關凱
［文章導讀］伴隨著市場化帶來的經濟不平等，中國的民族沖突近年來有愈演愈烈之勢。關凱文章梳理了1949年后中國民族政策各階段的形成過程以及歷史影響。作者指出，民族問題的本質是國家與社會關系，中國今日的民族矛盾，很大程度上來源于革命時代適用于同質化社會中的政策體系，已經無法適應一個族群間高度分化的社會。故而作者提出，完善民族政策的關鍵，在于為一個統一的民族國家樹立新的價值坐標。
20世紀初，在儒教文明帝國的基礎之上，中國開始建設現代民族–國家。民族–國家體制并非中華文明內生的制度，中國習得這個制度的過程，不僅需要轉換政治制度，還需要轉變社會觀念、價值規范與根深蒂固的文化傳統。
民國之初，隨著清帝遜位，革命黨人“驅除韃虜、恢復中華”的吶喊驟然沉寂，代之以“五族共和”的溫和立場。然而，失去帝國神性的民國政府，面對離心力提升的邊疆，捉襟見肘。彼時漢與非漢社會的地理分界，于是成為中國共產黨人的長征之路。
新中國成立，國家主權獨立，晚清疆域得以實質性恢復，統一的公共服務、國民教育及大眾傳媒體系得以建立，國家真正步入現代化軌道。這一奇跡般成就的取得，在當時，并非依靠“一窮二白”的物質基礎，而主要是基于精神領域的社會凝聚力。
21世紀之中國，一方面經過改革開放后的經濟起飛，國家實力空前，國民生活水平顯著提高；另一方面卻在社會團結上各種危機浮現，民族–國家建設工程遭遇的困境，正體現于民族問題這根敏感的政治神經。
國家對民族問題實施干預的主要手段是民族政策。然而，理解民族政策的關鍵，不在政策本身，而在政策實踐的后果與意義，特別是要從民族–國家建設的理論視野出發，才能發現其實質。事實上，對于任何國家的民族政策來說，協調民族關系是目，協調國家與社會關系才是綱。綱舉目張的道理，始終蘊含其中。
民族政策的話語生產
中國的民族政策并非空穴來風，受到多種歷史與文化因素的強烈影響，如中華文明傳統與帝國統治經驗、近代以來中國的歷史遭遇，以及馬克思列寧主義社會理論等。
作為前現代時期的東方“普世文明”，無論是“大一統”的政治倫理、“有教無類”的文化觀念、“華夷之辨”的差序格局；還是“教化普遍，懷柔遠人”的道德使命感和責任意識，以及對“天下大同”普遍主義政治秩序的內在追求，中華文明具備一種獨特的超越性，不僅融儒釋道為一身，而且將藏傳佛教、伊斯蘭文明、薩滿等傳統信仰都包容在自身的文明系統之中，并以朝貢制度將更多的藩屬國，如越南、朝鮮等納入帝國的統治秩序之內。
近代以來，伴隨著殖民主義、帝國主義對中國的侵略和壓迫，西學東漸，“天下帝國”的子民開始接受自由主義、社會主義、民族主義、社會達爾文主義等西方現代性理念，并如費孝通所言，在迫在眉睫的救亡圖存的民族危機中，形成了中華民族的自覺觀念。這種一致對外的國族認同，為新中國在社會一盤散沙的基礎上重建國家提供了強大的社會心理支持。1949年后，新中國政府在極短的時間內，迅速整合邊疆族群，重構了以現代民族– 國家形式出現的政治“大一統”格局。在這個過程之中，民族政策及其實踐貢獻頗著?；诿褡迤降仍瓌t的政策感召力，少數民族基層社會被有效動員起來，主動配合國家力量的進入，積極參與本地社會的“社會主義改造”（這意味著打碎傳統的權威體系），從而使邊疆社會的國家化程度達到史無前例的高度。
與“因地制宜”的多樣化政策實踐不同的是，新中國從一開始，就在理論話語生產上為民族政策創立了一個統一的模式，從而形成了一套與當時的國家政治語境相互配合的民族理論話語，迄今仍占據主導地位。
中國民族政策的理論話語體系，是蘇聯民族理論中國本土化的產物，在政治哲學原理上包含了馬克思主義的平等原則和歷史唯物論、列寧主義的民族自決和民族自治理論以及斯大林的民族定義。然而，在中國，經過后人越來越精致化處理的這個話語體系，實際上并未全面反映出黨的第一代領導人對新中國政權如何處理民族問題做出的政治與文化考慮。一個比較典型的例子是，中華文明所具有的“天下情懷”式的宏大使命感、超越性關懷和責任意識，雖在新中國民族政策的實踐中得到鮮明體現，但并未正式納入民族理論的話語敘述之中。黨的第一代領導人對民族關系曾有“還債說”，新中國政府主動繼承帝國時代在民族關系上的歷史遺產，其中蘊含的文化邏輯，不僅迥異于斯大林主義民族理論（這種理論區分民族、部族和部落的不同社會等級），而且使中國的民族政策從一開始就將關懷放在超越工具理性的價值高度之上——國家以激進的積極干預姿態向少數民族提供全面的優惠政策，即使這種政策在一定程度上可能損害民族雜居地區漢族居民的實際利益。如在民族區域自治制度的安排上，中國是世界上為數不多的不以少數民族占地方人口多數為原則設立民族區域自治單位的國家之一。
實際上，1950年代民族政策的話語生產，是以“國家”而非“民族”為中心展開的。無論是李維漢采取單一制國家體制的建議，還是對兩種民族主義（大漢族主義與地方民族主義）的批判，都反映出新中國政府現實而緊迫的關懷，即如何在長期混亂、瀕臨解體的社會基礎之上，重新建立多民族國家內部統一的政治秩序與社會團結。因此，與國民黨統治時期蔣介石政府強調國族主義不同，新中國政府強調自己“超民族性”的國家主義價值觀。這種立場，也恰恰符合當時少數民族邊疆社會的普遍訴求，在經歷了長期的社會動蕩與國家力量近乎真空之后，這些社會亟需一個強有力的國家為之提供一種穩定秩序和安全保障，并使自身與漢族平等。
新中國民族政策對于平等、團結的強調以及在當時語境下充滿現代感的修辭風格，與“走群眾路線”的政策實踐結合起來，所產生的神奇力量，集中體現為國家與社會同心同德的凝聚力。國家的說理深入人心，即使這些道理可能與傳統社會的“地方性知識”相去甚遠，但基于國家和領袖的政治權威，與其說人們普遍理解并接受了新的民族理論，不如說民族政策實踐強化了各族人民對國家與領袖的心理認同。
時過境遷之后，“天下情懷”式的關懷可能在后世的現實主義理解中被視為一種革命的激情與浪漫，其客觀產生的社會后果也相當復雜。但這種關懷卻在新中國民族政策的理論邏輯中，產生著強烈的關于“解放”和“進步”的文化意義，而這種意義在當時的歷史環境下，是“放之四海而皆準”的世界性普遍價值。
民族– 國家建設成就與革命敘事（1949~1956）
新中國民族政策關鍵的文化意義是“解放”和“進步”。
“解放”的意義不僅來自國家對少數民族身份與政治地位的普遍承認（這意味著將少數民族從某種文化意義上的“賤民”身份解放出來），更來自于打破少數民族傳統社會結構的歷史合理性。在傳統社會權威結構之下，少數民族社會內部的不平等和等級制度被定義為階級矛盾，國家支持底層民眾開展階級斗爭，求得自身的解放，并通過統一戰線政策安置傳統權威人士，從而降低這一社會改造的成本；而“進步”的意義來自于共產主義意識形態對未來社會的美好描述——這顛覆了所有傳統政治權威與政治秩序的合法性與合理性。正是在“解放”與“進步”價值理念的感召之下，少數民族社會被迅速動員起來，主動參與到社會主義改造的國家政治議程之中。也正是在這個過程之中，中國政府實施了民族識別，由國家主導“民族”符號的制度化分配，并基此建立起一整套民族政策體系，如民族區域自治和各個領域的民族優惠政策?；谟擅褡逭咛峁┑闹贫瓤蚣?，少數民族從底層培養自己的政治精英（民族干部），接受國家專門提供的受教育機會（民族院校），自主管理本民族內部事務（民族區域自治），對于少數民族社會來說，不僅這些制度安排本身就是一種“進步”，而且，這同時意味著少數民族在歷史上第一次真正實現了和漢族的平等。
20世紀上半葉，由共產黨領導的中國革命的行動目標，是追求共產主義理想和民族獨立，由此在理論上將中國革命的歷史意義納入到世界所有受壓迫人民共同追求的反帝反殖運動這樣一個更大范疇的意義系統之中。因此，不僅革命在價值上具備了強烈的正當性與正義感，也在追求民族主義政治目標的同時超越了民族主義，為中國人民、甚至是所有第三世界人民規劃出一個幸福美好的未來生活的愿景。因此，由革命的正當性提供的改造社會的合法性理據，使新中國民族政策從一開始就以一種促進社會變革、與舊制度決裂的激進面目出現，并以革命的普遍主義價值壓抑了族群民族主義（地方民族主義）的社會生存空間。
新中國的文化符號是由革命賦予的。革命行動首先需要區分敵我，“一切反動派”都是革命的敵人。這種依據革命原則區分人群的方法，在革命發生的過程當中，使除此之外任何依據其他標準的社會分類都變得不那么重要，包括民族與宗教，甚至在某些情況下也包括階級（中國共產黨的統一戰線政策就是對階級理論的一種補充）。另外，革命所倡導的集體主義精神，本身就是一種強大的意識形態，特別是當這種意識形態與革命過程及之后基于革命經驗的民族–國家建設初期廣泛而深入的基層社會動員結合在一起的時候，就在文化上強烈地激發出個人和國家（黨）所分享的共同命運感，從而使革命的目標得到少數民族社會多數人的文化認可，并通過民族政策由國家“自上而下”地向少數民族優惠分配物質性與象征性利益，迅速鞏固了個體文化身份和國家公民身份之間的同一化結構，建構并強化了少數民族的國家認同。
由此就不難理解，為什么在新中國成立之初，國家僅僅派出少數民族訪問團在西南地區不同民族的山寨中訪貧問苦，就可以激發出這些社會對于國家強烈的支持與忠誠。實際上，即使是在與漢族地區文化差異更大的西藏、新疆，這種來自少數民族草根社會對黨的領導和國家建設的支持與忠誠也表現出相當穩定而持久的力量。產生這種社會反應的一種重要的觀念基礎，就是按照少數民族草根社會自身的文化理解，新中國是由人民當家作主的國家，而國家領袖雖不再是天高地遠的“皇帝”，卻和“皇帝”一樣有著神性權威，并以“走群眾路線”的方式貼近人民。無論是藏族群眾將毛澤東視為“文殊菩薩”，還是維吾爾族群眾將之視為“安拉的使者”，由革命的文化取向所代表的一種新型的國家–社會關系，漸漸被少數民族群眾內化為一種信仰并整合進其地方性知識系統當中。
在革命話語的語境之中，新中國的民族–國家建設進程迅速加速。社會主義意識形態的傳播、經濟發展、國民教育體系的建立、公共服務（如衛生）和大眾傳媒的普遍化，都重新塑造了不同族群之間的文化邊界，并使“民族”成為一種可以由國家直接實施行政管理的社會事務。
然而，革命話語作為一種文化上的“大傳統”，與少數民族社會“地方性知識”作為一種“小傳統”之間的關系，遠非單一方向的替代、顛覆、改造或嵌入這么簡單。1950年代二者之間之所以能產生某種程度甚高的默契，也有另外一種“傳統”在其中起作用，這就是帝國權威的觀念延續。彼時，大多數邊疆族群社會，仍然缺乏現代意義上的知識分子，民族主義觀念，對傳統社會來說，仍是文化上的“新物”。這種觀念后來的轉變，恰恰和國民教育以及特殊的民族教育體系的制度安排有關，其后果，也需要通過代際更替才能表現出來。
制度的斷裂與意義的延續（1957~1976）
1957年夏天，全國人大民委和國家民委共同在青島召開了民族工作座談會，這次會議對民族政策和民族工作中的一些重大問題開展了“大鳴、大放、大辯論”。在這次會議上，周恩來作了《關于我國民族政策的幾個問題》的著名講話，這個講話后來一直被視為關于新中國民族政策的經典闡述。從歷史意義來看，“青島會議”是民族政策實踐一個事實上的轉折點。在這次會議后，批判地方民族主義的思想傾向開始占據上風?！ 扒鄭u會議”的歷史背景是“反右運動”的開始，從此中國進入持續20年的政治運動期，終點是“文化大革命”。從這個意義上說，周恩來的經典論述，與其說是“未來的工作指導方針”，不如說是“過去的經驗總結”。因為，如原中央統戰部副部長江平所言， “反右派斗爭和反地方民族主義運動嚴重擴大化，以及人民公社化運動中一些少數民族地區實行所謂一步登天等等，挫傷了少數民族人民的積極性，損害了民族團結，造成了民族隔閡。及至文化大革命，黨的一系列正確的民族政策，連同慎重穩進方針被全盤否定，民族工作遭到了極其嚴重的破壞，給民族關系和民族團結造成了巨大的創傷?！?/p>
從1957年到1976年，中國社會政治運動頻發，民族政策實踐在其中也一波三折，甚至在“文化大革命”中事實上被取消。1970年，國家民族事務委員會被撤銷。然而，在這段歷史時期，盡管歷次政治運動都對民族地區造成很大沖擊，期間也發生了一些重大事件（如1959年達賴集團的叛逃、1962年新疆的伊犁、塔城等地數萬居民出逃蘇聯等），但民族問題并未成為這一時期中國社會的主要社會問題，相反，在總體上，民族關系表現出相當的穩定。
其原因在于，一方面，在這段時期，革命化的國家理論始終在社會生活中發揮作用。在這種理論的指引之下，社會群體的邊界被重新劃分（階級分類，革命/反革命分類等），人們相互之間的社會互動模式由政治運動重新組織，人們的行為規則被重新規范，由此在文化上重新定義了個體、國家和民族三者之間的關系。由于政治運動深入草根社會的動員力，人們的觀念和態度受到國家政治的深刻影響。在這一點上，即使民族政策在實踐層面曾有中斷，但其理論影響卻仍然延續。
另一方面，這種情形的出現也有制度上的原因。新中國確立的國家體制的一個顯著特點，是基于計劃經濟體制的“沒有社會的國家”。通過城市的單位制和農村的公社制，從生活必需品的分配到頻繁參與的政治運動，個體在文化上直接面對國家，除國民身份之外，個體和其他任何社會網絡（甚至包括家庭）的聯系都被弱化。即使對那些地理位置偏遠、由單一族群聚居的少數民族社區而言，盡管其社會生活的國家化程度可能低于漢族社會，但仍然不可能不受到來自國家政治的深刻文化影響。當時，在文化意義上，取消民族政策的做法本身在理論上并不背離共產主義，相反，正是基于社會發展史的階段論和“民族消亡說”，當共產主義作為唯一的、科學的社會發展終極目標被人們普遍接受時，提前消滅民族差別就具有了強烈而現實的正當性——這不過是對歷史發展必然規律的遵從而已。
然而，這個時期積累下來的各種社會問題與社會不滿，“悄無聲息”地改變了社會成員的心理感受。當一度滿腔熱血地參與國家政治生活的人們發現，“革命”除了帶來生活秩序的混亂和無休無止的政治動員之外，并不能為人們帶來任何物質上的利益，相反，“革命”破壞了從前人與群體之間基于文化認同的強烈歸屬的情感。當革命的激情過去，從前的文化傳統就在人們心里顯得更富有人情味，更有魅力了?？梢哉f，到“文化大革命”的末期，中國社會已經普遍開始彌漫一種強烈的幻滅感，從而預示出后革命時代的到來。
制度的重建與意義的流變（1978~1987）
1978年初春，五屆全國人大一次會議決定恢復國家民族事務委員會，而新恢復的國家民委的主要工作職責，首先是“撥亂反正”，恢復此前遭到破壞的民族政策體系。同年年底，黨的十一屆三中全會召開，做出實行改革開放的重大決策。
這一時期民族政策體系重建的工作主要從五個方面展開：
一是恢復民族識別并宣告其完成。1979年國家確認基諾族為單一的少數民族，這是中國識別的第56個民族；
二是進一步將民族區域自治制度化。國家恢復、新建了一些民族區域自治單位（比較典型的是新建了13個滿族自治縣），并將這一制度推進到鄉一級；1984年，《中華人民共和國民族區域自治法》頒布實施；
三是針對重大現實問題進行政策調整，比較典型的例子是1980年3月中共中央召開了第一次西藏工作座談會，隨后在1984年召開了第二次，這個會議從此成為一種制度化的工作機制；
四是恢復、加強民族干部培養機制，建立新的民族院校（如大連民族學院等）；
五是通過大力改善少數民族的生活、生產和文化設施，恢復、重建大量宗教設施等舉措，修補受到損害的國家– 社會關系。
民族工作的“撥亂反正”，一方面糾正了1957年后損害少數民族權益的各種政策與做法，將1950年代初期定型的民族政策“重新安裝”進國家政治的制度體系之中，但另一方面，因為時代環境的變化，民族政策已經無法在意義上重新回到1950年代的價值語境當中，從而造成制度與制度所蘊含的文化意義在一定程度上的疏離，甚至是斷裂或脫節。
在農村，公社制的取消，意味著生產方式向以家庭為單位回歸；在城市，經濟組織形式上單位制的漸漸消亡，使大量城市勞動力開始以個體身份參與就業機會競爭。伴隨著經濟市場化，國家從社會生活的很多具體領域退場，如基層民眾所面對的初級市場和民間的文化生活，國家對社會的動員、控制與支配能力相應減弱。當經濟活動中的國家化集體主義機制不復存在，草根社會原有社會網絡的重要性就再次顯露出來，無論是基于血緣和地緣的社會關系網還是宗教、傳統習俗，生活空間中的社會集群不再由國家主導，其規則也并非完全由國家法律所規范——在國家和個體之間，社會開始變得像是一個“夾層”。在這一階段，這種基于傳統文化的社會結構所形成的力量向城市的滲透尚未大規模發生，但隨著流動人口規模的漸漸擴大，它終將影響到城市。
革命的時代一去不復返。社會生活不再單純圍繞著國家政治而展開，人民恢復了平靜的生活，在很多地方，這種生活也隨著物質條件的不斷改善而變得比以前舒適。但也正是因為如此，在缺少宏大目標的生活世界里，功利主義、消費主義和價值空虛漸漸濫觴，傳統的道德與信仰對人們重新產生吸引力。而民族政策的宏大話語，不再像以前一樣能夠激動人心，而是變得離草根社會的日常生活漸行漸遠。人們不再關心“解放”與“進步”，家庭的、本地的、族群的認同才是更為實際而重要的身份歸屬。
也正是在這個時期，與圍繞著改革開放展開的黨內左右之爭相呼應，對于民族政策的價值共識開始出現裂痕，爭論隱約進行，局部地區的政策實踐出現了一些幅度較大的搖擺。但這種變化在當時更多地被視為一種治理策略的調整，而非觸及民族政策的理論根基。
1987年4月，中共中央、國務院批轉了中共中央統戰部和國家民委《關于民族工作幾個重要問題的報告》，民族工作的重心從“撥亂反正”正式開始向以經濟建設為中心轉變。此時，改革開放事業已經發展了8年。
民族工作及其意義生產的路徑依賴（1987~1999）
基于1950年代由革命所塑造的同質化社會語境而產生的民族政策體系，不得不在改革開放的年代漸漸開始面對異質化社會語境。而且，更為現實的挑戰是，1980年代中期之后，無論是在新疆、西藏出現的暴力沖突，還是族群意識（包括漢族）的普遍復興，民族問題重現于中國社會。
當市場經濟牽引著社會結構與觀念漸漸朝著多元化的方向發展，族群的文化差異開始顯示出新的社會重要性。無論是市場中的資源競爭，還是對優惠政策的工具性利用，不僅是文化本身，任何政治經濟學意義上的社會對立，都可能被人們簡化為一系列通俗易懂的族群對比項，從而生成某種“族群化”解釋。在這種意義解釋之中，個體問題被提升為群體問題，群體問題被提升為社會問題，各種復雜的社會問題又被簡約成“民族問題”。同時，這種意識也將族群精英與草根階層通過族群的紐帶連接起來，秘而不宣卻協調一致地共同與“他者”對抗。
同時，改革開放使中國更深地參與全球化進程。境外族群運動支持力量的存在與人口的國際性流動，使中國社會的某些族群運動被涂抹了一層濃重的國際化色彩。盡管外部勢力借民族問題干涉中國內政可以說是一個殖民主義歷史傳統，但20世紀末的國際干涉力量不再像以前的殖民者那樣羞羞答答、暗中使勁，而是堂而皇之，公開行動。同時，后冷戰時代的全球化進程也重新定義了國家主權，甚至出現“人權高于主權”之說，使國家主權從絕對意義轉向相對意義，族群沖突因而成為頻繁發生的國際干涉的理由或借口。在世界范圍內，前蘇東陣營國家的民族–國家建設工程都在承受著新的國際規范的壓力。
當中國的民族–國家建設與民族政策實踐在這樣一種新的宏觀背景之下繼續展開，民族工作曾經具有的靈動性減弱了，其整合社會的效力下降，開始表現出一種路徑依賴。這種路徑依賴最顯著的特征之一，是在條塊分割的行政格局之下，民族工作成為一種常規化的“本部門本系統”的工作。
“民族工作”的主體是政府，而它的工作對象，當然就是“民族”，更確切地說是“少數民族”。但如果進一步分析，民族工作是被它的工作對象“主體化”的，只有存在“少數民族”這樣一個工作對象，才可能存在“民族工作”。這看上去似乎并不是問題，我國是一個多民族國家，有漢族，有少數民族，但關鍵在于“少數民族”這一概念，并非一個社會實體，而是一個來自于知識歸納的抽象概念。于是，雖然“少數民族”在實踐中必然被分解為各個具體的“民族”，但制度化的民族政策供應的對象，卻是一個整體的“少數民族”。這種制度安排的一個后果，就是“民族事務”，或者更確切地說“少數民族事務”被“民族工作”從其所屬的社會大系統里抽離出來，成為一個獨立的社會分工領域。
以民族優惠政策為例。這種政策的供應對象是“少數民族”。因此，無論是什么民族，只要不是漢族，都有權利享受這種政策，甚至不同民族彼此攀比，以使政策供應在各個民族之間均等化。但實際上，以群體為單位的政策供應，不僅過于粗放，而且很容易被社會成員予以工具性利用。以高考加分為例，城市的少數民族學生顯然更容易成為這項政策的實際受益者，因為他們與本地的漢族同學接受的是同等條件的中等教育。
為配合“民族工作”這種社會分工，我國的高等教育體系中一直設有“民族理論和民族政策”專業，其知識基礎仍是蘇聯民族理論。在蘇聯解體之后，這可能是全世界唯一如此設置的專業學科了。而這個學科的實際處境，可以部分解釋為什么我國在民族問題的表述上缺乏國際話語權，在當今世界上，斯大林無疑是名聲最糟的民族政治理論家之一。
民族理論話語的守舊與慣性，不僅約束了中國人在民族問題上的認識能力與政策想象力，也掩蓋了常識。在中國社會，人們普遍用“種族”的眼光看待“民族”，將民族本質化，認為民族是血緣命定、不可消解的社會現象。然而，族群身份作為一種感性認同，時常是情境化的、流變的、不確定的。同時，基于這種理論的民族工作也難以擺脫一種困境：“民族”始終無法形成像政法、財經、文化、教育等系統那樣高度職業化的分工體系。
實踐的變化與意義的重構（2000年至今）
1999年，中國政府開始實施“西部大開發”戰略，以促進“地區協調發展和最終實現共同富?！?。進入21世紀之后，中國政府提出“科學發展觀”的執政理念，民族工作隨之發生一些與時俱進的變化，如“扶持人口較少民族發展”和“興邊富民行動”等特殊國家工程的實施。這些行動的核心指向，是力求縮小在經濟發展水平上的區域與民族間差距，從而化解可能產生民族矛盾的經濟基礎。
然而，不能忽視的是，當代中國社會民族問題的真正挑戰并非僅僅源自經濟發展水平的不均衡，這種不均衡可以生產出強大的社會不滿，卻并不必然挑戰民族–國家建構。只有當國家的文化特性被解釋為“漢化”時，民族–國家建設的風險才真正出現：如果中國是一個漢人的國家，那么少數民族如何在這個國家里容身？
盡管國家在理論敘述上不斷強調境內所有的族裔群體都是平等的社會成員，但當一些少數群體的成員不將自己簡單地視為公民個體，而是以群體的眼光看待自身的時候，他們就可能質疑一個超越族群性的國家概念。在他們看來，代表國家主流文化的是與自身不同的群體（漢族），這個群體似乎總是試圖積極地加強其文化在國家內的支配地位，并促使其他族裔群體淡化自身的族裔特點。這種觀念賦予了國家政治一種族群政治的象征意義，從而使族群與國家對立起來。同時，在現實的社會生活中，族群認同與族群想象，并非僅僅指向“民族”本身，也可能包含著對極端的發展主義、功利主義、消費主義價值觀與行為方式的批判與反動。當族群敘事將抽象的文化與歷史敘述與現實的利益動機結合在一起的時候，國家需要對此做出的回應，僅僅依靠物質性資源的分配傾斜是不夠的，還需要在文化上消解族群對于國家的象征性抵抗。
民族理論和民族政策的根本，是要服務于民族–國家建設，而非僅僅是在一些方面使少數民族享受特殊的優待。民族政策是一個手段，而非目的本身。但今日之民族工作，如馬克思所言“批判的武器不能代替武器的批判”，在一定程度上混淆了手段和目的。
結論：民族–國家建設的價值坐標
新中國60多年的民族政策實踐，一言以蔽之，可謂“不變的話語與變化的實踐”。
新中國的民族政策體系，兼容了中華文明傳統與社會主義學說，塑造出有中國特色的國族想象，“56個民族56朵花”，花團錦繡，簇擁于中華民族的大花園之中。其基礎，在于新中國的道德秩序可以使人心一致。然而，時代變遷之后，理論話語的過度刻板與停滯，正在社會觀念的意義上，逐漸淹沒政策實踐所表現出來的靈動、理性和對核心價值（即民族平等與民族團結）的堅持。
人們的身份認同，可在某種歷史語境下傾向于同一，如1950年代中國人對于中華民族的認同；也可在另一種歷史語境下傾向于不同，如當下中國社會的族群想象。不容忽視的是，族群運動，有其客觀一面，同時，任何一種民族主義，都不提供高于本群體利益訴求的價值關懷。若任憑民族主義意識濫觴，社會團結將演變成社會分裂，社會協商將被社會斗爭所替代，民族–國家建設將可能陷入失敗的境地。
因此，完善民族政策的關鍵，在于為當代中國的民族–國家建設樹立超越民族主義的價值坐標。
這種坐標的第一個維度，是必須保衛個體。
現代國家具有普遍意義的公民權利，是基于個人的，只有充分保障這種權利，才能為社會團結提供一種具有普遍意義的價值與制度基礎。同時，也需要認識到，僅有基于個體的“人權”仍然是不充分的， “人權”概念將歷史扁平化，對個體之間的差異，特別是文化背景等結構性差異視而不見。
價值坐標的第二個維度，是必須保衛社會。
國家無論是推行基于群體的平等政策，或是推行基于個體的平等政策，都可能被認為是“不公正的”。對前者的批評，恰是基于后者的邏輯，即認為促進群體間平等，是以在具體語境下犧牲個體平等為代價的；而對于后者的批評，則恰反之。在這樣一種兩難境地之中，國家“保衛社會”的選擇，是要將具體的問題“放回”到具體的社會語境之中去，由社會力量彼此理性博弈，從而尋找到一個能夠促進社會共識的政策平衡點。而國家政府，只是一個公正的仲裁者。
價值坐標的第三個維度，是必須保衛國家。
作為“一個文明佯稱為一個國家”（列文森語），現代中國的民族–國家建設進程，代表了人類社會發展的一種獨特經驗與可能性，也正因如此，中國在這個過程中所受到的內外壓力，也格外顯著。但無論如何，所有中國人——無論什么族群——共享的歷史命運，取決于國家的現實與未來。人民需要國家的保護，需要安全與秩序，需要公平與正義，國家是我們一榮俱榮、一損俱損的共同體。
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