成的雙軌制客觀上造成了兩種體系間商品的價差，那些掌握審批權的官員則成為改革以來的第一批尋租受益者。
80年代中期，全國范圍內大興開辦公司的熱潮，很多政府部門、國有企業都掛牌辦公司，這些手握批條的翻牌公司并不實際從事生產與服務，僅僅是部門牟利的載體。
這其中以1985年的海南島汽車走私案最為典型。當時為了加快海南的開發，中央向海南下放了進口物資的審批權，但規定“出口物資和商品只限于海南行政區內使用和銷售，不得向行政區外轉銷”。受到優惠政策的刺激，海南方面大量進口汽車，全國各地買家涌入海南，只需在工商部門加蓋公章，繳納少量罰款，即可獲得正規手續。暴利驅動之下，全海南一夜之間冒出數百家公司，直奔倒賣汽車指標而來，海軍甚至出動軍艦將汽車運往內地。在此過程中，貪污、受賄、套匯等腐敗行為，都在天日之下進行。
客觀而論，官倒產生了巨大的社會不公，大量關系型公司甚至政府部門本身從中獲益，但官倒本身并不直接等于腐敗。以轉軌經濟學的視角來看，這些現象屬于“漏洞經濟”——新舊兩種體制撕裂之下，相應約束規制的缺失形成的巨大制度漏洞，以及出于認識的局限而帶來的迷茫，都是不可忽視的客觀因素。
在這種已經形成了一定規模的市場，卻萬事需要行政審批的混合經濟中，一個批條換來幾十、上百萬利益的官員，極易成為被腐蝕的對象。比如新疆自治區政府原副主席托乎提沙比爾即因利用職權支持非法倒賣車皮，收受賄賂15842元，1989年被撤職。但因“能主動坦白交待，退清贓款贓物”而免于起訴。而在1990年，鐵道部原副部長羅云光因“以車謀私”貪污受賄共折合人民幣4819元，后因“在規定的期限內自首，罪行較輕，認罪態度好”被免于起訴。該案為鐵路系統最大的腐敗案，從鄭州鐵路局副局長到鐵道部官員共40多人落馬。
對于官僚系統而言，在這一階段，權力的含金量首次得以昭顯：此前，嚴格的計劃配給制的存在，使得他們的優越感以各種各樣的特權形式存在；此時，一個新興市場體系的孕育生成，為其手中的權力提供了兌現與消費的空間。
到了第二個階段，腐敗從“商品流量領域”拓展到“資本存量領域”，即進入工業資產（如國企出售、改制）、土地和房地產領域、大型的城市建設領域和金融領域。
這并不是說，前一種“漏洞經濟”式的腐敗不存在了。事實上，隨著改革向縱深領域挺進，可供腐敗的“漏洞”也隨之深化。以走私案為例，遠華案的規模就比海南汽車走私案高出幾個量級，涉及的官員以上百計，其中最高級別上至公安部原副部長李紀周。除了賴昌星為人處世的妥帖周到，能贏得眾多官員的信任以外，海關關稅的過高與緝私體制的薄弱同樣成為重要背景。
但從統計樣本來看，權錢交易型的腐敗已然代替漏洞利用型腐敗，成為這一時期腐敗的主流樣態。
權錢交易型腐敗，背后是畸形的官商關系。由于資源配置的市場化程度不夠，大量的資源仍集中于政府之手，自然導致企業對政府官員趨之若鶩。土地與房地產即是其中的典型。自90年代起，內地各大城市都掀起了城建潮。而在2003年以前，土地使用并非以招拍掛形式轉讓，而是采取協議轉讓的方式，這就為主政一方的封疆大吏上下其手提供了空間。落馬的全國人大原副委員長成克杰，涉案情節包括1994年通過情婦李平受地產公司請托介紹并插手地產項目等。除成克杰外，在這一時期，江西省原副省長胡長清、遼寧省原副省長慕綏新、云南省原省長李嘉廷等人，都涉及房地產業。
復合型腐敗
而第三個階段不僅繼承了第二階段的尋租形式，權力尋租的方式多樣，呈現復合特征。
在此階段案發的山東省委原副書記杜世成、安徽省原副省長何閩旭、天津市檢察院原檢察長李寶金等高官的落馬，無不與房地產腐敗案有關。媒體評論，這些落馬高官，大多與房地產商形成了一條權錢交易的利益鏈條。
由于尋租方式變得復雜化與多樣化，貪腐官員的罪與非罪之間，法律界限已在逐漸模糊。司法卷宗內常見的情景是，很多商人對于官員的送錢，并無具體請托事項，僅為維持良好關系，日后在必要時請求幫助，亦不乏官商之間本身就是老朋友、舊同窗。這類經濟往來，很難簡單以受賄而論。
官員的家屬或特定關系人開設相關業務公司即是其中一種。這類特殊的紅頂公司，在官員分管的領域或地域內開疆拓土，在很多情況下卻并不實際經營，而將審批下來的項目、資質等進行倒賣。極端的例子是，天津市檢察院原檢察長李寶金的情婦王小毛、與多名省部級官員關系親密的李薇，分別建立了幾十億、上百億規模的企業王國。
這一時期的新變化是，腐敗演化至最高級的階段——賣官。綏化市原市委書記馬德，在被法院認定的17筆受賄中，有12筆涉及向下屬賣官。其中最“貴”的一次賣官為50萬，“賣”給海倫市原市委副書記王學武。除最低的一次只收受了綏化市公安交通警察支隊原支隊長方曉光1萬美元，馬德每次賣官的價格基本上都高于10萬。前述吳永文賣正團職（相當于地方的正處級）的價格則在50萬以上。
隨著金融領域內在的透明屬性與傳媒的發達，原本相對隱性的金融領域的秘密也被發現——越來越多的高干子弟馳騁于此。一個在金融媒體界人盡皆知的案例是，某主業依賴于中移動的公司在創業板上市時，股價一度沖至130元以上，一位持原始股的高干子弟賬面身價因此過億，而其入股的價格不到30元。本人曾報道的中山市原市長李啟紅案，則體現了更為隱秘的角落：李啟紅利用主導國企改制上市的時機，讓家屬及所控制的賬號購買了該國企的股票。
這些官家子弟所擁有的深厚政經背景，使其自身成為境內外資本追逐的人脈資源。比如一些國外投行在進入中國市場時，樂于聘用政府官員的直系血親。而在魯能集團的私有化改制中，資本界大鱷“明天系”即尾隨有力人士的身后，若非媒體曝光，幾乎已經完成對數百億資產的鯨吞。而“涌金系”魁首魏東，牽扯的官員級別之高、所涉之廣，堪稱世所罕見。手法進化至此，能否認定為腐敗，已很難鑒別，遑論制約。
由于司法不獨立，太多涉案官員被“力保”平安著陸的前例，讓人很難相信辦案能向縱深挺進。湖北省原副省長李大強在被公開通報收受10余萬元賄賂、禮金后，被“雙開”了事。文首所述的吳永文案，官方至今仍無任何公開通報，以至于在我的報道出街后，不少當地政法系統人士反而要向我打聽案情進度，因為當地盛傳，吳被有力人士保住，降級退休、平安著陸。
腐敗，如寄生在中國特色社會主義市場經濟體制——確切地說，是半市場、半管制的混合經濟體制——上的血痂。腐敗演進至此階段，已是多種形式疊加。
政策與對策
自改革開放以來，中共中央一直在探索如何制度化地預防與懲治腐敗，并出臺過各項黨內規定。其中時間跨度最為持久的，是領導家屬經商活動、干部財產等特定事項的內部申報制度。
早在1985年5月23日，中共中央、國務院發出《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》。由于不具備可操作性，此后這一“絕對禁止”的規定被放寬至“縣（處）級以上領導干部的配偶、子女不準在該領導管轄的業務范圍內個人從事可能與公共利益發生沖突的經商辦企業活動的規定”。
在不同時期，中央各部委和地方政府各部門都出臺過相應配套措施。中央紀委曾下發領導干部配偶、子女從業情況登記表，必須由領導干部本人填寫。為保證這項規定的嚴格執行，中央紀委強調，對極少數領導干部不如實申報其配偶、子女從業情況，經群眾檢舉揭發查證屬實的，必須做出處理。
一位中央紀委原高層在公開談話中指出，要明確規定哪些領導干部的配偶、子女在什么情況下個人經商是堅決不允許的。如違反了，按照中央的規定處理，要么配偶、子女改變職業，要么領導干部本人改變職務。制定這個政策規定，要對領導干部的配偶、子女個人經商辦企業的性質、業務、范圍，同領導干部的職權和職務上的影響有什么聯系進行具體分析，一個人一個人、一件事一件事地分析，做出合情合理的判斷，然后經過歸納整理，提出具體的政策界限。
但整風式的措施并沒能有效制止這類現象，如前所述，開辦公司的官員身邊人反而擴展至“特定關系人”。
而早至1986年，中國就已經制定了財產申報方面的制度，其后也不斷地制定和頒布相關的政策性文件。其中最有代表性的是1995年制定的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，但該制度性質上屬于政策性文件，沒有法律地位，因而缺乏國家強制性。
而對于“官商勾結”的現象，中央非無所察。如在2010年5月7日，中央紀委印發了《黨員領導干部違反規定插手干預工程建設領域行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，所稱的違反規定插手干預工程建設領域行為，即黨員領導干部利用職權或者職務上的影響，以指定、授意、暗示等方式影響工程建設正常開展或者干擾正常監管、執法活動等。但鐵道部系統在高鐵大躍進中爆發的系列窩案，側面證明了該處分條例的約束力。
根據權力類型的不同，《財經》對120名貪腐高官的統計表明：尋租空間最大的當屬“行政審批權”腐敗，達到七成；審批權之外的“其他行政執法權”占10%，“人事任免權”占32%，“司法權”占16%（其中成克杰等貪腐官員涉及多項權力混合腐敗）。一個很容易被引向的結論是：腐敗是由于權力未受到有效的監督與制約。
出路：綜合性反腐
為此，2012年11月，國家預防腐敗局就曾組織全國各省預防腐敗系統的干將，赴韓國集體學習考察反腐經驗。韓國由腐敗較為嚴重的威權型國家，成功轉型為相對清廉的民主國家，且文化心理與社會背景與中國頗多相近之處。
為了最大限度減小官員的尋租空間，韓國國會和政府通過出臺《公職人員倫理法》、《防止腐敗法》、《公務員行動綱領》、《特定經濟犯罪加重處罰法》等法律、規章，修訂《所得稅法》等，貫穿各反腐階段與領域，從而形成立體的法律體系。
為防止官員與商人交往過密，尤其是經濟往來，韓國國會2001年通過的《防止腐敗法》甚至規定，不許官員與商人一起打高爾夫球。2011年6月實施的《公務員行動綱領》則規定，公務員和與職務相關人員一起吃飯或接受禮品饋贈時，金額不得超過3萬韓元（約合人民幣180元）。
這一系列的法律規章，通過相應的司法與行政體系運轉。據韓國《憲法》，行政權屬于政府，立法權屬于國會，司法權屬于法院。
與反腐相關的主要執法部門是大檢察廳，該機構由政府的法務部門領導，屬于政府行政序列，但權力極大。其下屬的中央搜查部堪稱反腐先鋒，集收集、指揮、偵查、起訴等職能于一身，曾先后逮捕全斗煥、盧泰愚兩位前總統。
盡管檢察廳是行政系統內的一個部分，仍具有一定的獨立性。檢察官的任免培訓、裝備的配置以及經費預算的劃撥均由法務部管理，其他部門一律不能干涉。法務部長也只能從整體上對檢察官進行行政管理，無權干涉具體案件的偵辦。另一與此相關的國家監查院，類似于中國的監察部加國家審計署，主要職能為監督公務員行為、審計政府資金的使用等。
2008年，韓國成立國民權益委員會（ACRC），作為獨立于政府的機構，受總統辦公室領導。其主要職能包括處理信訪問題，實施行政審判，糾正行政機關的違法、不當行為，以保護國民權益，等等。
反腐作為一項系統工程，更廣泛的監督力量還在上述法律與制度以外的媒體與公眾。由于實行多黨制，韓國各政黨相互牽制，互為監督者。
韓國沒有新聞審查制度，只有《新聞倫理綱領》等行業自律公約，實行的是事后懲罰制，任何媒體，只要不涉及法律底線，都可以隨意登載新聞。在前總統李明博私宅案中，韓國媒體一路窮追猛打，甚至有媒體動用直升機航拍展開調查，將信息傳遞給公眾。
此外，政府鼓勵民眾舉報，揭露貪腐行為的舉報者最高可獲得2億韓元獎金和徹底的安全保障。
目前，韓國政府已經將預防腐敗等內容引入小學、初中和高中的教學中，而且對于公職人員、大學生等也都開始實施預防腐敗教育，由大學生組成的“廉政宣講團”普遍受到歡迎。
在反腐問題上，韓國發動了一場“人民戰爭”，但這種對人民的動員并非民粹主義的煽動，而是依靠民主政治、司法獨立與媒體以及民權運動所形成的合力完成。韓國積近30年之功才得以施行的財產公開制度，集事前預防與事后懲治功能于一身，被譽為“陽光法案”，是全球范圍內公認的反腐利器。
將財產由申報而公示，輿論呼吁經年，在理念層面上早已不是問題，近年來，俞正聲、張春賢、汪洋三位中共高級干部曾在不同場合公開表示，愿意公開財產。但這一過程由于涉及太多的配套措施，因而操作起來并不容易。韓國漫長的公示過程即為旁證。
例如，金融實名制的不完善將會影響核查，從而影響財產公布的效果。邏輯很簡單：目前的內部申報水分很大，在金融、房產聯網等制度不暢，核查無力的情況下，若貿然公布，則會將因相對誠實而多報的人推向風口浪尖，間接保護了那些不誠實申報的人。
但無論操作細節一時之間是否能達到標準，國際社會共通的反腐原則——獨立的司法調查與審判、獨立的媒體與公眾監督、自下而上（而非單純自上而下）的權力授受方式、市場化的資源配置手段等等，都是一致的。這種系統化的變革，將有賴于最高層的歷史責任感以及基于此的決心與舉措。
（作者單位：《財經》雜志社）
