焦長權
引言
作為經濟發展的三大要素之一，土地是經濟社會發展的空間載體和基礎性要素。近年來，有關土地制度的研究成了海內外中國研究的熱點問題。但是，由于中國土地制度安排的特殊性，使它成了一個“人民群眾高度聚焦，政學兩屆高度關注但又不大講得清楚”（陳錫文語）的難點課題。正是針對這一社會各界都高度關注、但又因其復雜性、全局性而不容易講清楚的問題，學界展開了激烈討論。然而，與這種激烈程度不大相稱的是，許多研究成果卻未能深入揭示土地制度運作的外在條件和內在機制，許多實踐性的政策主張既缺乏現實基礎也無長遠預期。更有甚者，許多從未對它做過深入系統研究的學人，出于知識分子批判的“天職”，或僅僅根據一些“道聽途說”，也在這一問題上發出他們的“道德”呼聲，這進一步混淆了人們對本來就十分復雜的土地制度的認識。
為了恢復學界有關土地制度的一些“常識”，賀雪峰寫作了《地權的邏輯》（以下簡稱《地權》）一書，對以周其仁教授為代表的主流學界的土地制度學說進行了激烈批評，并引發了周、賀二位之間的激烈辯論。為進一步厘清土地制度的內在機制，“以對周其仁的批評的回應為基點”，賀雪峰進一步寫作了《地權的邏輯Ⅱ》（以下簡稱《地權Ⅱ》）一書，系統闡述了他有關中國建設用地制度的主張。《地權》一書主要從農地角度討論中國土地制度，《地權Ⅱ》則主要對中國建設用地制度進行了系統辨析。本文以評述《地權Ⅱ》為重點，進一步闡述相關研究需要進一步解決的關鍵議題。
賀、周之爭
從既有的農地非農使用的制度安排來看，我國《憲法》、《土地管理法》等規定，城市土地屬于國家所有，農村土地（除少數國有農場外）屬于集體所有。農地要轉為非農建設用地，必須通過土地征收變為國有土地。從建設用地角度講，這就是一種城鄉“二元”的建設用地制度，農村建設用地屬于集體建設用地范疇，城市建設用地屬于國有土地范疇，二者必須通過政府的土地征收行為轉變土地屬性，不能直接對價交換。在土地征收過程中，按照農地原有用途收益的“最高30倍”給農民相應補償，也就是說，從法律規范上講，農民與農地非農使用的增值收益無關（高圣平、劉守英，2007）。地方政府通過土地征收壟斷一級土地市場，再通過土地開發和出讓，獲取巨額土地出讓收入，即一般所謂的“土地財政”或賣地收入。正是通過這種土地制度安排，地方政府獲得了城郊農地非農使用中的大部分增值收益，實現了“漲價歸公”。
主流學界認為，正是因為這種政府壟斷土地征收和開發的制度安排，導致地方政府無限依賴土地財政，并產生了官商勾結、房價飛漲、土地利用低效、大規模土地金融風險、農民利益嚴重受損、城鄉收入差距進一步拉大等一系列連鎖問題。他們認為應該主動推動土地制度變革，變革的方向是改變既有的土地征收制度，推動農村集體建設用地直接入市，建立城鄉統一的建設用地市場，并最終實現城鄉建設用地的“同地、同價、同權”，從而達到維護農民利益，縮小城鄉收入差距的目的（周其仁，2010；蔣省三、劉守英、李青，2010，pp.50~68；張曙光，2011，pp.136~138）。賀雪峰認為，上述主張都有其部分合理之處，也看到了既有土地制度安排的一些關鍵性缺陷。但是，如果更加深入細致的分析，則發現上述主張，尤其是相關的政策變革建議有待商榷。
《地權Ⅱ》一書正是正面尖銳回應主流學界的上述理論學說的一本著作。與主流學界的看法針鋒相對，該書認為，既有的土地制度安排雖然還有諸多缺陷，但大體上相當合理，甚至“極為精巧”（賀雪峰，2013，p.3）。正是仰賴既有的土地制度安排，地方政府通過壟斷土地征收和建設用地一級市場，通過低價征收和高價拍賣，獲得了城市建設用地的巨額增值收益，形成了具有公共財政性質的“土地財政”，才使得地方政府能夠為招商引資提供低廉的土地供給，從而支撐了“中國制造”。同時，也正是仰賴巨額“土地財政”，地方政府才能夠在不依賴中央財政的大規模轉移支付的情況下從容地進行城市基礎社會建設，中央財政才能更加從容地向中西部地區和農村地區轉移支付。賀雪峰認為，中國既有的土地制度是中國20世紀資產階級革命和社會主義革命的成果之一，正是兩次革命消滅了土地私有制，實現了平均地權，并逐步形成了以“漲價歸公”為核心的土地制度安排，從而消滅了封建性的土地食利階層（集團）。“中國土地公有，地利共享，消滅土地食利者的規范和實踐，可以稱作中國土地制度的憲法秩序”（賀雪峰，2013，p.36）。正是中國既有的土地制度安排，成為中國經濟長期快速增長的一大密碼。從“漲價歸公”這一土地制度的憲法秩序的角度展開，賀雪峰進一步闡述了他關于建設用地價值來源、土地收益分配、土地財政與土地征收及城鎮化與城鄉統籌發展路徑等一系列主張，下文稍微展開評述。
針對主流學界所言的既有的土地征收制度讓農民與土地增值收益無關，導致其利益嚴重受損的說法，賀雪峰認為，抽象而言，這種說法是對的，但如果具體深入分析，則似是而非。主要原因在于，諸多學者往往以籠統的農民概念來分析問題，而忽略了農民已經嚴重分化的社會事實。當下，中國農民至少分成了兩類：一類是5%的城郊村或城中村的農民，他們有土地被征收的機會，事實上參與到了城市化進程中的土地收益分配；另一類是95%的非城郊農民，他們的土地永遠也不可能被征收，也基本沒有可能分享城市化過程中的土地增值收益。賀雪峰認為，前者已經是城市化進程的巨大受益者，通過土地征收和房屋拆遷，他們中的絕大多數人都實現了一夜暴富，而近年來出現的征地拆遷中的各種抗爭事件（甚至自焚）也只是農民面對巨額利益時與地方政府的一種博弈策略。主流學界站在保護被征地農民土地權利的角度來為“所有農民”呼吁，是一種搞錯了對象的道德呼聲。相反，占中國95%的非城郊農民根本沒有機會被征地，他們正期待著國家通過公共財政轉移支付來解決生產生活中的各種難題，如果要真正站在農民的立場，應該更多關心這部分農民的利益訴求。如果不明真相的繼續為本已獲得巨大利益的5%的城郊農民呼吁，只可能在中國再造出一個土地食利集團出來，結果不是縮小了城鄉收入差距，反而形成了一種“城市市民–城郊農民–普通農民”的三元利益結構（賀雪峰，2013，pp.79~81），進一步拉大了城鄉收入差距和加劇了城鄉之間的隔閡。
而且，一旦城郊農地非農收益的價值大部給了5%的城郊農民，則地方政府仰賴的“土地財政”收入頃刻消失，中國大部分地方政府要么無力進行基礎社會建設，無法通過低地價來進行招商引資，處于“看守政府”狀態；要么就不得不依賴中央財政的大規模轉移支付，從而改變中央可能向中西部落后地區和廣大純農業型地區的財政轉移能力。更有甚者，中國低廉地價優勢的消失，很可能導致目前中國制造業在全球競爭力的喪失，最終會影響到大規模勞動密接型產業的生存，從而讓大規模農民工再次失業。
針對以周其仁教授為代表的學者提出的借城鄉統籌試驗區等政策來進行土地制度變革，“還權賦能”的主張，即試圖在農村集體建設用地上做文章，通過將農民宅基地價值“顯化”，使之由資源變為資產，從而創造出“巨額貨幣財富”的做法，賀雪峰也持否定態度。他認為，這種做法最關鍵的錯誤在于誤解了土地級差收益的來源，誤解了農地非農使用價值的來源和內在機制，結果只注重在生產關系領域或分配領域做文章，而不是在生產力和經濟社會發展方面做文章。賀雪峰認為，根據中國當前的土地制度安排，農地非農使用增值收益主要有兩大來源：一是因區位優勢產生的級差地租，可以稱為價值A，這主要受土地不可移動的自然屬性所決定。由于土地不可移動，隨著城市化的平面擴張，處于城郊地區的土地由于具有區位優勢就產生了巨額級差地租，當然因區位不同，不同地塊的級差地租也差異巨大。二是由于國家保持偏緊的建設用地供給導致的建設用地相對稀缺所形成的“指標價格”，可以稱為價值B。價值B來自于國家的政策管控，是建設用地供給稀缺情況下為獲得用地資格所必須付出的“入場券”價格，類似于計劃經濟時期的糧票等票據價格，成渝地區的地票交易進一步將價值B“顯化”出來。因此，賀雪峰認為，周其仁等所謂的盤活農村集體土地資產，說到底只是在集體建設用地指標（即價值B）上做文章，而這一價值的來源又恰恰在于國家的政策管制，若是通過政府行為大規模推動農村集體建設用地指標“入市”，結果只可能導致因管控所導致的用地指標稀缺性的消失，從而導致土地交易市場的崩潰，因建設用地稀缺而抬高的建設用地市場價值不再存在或極大降低。“因為土地市場的崩潰，使農民騰出來的建設用地根本無法入市，也就根本達不到所謂盤活土地資源和顯化土地價值的目標，當然也就不可能通過‘還權’來‘賦能’”（賀雪峰，2013，p.75）。所以，這種期望通過“增減掛鉤”制造指標以獲得本身即由國家管控所形成的指標價值的做法，本身就是一個內在矛盾。如果真通過成立地票交易所等辦法實現用地指標的自由海量供給，則因國家宏觀政策控制所導致指標稀缺的價值B就會逐漸消失。而且，國家通過用地管控形成指標，又通過“農民上樓”來整理指標，這一正一反的政策配套，實踐中很可能是無謂地折騰了農民。
針對主流學界一致表示擔憂甚至否定的“土地財政”問題，賀雪峰也表達了不同意見。他認為，“土地財政”的存在雖然有很多瑕疵，但是我們不能盲目否定土地財政，更不能因此就認為應當將土地財政裝到“城郊農民的口袋里去”。賀雪峰認為，土地財政具有公共財政的性質，正是仰賴土地財政，地方政府才能較好地進行城市基礎設施建設，才能以低地價招商引資，也才能相對自主地（不過分依賴中央財政轉移支付）開展社會經濟建設。同時也正是仰賴既有的土地征收制度和土地財政，中國城市化進程才沒有出現一般發展中國家所普遍出現的大規模貧民窟，中國城市的基礎設施才可能與歐美日相媲美，一句話，中國實現了“低成本的城市化”。中國的“低成本的城市化”擴張本身沒有錯，正是這種低成本的城市化，可以讓中國城市化相對較快發展并相對可以持續。若是此時取消了土地財政，中國必將陷入“劣質城市化”的陷阱。若是進展順利，20年之后，中國大規模的城鎮化即將結束，那時城市化發展就將由大規模擴展向內涵式發展轉換，到時不僅不再需要大規模農地的非農使用，即土地財政的基礎自然消失，同時城市基礎社會建設的壓力也大大減小，也不必再依賴土地財政。換句話說，當前推倒土地財政，既不明智，也不現實。
在上述一系列主張的前提下，賀雪峰進一步闡述了他關于農村建設用地的看法。他認為，在人財物大規模外流的情況下，農村出現部分空心村現象都很正常，農民宅基地的退出也是自然而然的一種過程。而且，農村建設用地與城市建設用地的一個關鍵區別就是前者有可能復墾為耕地，即是一種潛在的耕地，而后者則不可能。正是農村建設用地這種潛在的耕地的存在，保障了中國耕地供給的部分彈性，也為保障糧食安全提供了部分余地。若是通過大規模的“增減掛鉤”、“農民上樓”的辦法在短期內將農民的宅基地全部復墾，很可能的結果恰恰是消滅了既有制度的彈性，結果不僅折騰了農民，從長遠來看，還給國家糧食安全和耕地安全造成很大的負面影響。
而且，筆者認為，人為的大規模促成“農民上樓”，還可能造成一種吊詭的“反城市化”效應。這里所說的“反城市化”效應，是指農民的集中居住從長遠來看其實是限制了農民向城市的自然流動，人為將農民“鎖定”在村莊中的現象。其主要發生機制是：第一，“集中居住”一次性掏空了農民的多年積蓄。農民集中居住僅靠土地復墾費用遠遠不夠，還需要自身再掏出一部分積蓄才能順利“上樓”，同時，上樓以后的生活成本等會有一個明顯的上升，這也會減緩農民的積累，農民這些積累資金本可以成為農民長期內進城的重要資本。第二，農民“集中居住”以后，由于年輕人仍舊大部在外務工，所以集中居住區呈現出明顯的“老人化”趨勢，這些老人區對各項公共服務和福利的需求急速上升，基層政府不得不調整部分財政資金來對集中居住區進行后續扶持和建設。這反過來會壓縮本已有限的財政投入到城市建設的份額，延緩城市建設的步伐。第三，農村一次性建設了不少集中居住區，不僅在經濟上掏空了農民的積蓄，同時從其他方面對農民進城也形成了一種“束縛”。
最后，賀雪峰針對成都地區以土地為媒介，以城鄉建設用地增加掛鉤為主要政策手段的城鄉統籌模式難以持續的困境，提出了一種“以規劃和基礎設施建設為媒介，以公共財政向農村轉移支付為主要政策工具的新型城鄉統籌方案”（賀雪峰，2013，p.259）。他認為這種方案具有更普遍的操作性和適用性。通過這種方案，不僅可以將村莊建設為“生產性的村莊”，而且不必要突破既有的土地制度限制，最關鍵是能將農村進一步建設為中國現代化過程中的穩定器和蓄水池。
不同的“地權邏輯”
《地權Ⅱ》一書較為系統地為我們呈現了一幅與主流學界的主張相當不同的“地權邏輯”，為我們恢復了諸多被學者有意無意遺忘了的“常識”，為當下激烈的土地問題爭論提供一種相當重要而又獨特的聲音，為決策部門做出更加科學的“頂層設計”提供了必要的參考。與目前絕大部分有關土地制度的混沌言論相比，其新穎之處至少有三：
首先，從中國社會經濟發展的全局研究“地權的邏輯”，注重地權的內生性。當前，國內有關土地制度的諸多討論往往忽略了土地制度所連帶的一系列矛盾網絡和關系格局。換句話說，不少討論將土地制度抽離了地方社會經濟發展模式之外來討論，將土地制度當成了一個相對獨立和外生的變量，結果提出的許多政策建議經不住仔細推敲，也缺乏現實可操作性。《地權Ⅱ》一書看到了土地制度“深嵌”在地方社會經濟發展的模式之中，才會尊重土地制度的復雜性，才會看到激進的土地制度變革對于既有的社會經濟格局所可能造成的巨大沖擊，所提出的政策建議也更顯務實。
其次，《地權Ⅱ》一書則注重從常識出發，十分注重地權變革的歷史和現實約束條件，注意多方行動主體之間的復雜互動關系和多元利益格局。
第三，《地權Ⅱ》一書在批判性和建設性方面都有建樹。例如本書最后部分所提出的“以規劃和基礎設施建設為媒介，以公共財政轉移支付為主要政策手段”的新型城鄉統籌路徑等。
對《地權Ⅱ》一書的幾點批評
然而，雖然《地權Ⅱ》一書為我們打開了認識土地制度的又一扇窗口，但仍然為我們留下了諸多有待進一步正面深入研究的問題。無論是賀雪峰還是他所激烈批評的主流學界，在與地權相關的以下關鍵議題方面都還缺乏深入的研究。
失地農民征地拆遷補償的實證研究。主流學界認為，既有的征地補償政策只按照農地原有用途進行補償，將農民排除在農地非農使用的增值收益分配之外。這種補償的額度很低，嚴重損害了農民的土地權利，造成了失地農民的生產生活困難，是一種在新時代繼續剝奪農民的非公平政策。正是在土地征收上的價格“剪刀差”，讓地方政府具有極大的動力去胡亂拆遷農民的房子和儲備土地，結果在新時期進一步拉大了城鄉差距。《地權Ⅱ》一書則認為，城中村及城郊失地農民在既有的征地拆遷政策下，已經是既得利益者，他們中的不少人往往因征地拆遷而一夜暴富，在短期內打破了家庭的社會經濟平衡，甚至已經形成了一個“土地食利階層”。現在，中國既有失地農民規模達數千萬之巨，同時還以每年數百萬人口劇增。總體來看，主要有三類失地農民：一是城中村農民。他們中的絕大部分由于可以通過自建房租轉等獲得較大經濟收益，所以屬于失地農民中的富裕階層。二是城郊地區的失地農民。他們有的只被征地，有的既被征地又被拆遷，一般而言，只被征地的農民收益相對較低，一旦涉及拆遷，則收益較高，這才刺激了不少城郊農民“種房子”以等待拆遷。三是因國家基礎設施建設、大型工礦建設而涉及的非城郊的失地農民。他們中的大部分人只涉及征地問題，加之國家基礎設施建設具有公益性和政府強制性，補貼標準往往較低，他們的征地收益一般都較低。由于失地農民群體規模巨大，內部分化也非常嚴重，不僅涉及不同地域因社會經濟發展水平導致的征地補償的巨大差異，就是在同一地區，也因不同家庭博弈能力的差異而使補償結果差異巨大。所以，對于規模巨大而又內部分化相當大的失地農民群體在征地拆遷中獲得的補償及其后續的社會經濟狀況，學界需要進行大規模的細致的實證研究。這一實證研究的結果對于爭論各方進一步深化各自的研究都非常關鍵。
土地增值收益分配的內在機制分析。目前，各方一致公認的是，政府通過土地價格的“剪刀差”一次性獲得了巨額的土地收益，這就是以土地出讓金為主體的“土地財政”，雙方爭論的焦點是如何看待土地財政。但是，對于土地收益（如直接的巨額土地出讓金）分配的內在機制，我們目前還知之甚少。例如，對于國家相關政策所規定的從土地出讓收入中計提耕地保護開發費用、教育基金、水利基金、廉租房建設基金等，在地方政府的具體分配中，有多少得到了落實？落實了多大比例？又如，根據中央相關政策規定，土地出讓收入應全部納入財政預算，專款專用，主要用于城市基礎設施建設和土地開發。那么，在實踐中，有多大比例土地出讓收入納入了財政預算？多大比例被政府轉移到了政府性投資公司中去撬動金融資本？多大比例用于土地開發和新一輪的征地拆遷？目前，學界對這些問題的認識都非常模糊，對其內部機制缺乏深度的解剖。
各類政府性投資公司的性質及內在機制。主流學界對于“土地財政”的一大擔憂即是各地以土地為抵押，以地方性政府投資公司為融資平臺所形成的“土地金融”，由于有政府信用和土地收入做抵押，各地政府性融資平臺均借貸了巨額金融資本，形成了很大的金融風險。應該來說，學界的這種憂慮確實并非杞人憂天。比如，據國家審計署對地方政府債務審計表明，截至2012年底，“36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元（其中12個地方政府本級減少1417.42億元，24個地方政府本級增加5827.23億元），增長12.94%”。“4個省、17個省會城市承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地區債務余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元” （《新京報》“36個地方債3.8萬億”）。
可見，地方債務的一半以上是以土地出讓收入做抵押。而就全國情況來看，2010年全國地方債務總額已經達到10.7萬億元之巨，最近三年又呈明顯上升之勢。據相關研究表明，地方債務大部分都是以土地直接作為抵押品到金融機構借貸的金融資本，土地價格及土地市場的波動直接攸關地方政府債務的歸宿。所以，各地方政府在很大程度上不得不維持相對高位的土地價格，并用各種手段激活土地市場，結果在一定程度上直接推高房價，加劇了普通市民的生活成本。比如，國際上一般的情況是，住宅的建設成本中72%是建筑和安裝，地價、利潤及其他占28%；而我國住宅建設成本占42%，地價、稅費和其他占58%（周黎安，2008，p.187）。顯然，中國城市目前的高房價與地方政府“經營土地”的行為模式密切相關。但是，學界目前對于政府性投資公司的性質，內部資產結構與運作機制等方面還缺乏系統研究，對存在的相關金融風險也更多只是推測，對如何防范或規范化地方政府融資行為則很難提出切實的建設性意見。賀雪峰《地權Ⅱ》一書對這一問題也未做任何深入的探討，這也是本書最大的缺憾之一，所以也就不能正面有力回應主流經濟學家所提出的這一挑戰。
如何徹底實現“漲價歸公”。《地權Ⅱ》一書的最核心觀點是，中國當前的土地制度的核心是“漲價歸公”，即使有諸多缺陷，我們應該完善它而不是推倒重來。但是，正是在“漲價如何歸公”這一問題上，《地權Ⅱ》一書卻沒有給出很好的答案。賀雪峰認為，地方政府通過壟斷土地一級市場和土地開發權，利用土地價格“剪刀差”的方式獲得的巨額土地財政收益是一種公共財政，再用土地財政來進行城市基礎設施建設和彌補地方政府的其他財政缺口，此即所謂“漲價歸公”。對此，本文不敢茍同。
筆者同意土地財政具有公共財政性質，大部分土地財政也確實被用于城市基礎設施等公共建設上。但是，不能以此即定論土地財政實現了土地收益的“漲價歸公”。值得追問的是，目前仍舊占中國人口最大多數的農民，尤其是賀雪峰所言的95%的永遠沒有被征地機會的遠郊農民，他們是否該添入“歸公”之列？回答是肯定的。那么，既有的土地增值收益分配（或者直接說土地財政分配）是否有這最大多數的、在目前的中國社會經濟格局中仍舊處于絕對劣勢的農民的位置？答案是否定的。不僅國家規定的從土地出讓收入中需要直接返還“農口”的比例極低（僅水利基金、農田保護基金兩項），而且，就是這一極低的比例，在實踐中也根本沒有落到實處。由于巨大的財政支出壓力和城市建設壓力，地方政府將所有土地收入投入城市建設之中仍然背負了巨額債務，就更別談保障“農口”的相關收益份額了。所以，目前中國土地制度中的“漲價歸公”安排，更確切地稱呼應該是“漲價歸城”。
從這個角度講，筆者甚為同意許多主流經濟學家所說的既有的土地制度安排是國家對農村和農民的新一輪剝奪，可能會進一步拉大城鄉收入差距，只不過這里所說的農民不僅僅指城郊農民，更多地是指占全國95%的沒有征地機會的、也無法獲得城市化過程中土地增值收益的農民。也許賀雪峰會認為，中央通過公共財政已經開始大規模向農村進行財政轉移支付，正是因為有土地財政，才使中央可以從容的分配相關公共財政。但是，以工商業稅收為主體的中央財政向農村的轉移支付不應該成為最廣大農民不必分享土地“漲價歸公”收益的借口。從1949年一直到2004年農業稅全面取消，中國農民一直在為國家的重工業建設和城市建設積累原始資本，現在，我國已經建立起完備的工業體系，工商業稅收占據了國家公共財政的主體，已經具備“以工輔農”的實力，中央政府通過財政轉移支付的形式將工商業稅收支出向農村傾斜天經地義。換句話說，我國的制度設計不應該體現為中央對農民是一只“援助之手”，而地方通過土地征收又扮演著“掠奪之手”的角色，中央對農村的轉移支付是必要的，農民適當的分享土地增值收益也是必須的。
如果說既有的土地制度需要完善，也許最該考慮的問題就是如何實現真正的“漲價歸公”，尤其是如何讓95%的最大多數農民能夠有機會分享城市化過程中的土地增值收益。從這個角度講，筆者以為國家出臺的“增減掛鉤”等土地彈性政策有其進一步探索的余地。正如賀雪峰所言，既有的建設用地價值有因區位形成的價值A和因國家政策管控形成的價值B兩部分組成，正是因為價值B被分離出來并被附屬于一種虛擬的“土地指標”，使它作為一種可以面向廣大非城郊農民的分配手段成為可能，使他們第一次有可能分享到城市化過程中的土地增值收益。盡管既有的操作方式非常不完善，以至于造成了大拆大建，甚至強拆等一系列問題。但是，通過這種土地價值的二分來讓非城郊農民分享土地收益的大方向無疑是正確的，也是值得探索的，只是需要在政策上進一步完善它。
也許，在一個激進的時代，保守是最大的智慧。
（作者單位：北京大學社會學系）
參考文獻：
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