姚中秋
不管是用“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”來描述，中國城市化都在繼續(xù)擴展，資源將繼續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在可見的未來，市制將成為中國政制之核心，重構(gòu)市制乃是本輪中國城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。而市制重構(gòu)的突破口，在設(shè)立“縣轄市”。
兩種類型的政府
過去30年間，尤其是過去10年間，中國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了迅速而巨大的變化：快速城市化。目前城市化率已超過50%，人口、經(jīng)濟、社會之重心已基本上從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)業(yè)勞動者迅速減少，形成了兩億左右的農(nóng)民工群體以及兩三億中產(chǎn)階級群體；社會治理之復(fù)雜性迅速提高。城市化生活需要更為緊湊的公共品生產(chǎn)和分配體系；國民社會、政治心理也在發(fā)生微妙變化。比如，城市新興企業(yè)家、中產(chǎn)階層具有較高的政治參與熱情。由此看來，中國社會已經(jīng)部分完成了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型過程還將持續(xù)深化。
但是，這一轉(zhuǎn)型過程已經(jīng)遇到阻力，那就是行政區(qū)劃制度。行政區(qū)劃制度與經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)之間存在嚴重失調(diào)，這種失調(diào)導(dǎo)致諸多公共事務(wù)缺乏有效治理，政府權(quán)威流失。也就是說，在各個層級上，作為上層建筑的行政區(qū)劃制度，已嚴重地制約著經(jīng)濟、社會、文化的現(xiàn)代化進程。中國的現(xiàn)代化過程能否持續(xù)、深化，并順利完成，取決于是否對行政區(qū)劃制度進行根本改革。
其中，問題最為嚴重的是市制。市制就是市作為一種政府形態(tài)在憲制結(jié)構(gòu)的定位，及其與其他形態(tài)的政府之關(guān)系。在現(xiàn)行行政區(qū)劃制度中，市制已占據(jù)重要位置，但存在諸多問題。最為突出之問題是：市沒有被恰當對待，市制不合理。
周代社會是城邑社會，春秋末期以后進入鄉(xiāng)村社會。人口分散于鄉(xiāng)村，形成諸多規(guī)模很小的居民點，人口較為集中的城市為數(shù)很少。據(jù)此，行政區(qū)劃制度設(shè)計的主要考慮，是如何有效地管理資源較為分散的鄉(xiāng)村地區(qū)。秦漢之郡縣制或者元明定型并延續(xù)至今之省縣制，都是據(jù)此而設(shè)計的。
現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是城市化：人口聚集于城市，城市數(shù)量大增，規(guī)模擴大。最終，城市替代鄉(xiāng)村，成為全社會資源聚集的中心。據(jù)此，現(xiàn)代社會的行政區(qū)劃制度設(shè)計也應(yīng)以市制為重心，社會治理也應(yīng)當以大大小小的市政府為中心。
應(yīng)當說，1980年代初，政府就已經(jīng)意識到這一點，并采取了兩大行政區(qū)劃改革措施。
第一，設(shè)立了14個計劃單列市，通過賦予其較高行政地位，而給予其較大的發(fā)展自主權(quán)。不過后來，中國政府相繼取消了省會城市，僅留下五個非省會城市，即沿海的大連、寧波、廈門、青島、深圳。相比于其他市，由于享有較大的行政自主權(quán)，這些計劃單列市的發(fā)展成就確實較為出色，城市化程度也較高。
第二，“地市合一”，原來作為省政府派出機構(gòu)的地區(qū)行署與其所在市合一，而形成地級市，這個地級市又行使著地區(qū)公署管理下屬各縣的權(quán)力，因此也實體化，也即建立了完整的一級政府，包括黨、人大、政協(xié)、行政、司法等各部門。這一改革的初衷是推動中間層次的城市化，并以城市帶動農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展。此舉培育了二三百座中等城市。過去十幾年間，地級市發(fā)展極快，實為城市化之主要驅(qū)動力量。
第三，從1980年代后期開始推進縣改市，一些工業(yè)化水平較高的縣被整體改為縣級市。目前全國已有300多座縣級市。過去幾年，這些縣級市的城市化過程迅速推進。
第四，增設(shè)重慶直轄市，此后其城市化、現(xiàn)代化速度也迅速提高。
由上述措施，市制實已舉足輕重。不過，由于在制度設(shè)計的過程中，對市的性質(zhì)認識不清，上述各個層級的市制，存在嚴重缺陷。
第一，地級市。地、市合一并沒有很好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展的目標，相反，地級市利用其上級政府的權(quán)力優(yōu)勢，汲取縣域資源以實現(xiàn)城區(qū)的城市化。這一點在中西部地區(qū)特別明顯。比如，地級市汲取財政資源，截流招商引資項目，截流建設(shè)用地指標。由此，地級市范圍不斷擴大，城市的物質(zhì)現(xiàn)代化水平迅速提高，但是，縣域經(jīng)濟發(fā)展則受到制約。對此，縣級政府反響強烈。也正是為了解決這一問題，最近兩年，中央政府積極推動財政省直管縣改革，把縣從地級市的約束下解放出來。從某種意義上說，這表明地、市合一體制之不合理。
第二，縣級市的設(shè)立固然推動了基層的城市化，但存在同樣問題：縣城利用自己的權(quán)力優(yōu)勢，汲取縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源，縣以下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展受到約束。當然，即便沒有改市的縣城，也同樣在汲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源，以推動縣城區(qū)的現(xiàn)代化。
地級市、縣級市濫用權(quán)力汲取下屬區(qū)域資源，不利于縮小城鄉(xiāng)差距，反而在擴大城鄉(xiāng)差距。
為什么30年的市制創(chuàng)新，并沒有滿足城市化需要，反而出現(xiàn)嚴重問題？癥結(jié)在于，在設(shè)計市制的時候，沒有從性質(zhì)上區(qū)分兩種類型的政府，把城市強行納入傳統(tǒng)行政區(qū)劃制度內(nèi)，從而讓兩類政府不正常地雜交。
已經(jīng)實行了兩千多年的省–縣–鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府管轄的區(qū)域均為“面狀行政區(qū)”，它們都管理廣泛而分散的鄉(xiāng)村社會，這樣的社會是相對靜態(tài)的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是相對簡單的。因此，政府的功能主要是政治的、司法的，最簡單地說，就是征稅與維持治安，其他功能是很少的。這種政府可稱之為“政治控制型政府”，旨在確保政治與司法對地方和民眾的有效控制。
市則是一種點狀行政區(qū)，在小區(qū)域內(nèi)聚集大量人口，而工商業(yè)高度發(fā)達，資源快速流動、交易。城市政府必須管理流動性較高的人口，協(xié)調(diào)快速變動的工商業(yè)活動，必須滿足這種快節(jié)奏生活對公共品的需求。因此，市政府的職能應(yīng)當大大地不同于傳統(tǒng)的縣、省政府，可稱之為“經(jīng)濟社會組織型政府”。
但是，在地市合一、縣域整體改市的制度變革過程中，決策者沒有注意到這一點，而是簡單地把原來的地區(qū)公署和縣改成市，讓政治控制型政府承擔經(jīng)濟社會組織型政府的功能，兩種政府功能雜交。由此導(dǎo)致兩個后果：一方面，縣、市政府擁有了以權(quán)力汲取其轄區(qū)內(nèi)資源到城區(qū)的優(yōu)勢，城鄉(xiāng)失衡就伴隨城市發(fā)展而日趨嚴重。另一方面，在城區(qū)，名義上的市政府又不像真正的市政府，沒有很好地承擔起供應(yīng)公共品的職責。因此，在地級市和縣級市，城區(qū)面積都在迅速擴大，物質(zhì)現(xiàn)代化推進很迅速，但城市的管理體制相對滯后，城市社會、文化生態(tài)也相當粗劣。也就是說，這些地級市、縣級市大多數(shù)只有工業(yè)化，而沒有社會、文化的城市化。
重構(gòu)市制的關(guān)鍵在于兩種類型的政府之分流，也即，管理面狀行政區(qū)、承擔政治與法律控制職能的政府，也即省、縣政府；管理點狀行政區(qū)，主要承擔經(jīng)濟與社會管理職能的政府，也即市政府。設(shè)計新的行政區(qū)劃制度，必須認識到，這是兩種不同類型的政府。分別兩者，讓其各自發(fā)揮作用，則可以同時確保政治控制與城市繁榮。
以縣轄市為突破口
重構(gòu)市制，從何處著手？必須從經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化的事實出發(fā)。
中國的工業(yè)化主要發(fā)生于東部沿海地區(qū)，長江三角洲、珠江三角洲，比如浙江、福建等省份。一個最為值得注意的現(xiàn)象是，在這里，工業(yè)化主要在基層展開，1980年代，借助于外部資源與中國廉價勞動力的結(jié)合，中國開始了新的一輪工業(yè)化。這種工業(yè)化只能在傳統(tǒng)工業(yè)體系之外生長，因而，很自然地，其基地就分布于東部沿海地區(qū)縣以下的鎮(zhèn)、村。而這些地區(qū)的傳統(tǒng)文化和社會結(jié)構(gòu)也為工業(yè)化提供了豐厚的“社會資本”——這是北方和中西部的鎮(zhèn)、村普遍不具備的。
在這些地區(qū)，形成了不少工業(yè)、人口高度聚集的鎮(zhèn)。從鄉(xiāng)村流出，被統(tǒng)計在城市化比例中的人口，其實主要分布在東部沿海地區(qū)工業(yè)集中的鎮(zhèn)、村。這些地區(qū)，存在著成千上百個人口在十萬以上、工業(yè)相當發(fā)達的鎮(zhèn)、甚至村。這個工業(yè)化過程的政治控制主體經(jīng)常是村、主要是鎮(zhèn)級政府。這些鎮(zhèn)是縣政府財政的主要來源。
按照人口、產(chǎn)值、工業(yè)化率等物質(zhì)性標準，這些鎮(zhèn)已經(jīng)是城市。然而，在建制上，這些市鎮(zhèn)始終只是鎮(zhèn)，而沒有被當成城市對待。它們被固定在縣政府的治理框架中。由于這一制度約束，這些市鎮(zhèn)無法完成制度上的城市化。比如，鎮(zhèn)政府的人員編制與其所治理的人口規(guī)模完全不相稱，不得不雇用大量編外人員，以不正規(guī)的權(quán)力進行社會管理；鎮(zhèn)政府沒有足夠財力進行城市必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市公共品供應(yīng)嚴重不足，比如教育、醫(yī)療等。
基層城市化嚴重滯后于基層工業(yè)化，構(gòu)成這些工業(yè)強鎮(zhèn)進一步發(fā)展的制度瓶頸。
第一，產(chǎn)業(yè)升級無法展開，經(jīng)濟增長缺乏后勁。至少從五年前起，廣東、浙江等地的經(jīng)濟增長率開始下滑，企業(yè)家和地方官員都在試圖提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為此做出諸多努力，比如廣東的“騰籠換鳥”。然而，此類做法收效普遍不大。
原因很簡單：產(chǎn)業(yè)升級的本質(zhì)是人的升級，企業(yè)必須能夠吸引和留住一批技術(shù)人員、科研人員和投資者，而這些人員對生活品質(zhì)的要求，是目前的市鎮(zhèn)所無法滿足的。同樣，城市化滯后，也給服務(wù)業(yè)發(fā)展造成極大約束，尤其是中高端服務(wù)業(yè)沒有機會發(fā)育、發(fā)展。
第二，無法形成正常的社會。這些市鎮(zhèn)目前只是工廠的聚集區(qū)，而沒有形成一個有機的城市型社會，沒有形成市民共同體，沒有城市所特有的生活方式和文明。
市鎮(zhèn)的城市化嚴重滯后，構(gòu)成中國城市化進程的巨大資源浪費：這些地方本來已具有城市的全部物質(zhì)條件，假如它們能在建制上被承認為城市，從而完成制度上的城市化，那么上億農(nóng)民工就可以就地實現(xiàn)城市化，融入城市生活。這些城市還可以繼續(xù)吸納周邊農(nóng)民，從而實現(xiàn)基層的、就地的城市化。現(xiàn)在，這些市鎮(zhèn)不能完成制度上的城市化，農(nóng)民工就始終不能完成城市化，而可能變成一種不穩(wěn)定的社會力量。
鑒于這一點，完全應(yīng)當把工業(yè)強鎮(zhèn)設(shè)立縣轄市作為行政區(qū)劃改革的突破口。也即，把這些鎮(zhèn)設(shè)立為建制市，賦予其建制市的政策。這樣的建制市仍由縣政府在政治上進行控制，故稱之為“縣轄市”。
縣轄市由鎮(zhèn)改制而來，因而在政治和法律上，縣轄市與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)同一級別（鄉(xiāng)的數(shù)量現(xiàn)在已經(jīng)相當之少）。未來可按照人口聚集程度和工業(yè)化程度等指標，將合乎標準的鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)，將合乎標準的鎮(zhèn)改為縣轄市。
以縣轄市作為行政區(qū)劃改革的突破口，不僅必要，而且可行。
首先，設(shè)立縣轄市，乃是古今之成功經(jīng)驗，也是國際慣例。明清兩代，在傳統(tǒng)的村莊之外，出現(xiàn)了工商業(yè)活動高度聚集的“市”，政府對此特別對待，市鎮(zhèn)一般實行自治，而其法律、政治事務(wù)由縣政府管理。清末新政，縣下即同時設(shè)立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市。這一制度被臺灣沿用，目前臺灣縣下即設(shè)立市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)。法規(guī)規(guī)定，人口聚居達15萬人以上、未滿50萬人，且工商發(fā)達、自治財源充裕、交通便利及公共設(shè)施完全之地區(qū)，得設(shè)縣轄市。
歐美各國也普遍在縣下設(shè)市，作為最基本的治理單位。比如，法國行政區(qū)劃單位自上而下為大區(qū)、省、專區(qū)、縣，此下即為36568個市鎮(zhèn)（commune），市鎮(zhèn)在大多數(shù)情況下是最小的行政分劃。美國的基本政治單位也是為縣下所設(shè)的市（city）或者鎮(zhèn)（town），有近20000個市、16000多個鎮(zhèn)。
其次，設(shè)立縣轄市的政治可行性也是較高的。這些鎮(zhèn)已有非常強烈的設(shè)市訴求。像溫州的龍港鎮(zhèn)，早在1990年代，就曾強烈要求改市。我們到溫州、蘇州、珠三角等地調(diào)查，這些鎮(zhèn)的官員、企業(yè)家和普通民眾都指出，鎮(zhèn)的建制嚴重妨礙了鎮(zhèn)的發(fā)展，他們有十分強烈的設(shè)市要求。對于市的行政級別，他們倒并不在意。
第三，縣轄市建制可以化解縣政府的抵觸情緒。在目前的制度框架中，最低層級的建制市是縣級市。而這一制度構(gòu)成強鎮(zhèn)設(shè)市的制度障礙。因為，鎮(zhèn)要改成建制市只有兩個辦法：或者把鎮(zhèn)變成縣級市的一個區(qū)，但這不利于鎮(zhèn)的城市化；或者在原縣域中切塊、分離，成立一個獨立的縣級市。這樣一來，鎮(zhèn)所在的縣就將喪失大量財源，縣政府當然不樂意。而且，縣政府財政上過于虛弱，也顯然不利于其對鄉(xiāng)村地區(qū)提供公共服務(wù)。
因此，在目前體制下，鎮(zhèn)改市的最大難點在于縣的阻力。設(shè)立縣轄市，則可以有效地化解縣的抵觸。因為，由鎮(zhèn)改制而來的建制市，在行政級別上仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，仍然在縣政府管理之下。當然，雙方的權(quán)力、財政利益將會重新分配，縣轄市所獲得份額將會增加。盡管如此，縣政府仍然可以從縣轄市分享很多利益，因而對于改鎮(zhèn)為市的措施的抵觸，不會太大。也就是說，設(shè)立縣轄市，可以走出目前強鎮(zhèn)設(shè)市的政治僵局。
第四，設(shè)立縣轄市已有相當堅實的政策基礎(chǔ)。
對于設(shè)立縣轄市，縣以上政府是有一定積極性的。比如，廣東、浙江這些年都在推行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革，并取得一定成效。而這些改革之所以有一定成效，又是因為，溫州、蘇州等地級市對于這樣的改革，也還是比較熱心的，因為，地級市與鎮(zhèn)之間沒有直接的利益沖突。
總之，關(guān)于行政區(qū)劃改革，人們提出過很多方案，但在目前的政治結(jié)構(gòu)中，相比較而言，設(shè)立縣轄市的阻力是最小的，因而可行性也是最高的。
在中央層面，城市化方針已有轉(zhuǎn)變。新領(lǐng)導(dǎo)班子一直使用“城鎮(zhèn)化”這個詞，且在權(quán)威文件中再三提出，“當前要把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點”。決策層已確定了推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的決心，設(shè)立縣轄市正符合這一精神。
在部門層面，2005年、2008年、2011年，國家發(fā)改委公布了三批“發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)”名單，三批加起來共647個小城鎮(zhèn)。這些試點小城鎮(zhèn)為鎮(zhèn)改市提供了現(xiàn)成的名單，各鎮(zhèn)的創(chuàng)新也為改革積累了一定的制度資源。
在地方，浙江、廣東等省都曾經(jīng)主動提出強鎮(zhèn)擴權(quán)改革。這些省的執(zhí)政者清楚地知道，本地的工業(yè)重心在鎮(zhèn)，鎮(zhèn)有活力，則本地經(jīng)濟有活力，本地社會也會保持穩(wěn)定。如果鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和社會治理模式轉(zhuǎn)型受到妨礙，不僅本地經(jīng)濟增長的主要引擎將會熄火，缺乏歸屬感的農(nóng)民工也將是巨大的社會、政治風(fēng)險源。因此，東部沿海地方省級政府對于設(shè)立縣轄市是有足夠積極性的，地級市政府也有相當積極性，因而改革可能遭遇的結(jié)構(gòu)性阻力最小。
縣轄市撬動市制重構(gòu)
縣轄市之變革，確實不那么耀眼，但它具有十分重大的經(jīng)濟、文化與政治意義。
從經(jīng)濟角度說，東南沿海工商業(yè)強鎮(zhèn)設(shè)立縣轄市，完成城市化，可給其經(jīng)濟持久增長創(chuàng)造新的引擎，可使其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)升級，而這一點關(guān)乎中國經(jīng)濟之可持續(xù)增長問題。
從文化角度看，設(shè)立大量縣轄市，將大量人口聚集于小城鎮(zhèn)，可避免大城市造成的文化洪災(zāi)淹沒中國文化，從而令中國文化在現(xiàn)代化過程中實現(xiàn)新生轉(zhuǎn)進而不是完全喪失自主性。處在全球化過程中的大城市、超大城市注定了沒有文化特色，這一點，現(xiàn)在已經(jīng)完全表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)村的衰敗也不可避免。那么，唯一能夠維系中國文化之本的載體就是小城鎮(zhèn)。
從政治的角度看，這一改革將啟動市制重構(gòu)，從基礎(chǔ)上重構(gòu)政府架構(gòu)。
首先，此制可推動縣、市兩類政府分流。現(xiàn)行行政區(qū)劃制度的核心問題是兩種類型的政府混合為一，地級市和縣都是如此。
設(shè)立縣轄市則可以突破這一死結(jié)。現(xiàn)有傳統(tǒng)行政區(qū)劃制度的核心在縣，縣政府管理一個比較分散的面狀行政區(qū)。現(xiàn)在，工業(yè)化催生了縣轄市，縣以下形成了若干點狀行政區(qū)。縣轄市的管理模式完全不同于鄉(xiāng)，也大大地不同于鎮(zhèn)。這樣，縣轄市將會倒逼縣政府對自己的管理模式進行調(diào)整，傳統(tǒng)的縣政府的性質(zhì)將會發(fā)生緩慢而深刻的變化。
縣城所在的鎮(zhèn)，通常都是強鎮(zhèn)，按照設(shè)鎮(zhèn)為市的改革方案，這些鎮(zhèn)也完全可以改制為縣轄市。這樣，可以逐漸實現(xiàn)縣城與縣政府之間的剝離，縣政府專注于政治和法律控制，這樣的縣政府將會同等對待下轄的各種行政區(qū)。由此，基層將逐漸實現(xiàn)兩種類型政府的分流：一個是縣政府，它仍然保持兩千年來的傳統(tǒng)功能：政治和法律控制。但在此之外，將會形成另外一種類型的政府：市政府，它是縣域內(nèi)經(jīng)濟社會資源的主要組織者和縣內(nèi)主要人口的公共品之供應(yīng)者。
其次，設(shè)立縣轄市之后，縣政府的職能將會大幅度縮減。由此，目前正在推行的省直管縣改革，就會有一個比較好的結(jié)局。為什么出現(xiàn)地區(qū)行署、地級市這樣一個憲法中并沒有出現(xiàn)的政府層級？縣的數(shù)量太多，縣政府又同時承擔政治法律控制功能和社會經(jīng)濟活動組織功能。縣政府職能縮小到政治、法律控制之后，這個中間層次也就沒有必要了。實際上，設(shè)立縣轄市，縣、市分流之后，可以適當?shù)睾喜⒖h，減少縣的數(shù)量。這兩者都有利于省直管縣改革的深化和鞏固。
第三，兩類政府的分流還將向上延伸。近兩年開展的省管縣改革，直接的目標是取消地級市管理縣的功能。這一改革方向是正確的。我們要問：地級市何去何從？
省直管縣改革必然導(dǎo)致地級市向地、市合一之前的狀態(tài)回歸：有一個城市，還有一個中間層級的管理機構(gòu)。但后者又是多余的，于是，省直管縣的唯一結(jié)果就是地級市成為單純的城市。因而，地級市建制改革之合乎邏輯的方案是：收縮地級市的地理管理范圍，僅保留必要的郊區(qū)。它不再承擔帶動鄉(xiāng)村的功能，而向自足的大、中城市方向發(fā)展。這時，把它們叫做地級市就不合理了，應(yīng)該稱之為“省轄市”。它不再是一個自足地管理面狀行政區(qū)的政府，而是省政府管轄之下一個管理點狀行政區(qū)的政府。
換言之，在省直管縣之后將會出現(xiàn)的局面是：省政府同時管理省轄市和縣。省轄市是點狀行政區(qū)，每個省可能有七八個省轄市，其中包括省會城市。縣則是省轄的面狀行政區(qū)。而僅僅為了保持省轄市和縣的政治平衡，也應(yīng)當逐漸擴大縣的規(guī)模，也即合并小縣為大縣。
有些省轄市的人口與經(jīng)濟規(guī)模較大，由省來管理，并不利于這些城市的發(fā)展，也不符合中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。這類城市應(yīng)被設(shè)立為直轄市。中國作為人口與經(jīng)濟大國，需要一批大都會，國際性大都會、全國性大都會、地區(qū)性大都會。這些大都會應(yīng)當分布在全國的四方與腹地。而唯有直轄市機制，有利于這些大都會的發(fā)育。重慶經(jīng)驗已證明了這一點。
經(jīng)過上面的改革，將形成省–直轄市、縣–省轄市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)–縣轄市三級政府體系，相比于現(xiàn)有體制，它有下面的好處。
第一，縱向上看，政府層級減少，地一級被取消，形成一種“新型省縣制”。為減少震動，仍然可以保留省、縣等名字。但是，新型省縣制其實已不再是元、明、清的省縣制，而類似于漢唐的“郡縣制”。因為，省所管理的下屬單位數(shù)量較為適中，不會產(chǎn)生再次設(shè)立中間層級的迫切需要。
第二，政府體系的縱向結(jié)構(gòu)是兩頭強、中間弱。也即，強中央，弱地方（省、縣），強基層（鎮(zhèn)、市）。在基層，鄉(xiāng)、村逐漸淡化，人口、資源將集中于鎮(zhèn)、市。通過鎮(zhèn)、市自治，解決基層治理空虛問題，安定基層社會秩序。省、縣將主要成為政治與法律控制型政府。
第三，政府間的橫向結(jié)構(gòu)將反映城市化現(xiàn)實，呈現(xiàn)出一個明顯特點：兩種類型的政府分流，也即省、縣與市分流。省和縣政府集中于對地方的政治與法律控制。市則承擔經(jīng)濟社會文化聚集與發(fā)展功能，按規(guī)模劃分三級：中央直轄市（可增加到20個左右），省轄市（即現(xiàn)在的地級市，以及若干成規(guī)模的縣級市），縣轄市。中央政府、省政府、縣政府從法律與政治上分別對它們進行管理、控制。
設(shè)立縣轄市另有一個重要的政治效應(yīng)，有助于基層自治之發(fā)育。
現(xiàn)代社會治理必然意味著一定程度的自治。作為“國民國家構(gòu)建”的一個重要環(huán)節(jié)，必須強化政治與法律在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)行，以確保中央權(quán)威，也確保國民的流動性。但同時，又要給基層社會以足夠的自主活動空間。這其實也是由大國的性質(zhì)決定的。廣土眾民就意味著，必須讓基層民眾自治，由此才可以減少政府控制的環(huán)節(jié)，控制政府治理的成本。
因此，在基層社會建立自治制度是無法回避的重大問題。由此立刻引出一個問題：實行自治的合適基層單位是什么？略加觀察就可以發(fā)現(xiàn)，村莊太小，資源太少，且伴隨著城市化，大量村莊將會逐漸解體，村民自治制度將會遭遇嚴重的社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)。因而，未來合適的政治自治單位一定在城鎮(zhèn)，也就是鎮(zhèn)與縣轄市（國外的大城市通常是小市的聚合體）。
縣轄市的規(guī)模和社會政治結(jié)構(gòu)最有利于城市自治，或者說，最有利于新興社會階層，也即中產(chǎn)階級，參與政治過程。因為，縣轄市面積較小，人際關(guān)系較為緊密，精英群體相互之間較易識別，并就公共問題達成共識，而公共品供應(yīng)與稅收之間的關(guān)系最為直接。因此，縣轄市乃是現(xiàn)代自治制度的最佳載體，世界各國的基層自治單位都是縣以下的市。
而隨著縣轄市自治，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的自治也將平穩(wěn)發(fā)展。
由此，在基層社會將會形成縣政府的政治與法律控制，與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市自治的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。這樣的治理結(jié)構(gòu)既能保持政治穩(wěn)定，又能讓地方充滿活力。
最后需要說明一個問題。縣轄市設(shè)想之形成，主要基于東部沿海地區(qū)的經(jīng)驗。不過，在中西部地區(qū)不少縣也都有一些強鎮(zhèn)。可以預(yù)計，隨著沿海工業(yè)的轉(zhuǎn)移，隨著中西部地方工業(yè)化的深化，這些地區(qū)也會出現(xiàn)一些人口和資源聚集區(qū)。也就是說，中西部地區(qū)同樣可以設(shè)立縣轄市，雖然數(shù)量會少一些。
重要的是，設(shè)立縣轄市，對于中西部地區(qū)尚未完成的工業(yè)化和剛剛啟動的城市化進程，可起到積極的正面引導(dǎo)作用。通過設(shè)立縣轄市，可讓這些地區(qū)走上一種更為健康的城市化模式。目前這些地區(qū)的城市化進程過多地依賴權(quán)力驅(qū)動，因而城鄉(xiāng)差距在不斷擴大，且城市化更多地只是土地的城市化，而缺乏充實的經(jīng)濟、社會內(nèi)涵。設(shè)立縣轄市，則可以遏制這種趨勢，可以形成一些更為小的城市，可以更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。而這有利于在全國范圍內(nèi)保持社會穩(wěn)定。
（作者單位：北京航空航天大學(xué)人文與社科高等研究院）
