鄭宇
當莫迪領導的印度人民黨在2014年大選中取得壓倒性勝利的時候，國際社會普遍對這位新任總理寄予了極大的希望，認為他能整合支離破碎的政治派別，重新推動印度的經濟改革。的確，莫迪上臺伊始就提出了一系列重要改革措施，包括進一步對外開放、放松對勞工和土地市場的管制、振興制造業等，爭取扭轉印度經濟近年的頹勢。那么，印度的經濟改革會成功嗎？
通常認為，成功的經濟改革需要具備如下的有利條件：一個權力集中的政府和內聚力強的政黨體制，改革紅利很大或是對既得利益者傷害很小，公眾對改革支持度高。印度的經濟改革從一開始就基本不具備上述條件：多黨聯邦制下的政治競爭激烈，政府決策力弱；社會高度異化，改革必然對某些利益集團造成傷害；貧富差距太大，下層民眾對改革支持度不高。盡管經濟改革道路崎嶇，印度20多年來的經濟發展卻取得了巨大成就。經濟增長保持了年均6%的速度，外資流入翻了200倍以上，貿易依存度從17%上升到53%，貧困人口比例從1994年的45%下降到2012年的22%，通貨膨脹和失業率都處于穩定的低水平。為什么印度經濟改革進程艱難，但成就卻如此顯著？
同中國改革開放之初的情形相似，印度社會在經歷了經濟危機和政治動蕩后凝聚了很強的改革愿望。這種社會共識成了印度初期經濟改革的主要動力。與此同時，印度的政治生態也發生了根本性的變化。印度人民黨的崛起改變了國大黨長期獨大的政治局面，而其強調市場化經濟改革的主張得到很多中上層選民的支持。在整個社會改革愿望強烈的背景下，激烈的政治競爭促使左右兩派政治力量都以改革派自居，從而爭取更多的選民，這對改革的延續性產生了良性的影響。盡管國大黨和人民黨強調不同的改革目標，但在改革政策上卻差別不大。國大黨和人民黨政府在增長和分配這對目標上的搖擺，既創造了增長紅利，也緩解了高度異化的社會中的突出矛盾。
在開始分析印度經濟改革的道路之前，首先需要了解印度的政治生態。自1948年印度政權獨立到1989年，國大黨基本上占據了印度政治舞臺的中心位置，其重視民生的施政綱領在中下層選民中有廣泛的支持，但其激進的國有化和進口替代政策限制了經濟發展，逐漸失去了中上層選民和工商業界的支持。在1991年的大選中，國大黨未能取得議會多數，只能同左翼小黨聯合以少數派政府的身份執政。與此同時，右翼的印度人民黨（BJP）高舉民族主義和宗教大旗，在政治舞臺上迅速崛起，1996年已成為議會最大政黨，形成了同國大黨分庭抗禮的局面。人民黨主張經濟發展優先，得到中上層選民和工商業屆的支持。1998年，以人民黨為主的國家民主聯盟（NDA）首次執政，但這個中右聯盟執政了6年后，在2004年的大選中意外失敗，以國大黨為主的聯合進步聯盟（UPA）上臺。在長達23年的時間里印度政壇競爭激烈，沒有任何一個政黨能夠贏得議會多數席位而單獨執政。政府都是由少數派政府、中左或中右聯盟組成，缺少廣泛的政治支持。這種局面直到2014年才結束，人民黨在選舉中大獲全勝，首次有資格單獨執政。
早在20世紀80年代初印度的計劃經濟政策就已經在逐漸放開，經濟增長開始加速。不過這一時期的印度經濟結構問題很大：國有企業大幅虧損，財政赤字不斷增加，導致政府不得不靠舉借外債來維持政府開支。與此同時，推行進口替代的產業政策使印度長期處于貿易赤字狀態。雪上加霜的是，海灣戰爭后的油價上漲幾乎耗盡了印度所有的外匯儲備，從而引發了整體性的經濟危機。經濟危機終于讓印度認識到自身經濟模式的根本問題。在新上任的拉奧總理和財政部長辛格的推動下，印度由此走上了經濟改革的道路。本文重點分析印度在外資、土地、和國企方面的改革政策。
外資政策改革
1991年7月頒布的《新產業政策》拉開了對外開放的帷幕。印度政府宣布放寬外資準入，除戰略性行業外，外資比重在51%或以下的項目可以自動獲批，無須經過繁瑣的官僚審批手續。除國防產業之外的大部分制造業甚至允許設立全資外資公司。開放外資進入的同時，印度也對外匯制度進行了改革，先是在1992年宣布盧比匯率并軌并采取管理浮動匯率制，而后在1994年實行了盧比在經常項目下可兌換。
盡管這些措施對外資流入有一定促進作用，但印度國內的貿易保護勢力依然十分強大，國大黨政府也面臨印度人民黨的挑戰，在對外開放上猶豫不決，國際資本對政策方向不明的印度市場反應冷淡。因此，整個90年代印度在吸引外資方面的表現差強人意。
與此同時，中國在1992年鄧小平南方講話后釋放出擴大開放的明確信號，受到國際資本的熱烈追捧，一躍成為全球最大的外資流向地。中國的發展成就對印度震動很大，間接地幫助了印度政府重新凝聚經濟改革的動力和方向。
2000年初，印度商務與工業部長馬倫（Murasoli Maran）對中國的經濟特區進行了考察，回國后就迅速推出了印度的經濟特區政策。令人意外的是，這一倉促推出的政策的實施進行得異常順利。各派政治勢力都對這一政策積極反應。在隨后的幾年中，印度對外開放的勢頭繼續延續。2005年印度國會順利通過了《經濟特區法》，用法律的形式把經濟特區政策制度化了。《經濟特區法》的通過加快了印度對外開放的步伐。到了2010年，批準的經濟特區數量已經到達了585個。與此同時，印度的出口和外資也加速增長。經濟特區政策實施后10年間印度吸引的外資額是此前10年的10倍。然而好景不長，特區的迅速擴張勢頭撞上了一堵厚墻。
在國大黨的長期執政時期，印度政府對社會分配的重視超過經濟增長。但這種趨勢從英迪拉·甘地執政后期開始有所調整。政府更多地強調經濟增長，政策向工商業傾斜，并改善投資環境。但在經濟特區迅速發展的過程中，公平分配這個長期縈繞在印度社會的中心話題又顯現了出來。批評者認為特區的發展不僅會造成大量稅收流失，而且會拉大貧富差距。的確，經濟特區通常設立在基礎設施最好的經濟發達地區，而且成為了發達國家金融和信息服務業的外包基地，同印度國內市場的關聯很小，對就業的拉動作用不大。在反對聲音日漸高漲的壓力下，印度政府在2008年后明顯放慢了審批新特區的速度，并收回了以前承諾的部分稅收優惠。到了2012年，印度政府基本凍結了審批新的經濟特區。這個曾經代表印度對外開放的重要標志陷入了僵局。與此同時，印度的外資流入近年來出現大幅下滑。莫迪政府上臺后提出了通過振興制造業創造就業的計劃，而經濟特區將是發展出口導向制造業的主要平臺。
土地征用制度改革
印度經濟改革的第二個重點是土地，因為現行的土地征用制度讓印度政府很難獲取足夠的土地來進行工業化建設。印度的土地征用制度可以追溯到1894年制定的《土地征用法》（Land, Acquisition ,Act）。這個英國殖民地時期的法律規定政府可以出于公共目的征用私有土地，但必須對土地所有人進行補償。印度獨立后繼續沿用該法律，盡管有過數次修改，但基本的原則和程序并沒有改變。這并不是因為這部有著100多年歷史的法律多么的完美。恰恰相反，經濟改革開始以后，由于大量農村土地被轉為工業用地，圍繞這部法律產生的矛盾日漸顯著。
爭論的焦點之一在如何界定“公共目的”。一方面，工商界希望把“公共目的”的界限放寬，賦予政府更大土地征用權，從而將更多的土地資源用于工業建設和城市發展；另一方面，公民權利組織希望把“公共目的”的界限縮小，以減少政府濫用征地權謀取私利的行為。爭論焦點之二是如何公平地補償失地農民。舊的土地征用法中只規定了政府按照征用的土地價值進行補償，而不包括對農民安置的補償。
隨著經濟特區的迅速擴張，經濟發展與土地征用的矛盾終于爆發出來了。2007年，西孟加拉邦政府計劃在南迪格蘭（Nandigram）地區征用4000公頃土地，用于設立經濟特區，但遭到了當地居民的強烈反對。政府與民眾發生的流血沖突造成了14人死亡，也迫使當地政府放棄了建立經濟特區的計劃。南迪格蘭事件引發了印度社會對土地征用政策的大討論，爭論加速了土地征用法的修改工作。
經過多年的爭論和妥協，印度國會終于在2013年通過了新的征地法，并于2014年開始實施，取代了已實施120年的舊征地法。[1]這部法律在征地權限和補償標準等方面作出了具體規定。首先，“公共目的”的范圍僅包括國防和基礎設施建設；其次，如果政府是為有利于“公共目的”的私人項目而征地，必須取得80%的被影響人的同意。如果是公私合作項目，則必須取得70%的被影響人（包括土地所有者和租戶）的同意；再次，補償標準大大提高。城市征地補償可以達到市價的兩倍，農村土地可以達到市價的四倍。失地農民還可以得到長達20年的補償用于安置和康復。此外，新征地法還要求在政府必須事先組織專家對征地的社會影響進行評估，以確保征地不會對公共利益造成危害。
然而，這部法律一出臺就爭議很大。由于新征地法加強了對失地農民的保護和明確了“公共目的”，支持者稱這部法律為征地劃出了“清晰而人性化的界限”。但工商界認為法律增加了征地的難度和成本，將對印度的基礎設施建設和工業發展設置更大的障礙，而高額補償土地擁有者也會導致新的不平等。人民黨盡管在臺下時支持該法律的通過，但莫迪總理上臺以后即表示要對征地法重新進行修改，以減少其對經濟發展的阻礙。
國有企業改革
經濟改革的第三個重點是國有企業。同改革開放前的中國工業相似，印度的工業體系也有很強的計劃經濟特征。自1970年代印度政府大規模推行國有化以來，國企效率低下一直是困擾印度經濟的主要問題之一。同中國類似，印度的國企分為央企和地方國企兩類。央企現有250家左右，而地方國企有850家左右。印度政府自80年代起就開始計劃改革國企，重點是增強國企自主權，使其扭虧為盈。自1986年開始，政府開始嘗試單獨地同央企簽訂協定確定經營目標，并以此來對這些企業進行監管和考核，但并沒有涉及國企的產權改革。這段時間的國企改革收效甚微，國企的經營狀況反而進一步惡化。剛經歷了經濟危機的印度政府已無力繼續巨額補貼國企虧損，只好通過出售國有資產來彌補財政赤字。正是在這種巨大的財政負擔壓迫下，印度政府開始引入私人資本進行國企改革。
第一階段的改革步子邁得很小。政府只允許40家央企向國有機構投資者出售少數國有股份，而控制權仍掌握在政府手里。市場對這種純屬甩包袱的國企改革反應冷淡。1998年，以人民黨為主的中右執政聯盟上臺后，私有化的力度開始加大。印度政府宣布必須由政府控股的戰略性行業減少到三個，僅包括國防、核能和鐵路運輸，并允許戰略投資者控股非戰略性行業。2004年以國大黨為主的中左執政聯盟上臺后，改革重點轉向了扶植盈利的大型國企，旨在打造各行業的“全國冠軍”，以增強印度企業的國際競爭力。2010年印度政府在原有的18家“瑰寶”（Navratna）級大型國企中挑選7家業績良好的超級國企為“珍寶”級企業（Maharatna），賦予它們最大的投資和經營自主權。
國企改革的效果如何呢？總體上看，央企的經營業績改善了。2013年，229家央企總盈利為1.15萬億盧比，但仍有79家央企虧損。部分私有化的國企的利潤率明顯提高，但國企的總體利潤率還是低于私有企業。此外，盡管印度政府希望通過國企改革來改善財政狀況，但出售國有資產對減少政府的財政赤字貢獻很小。
為什么印度國企改革進行得如此緩慢而艱難呢？在印度政府公布的所有國企改革方案中，“全面保護工人利益”一直是一個重要的承諾。這個承諾包括兩部分：一是對國企現有員工的安置；二是保證弱勢種姓和族群的就業比例。國企員工的安置條款對私有化過程中的裁員有三個限制：國企重組或減資后一年內不得裁員；裁員時必須遵守相關勞動法規；確保被裁員的工人可以選擇自愿退休并領取相當于三到五年工資的補償金。正是因為這些限制，印度的私有化進程中并沒有出現大量解雇工人的情況，而激勵機制也在很大程度上安撫了工人，避免他們采用過激的反對手段。
印度的政治生態對國企改革進程也影響很大。國大黨一直以重視民生的形象示人，強調國企在提供公共服務上的重要作用，擔心私有化會損害公眾利益。因此主張小步走，希望只出售國有資產以改善財政，而不愿放棄經營國企控制權。印度政府還成立了國家投資基金(NIF)，用于管理出售國有資產的收入。其中75%的基金收入將被用于社保和民生項目，剩余25%用于央企的補貼和注資。人民黨則強調國企效率低下拖累經濟增長，因此主張更徹底的私有化改革，以根本改善國企的經營狀況。盡管國企工人數量不多，但工會的政治影響力很大。因此，無論是國大黨還是人民黨在改革中都小心翼翼地避免引起工會的反對，也就無法通過大規模的解雇和結構重組來提高國企的效率。而這種國企改革方案也很難吸引私人投資者。因為他們無法取得經營控制權，也無法解雇工人，很大程度上只能充當政府的“提款機”。莫迪政府上臺后提出了更大膽的國企改革計劃，宣布將出售三家戰略性行業（煤炭、電力和石油）的大型央企的少數股權，但這個計劃遭到了工會組織的強烈反對。
印度經濟改革的啟示
印度在外資、土地和國企改革上的經驗和教訓為中國的相應改革提供了不少啟示。
第一，吸引外資既需要政策的靈活性，也需要政策的可信性。經濟特區的建立對印度吸引外資有極大的促進作用。這是因為特區作為一種制度創新，繞開了印度僵化的官僚體系，營造了靈活的政策環境以吸引外資。但經濟特區的成功主要靠發展外向型的金融和信息服務業，同國內市場關聯度小，對整體經濟的帶動作用有限，因此缺少廣泛的政治支持和社會認同。持續的政治和社會壓力導致了印度政府在經濟特區政策上的搖擺反復，向國際市場釋放出混亂的信號，削弱了印度對外開放政策的可信性。
在中國對外開放過程中，經濟特區和開發區也發揮了很大的作用，其成功不僅是由于中國政府所營造的靈活的投資環境，更重要的是開發區所依賴的出口導向型制造業同國內市場的關聯度高，提高了中國經濟的整體開放程度，因此得到了廣泛的政治支持和社會認同。這一政策的延續性向投資者傳遞出明確的信號，增強了中國對外開放政策的可信性。不過，相對于印度法制化的經濟特區發展經驗，中國的開發區一直以試點方式存在，沒有明確的法律地位。這種方式盡管可以讓開發區模式保持靈活性，但卻削弱了整個法制體系的完整性和穩定性。
第二，經濟發展和土地征用存在的兩對矛盾難以避免。一是個體成本和整體利益的矛盾。征用土地會對土地擁有者和失地農民造成傷害，但工業化對國家和地區整體的經濟發展有利，對私有產權的過度保護可能導致交易成本過高而無法進行土地開發；二是短期經濟利益和長期社會成本。政府因公共用途或出于私利的征地雖能在短期內獲取較大的經濟利益，但由此產生的濫用權力、腐敗和社會不公會削弱執政的長期合法性。因此，政府需要在利益和成本的時間和空間差中找到平衡。在平衡個體損失和整體利益方面，印度的新征地法的重點是補償土地主和失地農民的傷害，從而增加了土地開發的難度和成本，對整體經濟發展會有負面影響，尤其是對制造業的發展制造了很大的障礙。印度在平衡短期經濟利益和長期社會成本方面做得較為成功。南迪格蘭事件引起了全社會的大爭論，這讓持續性發展的概念深入人心，也使得新征地法中規定征地必須遵循自愿原則，獲得絕大多數受影響居民的同意。此外，盡管印度地方政府在征地上有很大的自主權，但政府本身很少能通過征地直接獲益。他們的主要作用是促成開發商同農民達成協議，而征地補償費用直接從開發商向農民轉移，不用通過政府這個中間人。因此，正是因為政府在土地轉讓中的相對中立性，新土地征用法才能夠限制政府的征地權并加強對農民的保護。
這兩對矛盾在中國的經濟改革中也很突出。由于土地所有制不同，中國政府有極大的征地權而農民處于絕對弱勢地位。在維護公共利益的名義下，政府能以較低的成本完成大規模征地，從而推動工業化和城市化的進程。而失地農民的個體利益在這個過程中無法得到充分的保護。同時，作為征地的主角而不是中間人，政府直接參與交易讓短期經濟利益和長期社會成本的矛盾更突出。征地收入往往是地方政府最重要的收入來源之一，在某些地方甚至超過地方財政收入的一半以上。政府強烈的征地動機正是群體性事件頻繁發生的重要原因，也是導致土地政策難以改革的癥結所在。
第三，被動的國企改革是政治上的折衷選擇，但在經濟上犧牲了效率。由于面臨著強大的財政壓力，同時又受政治環境的制約，印度只能采用被動式的國企改革，即只出售少數國有股權但保持國家控制權。盡管這種部分私有制的方法在一定程度上提高了國企的業績，但沒有從根本上解決國企公司治理的結構問題。而且，所有權和控制權分離的做法傳遞了模糊的改革信號，受到市場的懷疑，反而減少了政府出售國資的收益。
中國的國企改革之路和印度有諸多相似之處。在1990年代以前主要靠引入激勵機制和擴大企業自主權等內部措施來提高國企效率，而沒有涉及所有制改革，導致這一舉措收效甚微。真正的國企所有制改革是從1995年“抓大放小”政策出臺后開始的，而央企和地方重點國企仍由政府控制。在2003年國資委成立后，這些大型國企的地位得到進一步加強。如何改革這些大型國企是中國目前面臨的重要課題。盡管混合所有制從1990年代后期就在中國逐步推行，但直到十八屆三中全會后才正式成為國企改革的主要目標。混合所有制的基本思路也是將所有權和控制權分離，確保政府在增加財政收入的同時繼續控制國企。但是印度的經驗告訴我們，被動的國企改革不僅會犧牲經濟效率，也會影響私人資本參與國企改革的積極性。
結 論
印度的經濟改革道路對中國的改革提供了借鑒和思路，有助于我們理解經濟改革中的三組關系。第一是經濟增長和社會分配的關系。經濟增長并非是改革的唯一目標，也不會自動帶來公平的社會分配。印度社會長期受民粹主義的影響，在改革的目標設定上無法專注于經濟增長，而是必須考慮社會分配問題以回應中下層選民的訴求，因此顯示出更多“包容性增長”的特點。而中國早期的經濟改革利用改革者的絕對權威專注于經濟增長。通過“計劃外增長”的模式營造了一場全民獲利的改革。中國經歷了30年的高速增長后，中速增長將成為了新常態。這種新增長態勢對平衡經濟增長和社會分配的關系提出了新要求。
第二是改革受益者和既得利益者的關系。經濟改革是一個利益再分配的過程，必然產生改革受益者和既得利益者之間的矛盾。印度的改革一開始就面臨了政治、經濟和社會的多重制約，只能采取“隱身改革”（reform by stealth）的辦法在不同利益集團間周旋，以減少改革阻礙。[2]中國的經濟改革早期的主要障礙是來自于精英層的意識形態束縛，沒有受到太多既得利益集團的阻礙。但隨著市場體系的逐步完善，中國經濟已無“計劃外增長”的可能性，任何改革措施必然會對既得利益者造成傷害，造成社會分化。但是既得利益者并非是改革的天生反對者。只要他們的利益在改革過程中得到保護和補償，他們就可能成為改革的支持者。因此，進入深水區的改革必須在經濟增長和社會分配兩個目標間找到平衡，才能重新凝聚社會共識，成為一場尋求最大公約數的改革。
第三是制度創新和制度穩定的關系。中國的改革經歷了一系列以試點開始的制度創新，這對于改變舊體制對生產力的束縛起了很大作用。但是改革不能永遠在路上。創新后的制度則需要以法制化的形式穩定下來，因為制度穩定有助于鞏固改革成果，避免倒退。印度改革走了一條法制化道路，雖然在制度創新上更加艱難，但一旦實現突破就更容易穩定下來。實現經濟的可持續發展需要一個既有創新能力又有穩定機制的制度環境。
（作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院）
[1] 這部法律全稱是《土地征用、安置與康復中的公平補償與透明權利》(Rights for Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Resettlement, and Rehabilitation Act)。
[2] “隱身改革”一詞由紐約城市大學學者詹金斯(Rob Jenkins)提出，是指在利益集團林立的情況下，改革者只能采取暗渡陳倉的方式，即公開宣稱延續政策但暗中實行改變，才能推進經濟改革。這種方式好比隱身飛機必須靠釋放假信號才能躲過政治雷達的監測。
