鐘 準
［文章導讀］從1992年至今，歐洲一體化進程持續(xù)擴大，從共同外交與安全政策，進入到警務與司法合作、社會環(huán)境政策、經濟一體化等領域。隨著歐盟進入過去民族國家的管轄權范圍，也導致歐洲議題的國內政治化，并牽涉國內政黨間的意識形態(tài)之爭。在這一次歐元危機中，歐盟的存在經歷了各民族國家利益的嚴重質疑。鐘準此文以愛爾蘭和丹麥為例，指出在各成員國圍繞歐盟的辯論中，并非只是單純的國家經濟利益考慮，民眾的民族認同一直在其中有重要影響力。
在英國加入歐洲聯盟40周年之際，首相卡梅倫在2012月在下議院發(fā)表演講：英國人掌握自己的命運，離開歐盟已經可以想象，盡管他本人不希望如此。為此，英國可能在2013年對是否放棄歐盟成員國的身份進行全民公投。根據YouGov的民意調查顯示：高達51%的英國受訪者希望英國脫離歐盟，愿意留下的僅30%。與此同時，以脫離歐盟為宗旨的英國獨立黨（UKIP）在支持率上一躍成為英國第三大黨。卡梅倫的保守黨雖然也有疑歐主義(Euroscepticism)傳統，但作為執(zhí)政黨需要考慮退出歐盟的一系列后果，因此在公投一事上黨內分歧嚴重。相形之下，英國工黨和自由民主黨，對于疑歐主義者目前熱衷談論的與歐盟“重新談判”，“權力遣返”等字眼，仍冷眼觀之。何以至此？普遍認為，英國考慮退出歐盟是因為近年來的歐元危機，仍使用英鎊的英國希望隔岸觀火，而非為歐洲火中取栗——歐盟為解決危機正在加強對成員國銀行的監(jiān)管，倫敦的金融中心地位恐受到威脅。但這只是近因，所謂的疑歐主義源遠流長。
政黨與歐洲一體化
始于1957年《羅馬條約》的歐洲一體化，前30年主要集中在經濟領域，是由政治精英主導，跨國公司推動，而民眾對此關心不多因此并無意見，可謂“寬容共識”（Permissive Consensus）。彼時，作為國際制度的歐盟具有合法性。因為對國際制度提出合法要求的行為體是成員國和它的官員們，而非成員國的普通公民，只需要這些官員的服從與合作就可以達到目標。但1991年后的歐洲一體化，深入到政治和社會領域，使得民眾也參與其中，逐漸演變?yōu)椤爸萍s分歧”(Constraining Dissensus)。目前，國內政治和歐洲政治已經密不可分，歐盟成員國政府必須應對一體化問題帶來的公眾壓力。這是因為在本國參與一體化過程中，不僅存在集體收益這個功能性問題，同時還有代表共同體這個認同性問題。在歐洲層面上，分配不再只是個人之間的分配，還包括了國家之間的分配問題（如歐盟的農業(yè)、地區(qū)和社會政策）。這便涉及到政治共同體的邊界問題——誰是我們的一員。政治認同對歐盟及其政策的合法性至關重要，它是一種輸入合法性，反映了人民的意志和偏好；而歐盟帶來的經濟利益構成了輸出合法性，要求有效促進人民的公共福利。所謂歐盟的“民主赤字”問題，反映的即是前一種輸入合法性的不足。
“歐洲晴雨表”的調查顯示，歐洲各國人民的認同在近十幾年里變化緩慢，民族國家仍是歐洲民眾主要甚至唯一的忠誠對象；與此同時歐洲治理結構卻發(fā)生了急劇的變化，歐盟越來越多地行使過去民族國家專有的治理權。這兩者之間存在著一種緊張。而政治家們，特別是反對歐洲一體化的政黨正是利用了這樣的緊張，對民眾進行動員。特別是當經濟利益不明顯，而共同體身份凸顯，議題在大眾中辯論而非在特定利益集團中辯論時，認同的作用尤為重要。政治學家里斯貝特·霍奇和加里·馬克斯認為，圍繞認同這一非物質問題，歐洲政黨超越傳統的左右之爭（有計劃的資本主義對自由市場主義），重新列陣：一邊是綠黨（green）/選擇黨（alternative）/自由黨（libertarian），合稱gal；另一方是傳統派（traditionalism）/威權派（authority）/民族主義派（nationalism），合稱tan。其中tan黨一方，較激進的例如法國國民陣線、奧地利自由黨，強烈反對弱化國家主權的歐洲一體化。一些保守政黨如英國保守黨、法國保衛(wèi)共和聯盟也處在tan一邊而具有疑歐傾向。總的來說，中左或中右的主流政黨支持一體化，它們很少將歐洲議題政治化——因為大眾認同往往是傾向于疑歐主義的。圍繞歐洲的辯論主要是由反對一體化的民粹主義tan黨和保守黨中的民族主義派，以及極左翼建構的。tan黨和保守黨中的民族主義派主要訴諸認同問題，極左翼則主打分配問題牌。由此不難解釋，為何在英國脫離歐盟問題上，中間偏左的英國工黨和自由民主黨小心謹慎，中間偏右的保守黨分歧嚴重，而右翼的英國獨立黨則樂于大打此牌。
要理解政黨對歐洲一體化的不同態(tài)度，以及歐洲一體化對成員國政黨政治的影響，我們需要觀察成員國和一體化長期的互動過程。1972年，隨英國一起加入的，還有丹麥和愛爾蘭。雖然一體化的許多政策受到兩國政府的歡迎，兩國經濟自加入一體化以來也取得了巨大發(fā)展，但近年來丹麥和愛爾蘭選民卻對歐洲一體化產生懷疑：丹麥1992年公投否決《馬斯特里赫特條約》（以下簡稱為馬約），2000年公投否決參加歐洲經濟與貨幣聯盟；愛爾蘭2001年公投否決《尼斯條約》，2008年公投否決《里斯本條約》。然而最終兩國通過第二次公投分別通過了《馬約》、《尼斯條約》和《里斯本條約》。在此過程中，丹麥和愛爾蘭政黨發(fā)揮了何種作用？這將是本文所要探討的問題。 ? ?
從加入共同體到歐洲單一法令
1972年1月，丹麥、英國、愛爾蘭、挪威四國與歐共體六國簽署了入盟的《布魯塞爾條約》。9月，丹麥議會以141票贊成，63票反對的結果同意加入歐共體。贊成和反對方在很大程度上沿襲了傳統的經濟“左－右”分野。這也證明當時加入歐共體主要還是一個經濟議題。右傾的保守黨和自由黨支持加入；中間的激進自由黨和社會民主黨大體支持，但內部也有少數人反對；而左翼的社會主義人民黨則堅決反對。在議會辯論中，支持者強調加入帶來的經濟利益，特別是丹麥農業(yè)的利益。如果英國加入共同體而丹麥不加入，那么丹麥三分之二的農產品出口將會被歐洲經濟共同體征收共同對外關稅。既然丹麥在經濟上依賴于歐共體，那么加入成為決策的一方，總好過只做一個旁觀者。反對方則指出支持方的利益分析出錯，他們認為加入歐共體雖然會因為糧價提高使農民獲益，但工人的實際收入也會因為農產品物價上漲而下降，同時由于丹麥工業(yè)相對較低的競爭力而面臨失業(yè)威脅。社會主義人民黨相信，歐洲一體化會對丹麥的政治獨立乃至福利國家產生威脅，加入歐共體會不僅使其他歐洲國家可能干涉丹麥的主權，歐共體也會強令丹麥在勞工法、產業(yè)政策和土地法等國內政策上做出改變。該黨的阿克塞爾·拉爾森還認為歐共體可能成為一個超級大國，他甚至將此與希特勒的“新歐洲”相提并論。支持方在主打經濟牌的同時，也在認同方面給予了保證。他們指出大陸上某些聯邦主義者的野心并不會實現，特別是如果英國、丹麥和挪威等溫和派能夠加入的話。歐洲作為一個獨立國家間的聯盟，也不會在根本上侵犯其成員國的主權。在經過激烈的國內辯論后，全民公決以63%對37%的比例支持加入歐共體。
與丹麥等其他國家不同，在加入歐共體問題上，愛爾蘭國內各黨并沒有產生分歧。當時執(zhí)政的愛爾蘭共和黨總理杰克·林奇決定進行公投，這一決定同時得到了主要反對黨統一黨，以及雇主和農民利益集團的支持，他們都在動員民眾支持加入歐共體；而工黨曾在1960年代反對加入，部分領導人認為歐共體是一個“富人俱樂部”，擔心愛爾蘭加入后會淪為邊緣，并且因為弱小的工業(yè)經濟，在開放下會遭受大量失業(yè)，于是在1972年公投時也曾動員民眾投否決票。但在愛爾蘭成功加入歐共體后不久，工黨由于和統一黨聯合執(zhí)政，也不再反對歐共體了。所以愛爾蘭在加入歐共體問題上，在國內并沒有什么重大的政治妥協。1972年5月，在占全國人口71%的選民中，83.1%投了贊成票，至今保持著所有成員國就歐洲議題公投的最高支持率。可見當時政治精英和普通民眾的利益算計結果是基本一致的，少數反對票主要來自工黨、工人黨和貿易聯盟的部分支持者。愛爾蘭各行業(yè)都深知，本國作為邊緣小國在貿易、商業(yè)和金融市場上的種種局限。普通民眾也有相同感受，特別是那些有親友因為在本國缺乏機會而被迫移民他國的人。當時部分愛爾蘭人依舊受英國政治和媒體對歐共體看法的影響，對一體化并不感興趣，但總體來說大部分愛爾蘭人對于加入歐共體態(tài)度積極。
一體化在1980年代隨著《歐洲單一法令》進一步深入，丹麥和愛爾蘭再次面臨抉擇。在丹麥， 1986年1月的議會表決中，社會民主黨、激進自由黨和社會主義人民黨一道投了反對票，最終以80票反對，75票贊成的結果拒絕通過《歐洲單一法令》。但這一否決主要是出于國內政黨競爭的結果，與歐共體議題并無直接關系——社會民主黨政府在1982年下臺后，憑借在議會中的56個席位，處處向執(zhí)政的保守黨發(fā)難。但在2月27日舉行的全民公投中，75%的丹麥選民參加了投票，最后以56.2%的支持率通過了《歐洲單一法令》。究其原因，仍然是由于看得見的經濟利益，超過了對尚且未知的政治威脅的疑懼。丹麥自加入歐共體以來，通過共同農業(yè)政策的保證價格和出口補貼，每年平均從歐共體預算中獲得的純收入為25億丹麥克朗。歐共體為丹麥農業(yè)帶來了穩(wěn)定的市場，其出口總值從1972年的124億丹麥克朗增加到1988年的464億，增幅達260%。丹麥人盡管擔心歐洲一體化朝著政治合作方向深化，但是更不愿意看到丹麥失去歐共體成員資格。
愛爾蘭憲法規(guī)定，憲法修正案除議會審議外，還須經全民公決批準。1986年，愛爾蘭政府簽署了《歐洲單一法令》。但1987年愛爾蘭最高法院在“克羅蒂訴共和國總理”一案的判決中，明確提出《單一歐洲法令》對歐共體條約的修改，構成了對愛爾蘭憲法的實質性修正，須經全民公決批準，從而使以全民公決方式批準歐盟條約事實上成為憲法慣例。此愛爾蘭對《歐洲單一法令》的公投，也稱其為“第十次憲法修正案”公投。當時執(zhí)政的愛爾蘭共和黨總理查爾斯·豪伊決定進行公投，并且得到了愛爾蘭統一黨和進步民主黨，以及雇主和農民組織的支持。與此同時，愛爾蘭工黨和工人黨的絕大多數成員反對進行公投。之前愛爾蘭對于中立地位的擔心，因為單一法令增加了一條“本法令的任何條文，都不會使共同體成員國實施的法律、法令或條例失效，或者阻止它們的生效”，而得以平息。在投票率不足50%的情況下，最終公投的結果以69.9%贊成對30.1%反對通過了《歐洲單一法令》。正如豪伊所言：“在民眾不能真正理解以及很少關心的問題上，不去激起廣泛的熱情以避免石子路上的顛簸是明智的選擇。”
從馬斯特里赫特條約到里斯本條約
但豪伊式的選擇在90年代以后變得難以實現。1991年12月，包括丹麥和愛爾蘭在內的各成員國政府簽訂了《馬約》，歐共體建立經濟與貨幣聯盟和政治聯盟確立了具體目標與步驟。歐洲一體化由經濟一體化向政治共同體發(fā)展的趨勢，仍然引起了越來越多民眾的質疑。其中丹麥人在1992年公投中否決了《馬約》，被視作打開了人民質疑歐洲的潘多拉盒子。丹麥和愛爾蘭加入歐盟的前20年（1972~1991），歐共體成員國關于一體化問題的全民公決只有7次，而在《馬約》之后的15年內（1992~2006），公決次數高達27次。
為何丹麥一度否決《馬約》？當時丹麥政黨中，支持方包含了從偏左的社會民主黨到偏右的自由黨，它們都屬于主流的中間政黨。在議會投票中，由于聯合執(zhí)政的自由黨、保守黨，與在野的社會民主黨在支持《馬約》問題上達成了一致，《馬約》在議會中以80%的高支持率得以通過。反對《馬約》的政黨，除了左翼的社會主義人民黨外，還加上了右翼的進步黨。左翼擔心丹麥的社會福利、環(huán)境標準和勞工立法因一體化而退步。由于福利國家已經被塑造為代表丹麥民族的特殊認同，損害福利國家即意味著對丹麥民族的威脅。而右翼強調的則是丹麥的文化民族主義。進步黨認為一體化深化將帶來更多的外國移民，《馬約》進一步地開放邊境，大量非北歐的外國人將涌入。因此，有必要通過反對《馬約》來保衛(wèi)丹麥民族和文化免受移民的破壞。盡管極左和極右的反對者位于政治光譜的兩端，但兩者都強調歐盟是聯邦主義的，支持《馬約》的政府和執(zhí)政黨是想蒙騙人民，因此《馬約》的反對派們不約而同地訴諸“人民”概念，特別是“人民”與“精英”的二元對立。反對方發(fā)起了兩個聲勢浩大的反條約運動：“丹麥92”和“人民運動”，過去曾一度表示支持條約的政黨、貿易聯盟、雇主聯盟和大眾媒體，一時間都紛紛倒戈。最終反對方50.7%對49.3%（總投票率83.1%）的微弱優(yōu)勢，在1992年否決了《馬約》。對丹麥公決的投票行為研究，清晰地顯示出丹麥選民否決《馬約》的主要原因是對喪失主權的疑懼。當需要在經濟利益和政治獨立之間二選一時，被訪者中那些投否決票的選民，約有五分之四的傾向于選擇政治獨立優(yōu)先于經濟利益。
丹麥對《馬約》的否決導致成員國政府間的重新談判。歐盟其他成員國贊成丹麥的絕大部分修改意見。從《愛丁堡協定》中，丹麥獲得了“四大豁免”：不要歐盟的公民權；不參加歐洲貨幣聯盟（EMU）的第三階段（包括共同貨幣）；不參加共同司法和警察事務；不參加共同防務政策。《愛丁堡協定》所帶來的修訂名義大于實質。這些修訂對他國而言無關痛癢，而是丹麥國內精英與民眾之間達成的一次妥協。《馬約》的反對方在1992年聲稱共同貨幣將抹去丹麥女王的頭像和丹麥貨幣；而到1993年《愛丁堡協定》的擁護者則老調重彈，堅稱丹麥貨幣和女王都安全了。正是在公民權、貨幣、防務和警察事務等具有民族認同意義的領域，做出的具有象征意義的改變，導致了第二次公投結果的逆轉：《愛丁堡協定》以56.7%的贊成票被通過。
1992年愛爾蘭選民以69%贊成對31%反對通過了《馬約》。《馬約》公投中最有力的反對聲音并不是來自經濟問題——時任總理的阿爾伯特·雷諾茲習慣宣稱：“愛爾蘭每向歐共體支付一鎊，我們都能拿回六鎊來，你還能說什么。”——而是圍繞墮胎、離婚、同性戀等道德問題。愛爾蘭民眾中那些虔誠的天主教徒，擔心歐盟支持墮胎的法律會應用到愛爾蘭。另外，反對方還在中立問題上大做文章，聲稱批準《馬約》將導致愛爾蘭被迫加入北約，重回英國掌控中。盡管條約最終被通過，但是圍繞《馬約》的辯論也顯示出愛爾蘭國內對于一體化的看法開始分化：有人擔心歐洲對愛爾蘭的影響，有人鼓勵愛爾蘭發(fā)揮對歐洲的影響。轉折點發(fā)生在2001年，盡管投票率只有35%，但愛爾蘭民眾在公投中否決了《尼斯條約》。民意調查指出，選民否決《尼斯條約》的原因列前三位的是：對條約缺乏了解、擔心國家主權和獨立、維護愛爾蘭中立政策等。實際上，公眾對《尼斯條約》的否決并非是對條約本身的徹底否定（否則就不會在第二次公投中批準條約），而是對于愛爾蘭政黨和政府的責難——精英們自以為僅憑對條約的簡單解釋，再經過貧乏的公眾討論，就可以贏得選民們對于一系列政治變遷的支持。由于民眾對條約缺乏了解，因此反條約運動能夠動員民眾，并使大家相信如果條約通過，愛爾蘭的中立地位就會受到損害，移民潮也會隨之而來。而政府和支持方除了重復經濟方面的利好消息外，并沒有在認同和地緣政治問題上給予有力的回應。2002年，愛爾蘭政府發(fā)起了第二次《尼斯條約》公投，此次進行了大規(guī)模的宣傳運動，以喚起第一次公投中未投票的“沉默的大多數”。最終第二次《尼斯條約》公投的投票率提高了150%，并且以60%的支持率順利通過。
2007年歐盟各國批準了《里斯本條約》。進入成員國批準程序后，愛爾蘭成為唯一需通過全民公決方式批準該條約的國家。愛爾蘭執(zhí)政的共和黨和民主進步黨聯盟以及第一、第二大在野黨統一黨和工黨領導層都呼吁選民投票支持《里斯本條約》。和第一次《尼斯條約》公投時一樣，盡管2008年春季的調查顯示愛爾蘭人對于一體化的支持率很高，82%的受訪者認為愛爾蘭從歐盟獲益（是所有成員國中最高的），但同時只有很少的人了解《里斯本條約》，許多人不知道公投何時舉行。因此2008年6月的公投的投票率相對較低（54%），并且再次以53.4%對46.6%的微弱多數否決了條約。調查顯示，選民否決條約的主要原因中：除了不了解條約是最主要的原因外，保護愛爾蘭的認同、中立及歐委會席位都屬于認同和地緣政治因素，只有維護稅收體系是經濟原因。
從第一次公投到2009年10月的第二次公投，金融危機使愛爾蘭經濟狀況發(fā)生了戲劇性變化。但由于愛爾蘭是歐盟成員國并使用歐元，因此得到了歐洲央行的義務援助。公投前夕，愛爾蘭財長雷尼漢承認，2009年本國GDP將下降12%，不得不依靠來自歐盟的40億歐元注入。這也使愛爾蘭人意識到，如果不批準《里斯本條約》，愛爾蘭可能將面臨更大的經濟危機。再加上歐盟再次對愛爾蘭做出保證，禁止墮胎等特殊政策不會因為《里斯本條約》而改變。而支持方的動員攻勢也的確使得公投投票率有了大幅攀升。最終在第二次公投中，以67.1%的支持率通過了《里斯本條約》。
結 ? 語
從1992年至今，一體化擴大到共同外交與安全政策、警務與司法合作、社會環(huán)境政策等領域。隨著歐盟進入過去民族國家的管轄權范圍，也導致歐洲議題的國內政治化，并牽涉國內政黨間的意識形態(tài)之爭。在成員國圍繞歐洲的辯論中，并非只是單純的國家經濟利益考慮，民眾的認同也成為有重要影響力的選擇偏好。并且，這些偏好的形成過程也發(fā)生了變化，由過去政府與利益集團精英的秘密協商，轉為有民眾參與的大眾政治運動。丹麥和愛爾蘭并不是兩個邊緣的證據。克里希等人通過對奧地利、英國、法國、德國、荷蘭和瑞士的國內政治的研究，也發(fā)現認同因素在關于一體化問題的政治動員中，具有比經濟考慮更顯著的作用。伊米格分析了1984年到1997年間歐洲范圍內的近萬次民眾示威活動，發(fā)現了歐洲議題的國內政治化和大眾政治化趨勢。
盡管歐盟所有的成員國都是自由民主政體，理應對公民偏好的變化十分敏感并在政府間談判中予以反映，似乎沒有必要再去分析民眾的偏好。但實際上，民主國家所反映的民意總是被其代議制機構所“過濾”，而政黨、利益集團和社會運動有著它們各自的邏輯。三者都是人民和政府之間的中介組織：政黨的最大特征在于選舉和組建政府；利益集團為謀求成員利益而非正式地影響政策，社會運動同樣試圖在無須為政策負責的情況下影響政策，但往往是為了更大范圍的民眾。和上世紀70/80年代相比，發(fā)達工業(yè)國家的政黨在21世紀獲得的支持率普遍下降。西方主要政黨大多建立在階級斗爭或經濟問題占主導的年代，社會發(fā)展使“后物質主義”的人民更關注“文化和生活品質”——前者如認同問題，后者如環(huán)保問題，而傳統政黨對此類問題的應對最多是差強人意。特別是年輕一代公民，他們的政黨忠誠度更低，但對政治的興趣卻并未減少，社會運動、利益集團成為他們參與政治的重要途徑，也成為政黨要代表人民和社會動員的競爭者。
（作者系比利時布魯塞爾自由大學博士候選人）
