王亞新
自20世紀90年代，為了遏制當時似有愈演愈烈之勢的“地方司法保護主義”，學界就曾強烈地呼吁改變司法機關(guān)的“人財物”等資源保障嚴重依賴地方政府的現(xiàn)狀。作為讓司法“去地方化”改革的一個最終目標，各級法院、檢察院應當在“全國一盤棋”的層次上獲得統(tǒng)一的資源保障。不過，在十八屆大三中全會以來決策層提出有關(guān)司法改革的各項任務中，司法機關(guān)的“人財物”由省級統(tǒng)管的改革大概屬于最為困難的類別，事實上到目前為止也只有少數(shù)地區(qū)開展了這項改革的試點推行。本文旨在對這項改革的理念原則及條件路徑等做一點初步探討。只是，在司法機關(guān)的所謂“人財物”中人事的安排有其特殊性，“財”和“物”雖然關(guān)系緊密但仍有必要加以區(qū)分。此外鑒于法院和檢察機關(guān)兩個系統(tǒng)存在重要差異，以下討論的重點將置于法院的經(jīng)費保障問題。即主要考察對省級以下地方法院在“財”的方面如何統(tǒng)管，必要時適當涉及與“人”和“物”的關(guān)聯(lián)。
何謂“法院經(jīng)費省級統(tǒng)管”
“省級統(tǒng)管”在“財”這個方面的改革，大體指的是省級以下地方各級法院的經(jīng)費支出不再依靠同級地方財政，而改由省級財政統(tǒng)籌，中央財政則通過轉(zhuǎn)移支付及專項資金等加以補充。各地法院將不向本地財政部門報送預算，不必努力再去爭取預算不被或少被扣減、或者申請各種臨時的經(jīng)費增加，同級人大也無須履行審批本地司法機關(guān)預決算的手續(xù)。總之這項改革之后，基層及中級法院與同級地方政府每年圍繞收入支出預決算的討價還價博弈過程，原則上大部分應該都可免掉了。省內(nèi)各級法院的預算即便分別編制，也須匯總為一個整體上的全省法院預算方案，經(jīng)省級財政部門核準撥付實施，省人大則負責履行審批本省司法預決算案的程序。與此同時，訴訟費等各地法院收入的種種規(guī)費無須交地方財政，亦不能再全額或按比例回流到法院，一般應該都是直接納入省級財政賬戶。以上，就是對各地法院在經(jīng)費的支出收入方面由省級統(tǒng)管之后可能形成的未來“圖景”所做的一個粗略描繪。
關(guān)于這樣的改革“愿景”，需要從理念和功能兩個方面辨析其合理性何在。換言之，相對于法院財政保障“地方化”的原有制度安排，究竟可期待這幅“圖景”有什么樣的優(yōu)化或者改進呢？當然，作為對改革效果最為一般的期待，基層或者中級法院對于同級地方政府也許不必“端人家的碗看人家的臉色吃飯”了。但已有不少論者擔心，法院不能僅靠與地方財政脫鉤就真正消除“地方化”，而且這種改革還會帶來加強法院系統(tǒng)內(nèi)“行政化”趨勢的不利后果。
確實，省級統(tǒng)管法院財政雖然能夠作為司法“去地方化”改革的條件之一，但改革達到這項目標需要其他重要條件的配合，很難把擺脫地方政府對司法的干預作為論證上述改革愿景具有合理性的唯一根據(jù)。此外，法院經(jīng)費省級統(tǒng)管的改革還可能基于其他幾個有關(guān)方面價值、理念及功能作用的考慮，有必要分別討論。首先，因訴訟費等規(guī)費收入直接上繳省級財政，這項改革顯然有助于切斷目前仍不同程度地存在于某些法院的收入與支出之間關(guān)聯(lián)，使法院真正失去通過訴訟收費等渠道“創(chuàng)收”的沖動。其次，由于省內(nèi)所有法院的經(jīng)費均由省級財政統(tǒng)一籌集和撥付，原來在不同地域的法院之間經(jīng)費保障嚴重不均衡的“苦樂不均”現(xiàn)象將會在某種程度上得到緩解。再者，與此緊密相關(guān)的是，脫離了直接受到地方財政狀況制約影響的狀態(tài)，在省級財政得到中央有力支持并秉持“托高補低”等經(jīng)費統(tǒng)籌和撥付方針的前提下，有理由期待實行這種改革的省內(nèi)所有法院都能在財政保障的力度方面“上一個臺階”。即無論位于哪個或何種地區(qū)，每一法院都能夠通過改革獲得較前更高（保障已經(jīng)很充分的法院至少不致被降低標準）、且更具有穩(wěn)定性的經(jīng)費保障。
不過也應當看到，經(jīng)過2007年起訴訟收費的大幅度降低和中央轉(zhuǎn)移支付的加強等過程，目前法院“收支兩條線”的狀況并不存在普遍或嚴重的問題。因此，切斷收入支出關(guān)聯(lián)及消除“創(chuàng)收”動機等因素很難視為改革所指向的重要目標。至于不同法院之間經(jīng)費保障的相對均衡、保障力度和穩(wěn)定性的增強，雖然作為走向司法預算獨立的必然路徑，屬于改革的重要內(nèi)容，但對于這些價值或功能在現(xiàn)階段能夠?qū)崿F(xiàn)到何種程度，恐怕都不應抱有“一步到位”等不切實際的幻想。
筆者認為，除了上述的理念及功能，省級統(tǒng)管法院財政的改革還有可能指向一項隱而不顯、意義卻十分深遠重大的目標。這就是以司法改革為契機“撬動”或者促使整個財政體制或者預決算制度逐步走向健全化。
歷史上的“不完全財政”現(xiàn)象
從我國歷史上看，所謂司法財政保障“地方化”的現(xiàn)象，其背后存在著源遠流長的傳統(tǒng)。據(jù)歷史學家的相關(guān)研究，帝制中國尤其到晚期采取的是中央政府一統(tǒng)財政收支大權(quán)，各級政府卻沒有自己的地方財政這種制度安排。但是在農(nóng)業(yè)社會中稅源稅基全都在基層：主要來自于農(nóng)民和土地。支撐整個政權(quán)包括向社會提供公共服務的絕大部分資源都得由當時的基層政府即州、縣層級的官員通過稅賦徭役等負責汲取，再層層向上輸送。問題是中央統(tǒng)一的稅賦安排（即所謂“正稅”）經(jīng)常或幾乎總是不能滿足自身及地方財政所需，于是不得不“半制度化”地允許甚至迫使地方政府在正稅之外巧立各種名目予取予奪，導致“雜稅叢生”。對于地方政府而言，不僅維持其行政事務及提供起碼公共服務的費用、甚至連官員體面生存的經(jīng)濟條件都往往不能通過正式的稅收和財政安排得到保障，于是依靠各種“陋規(guī)”或“加派加征”來“保運轉(zhuǎn)”甚而中飽私囊就成為常態(tài)現(xiàn)象。這種制度安排被歷史學家命名為“不完全財政”。其帶來“稅上加稅、愈演愈烈”的后果則為解釋王朝興替的所謂“黃宗羲定律”所總結(jié)。不過，近年來也有從事歷史社會學研究的學者，如周雪光認為，“不完全財政”的制度安排反映了治理一個疆域遼闊、人口眾多、地方差異極大的國度遇到的根本性困難以及相應的對策，對于理解我們今天所面臨的局面也極具參考借鑒意義。
首先，因各地“沖繁疲難”情況相異，賦稅征收難易度不一，所需行政費用亦大相徑庭，由中央政府自上而下編制合理的完全財政預算非常困難；其次，正式財政的特點在于預算分門別類、專款專用，而地方官員面臨的任務及條件環(huán)境等千變?nèi)f化，殊難在預算上逐項對應。而且上級部門也時常下達臨時指令或改變政策，地方上因資源不足難以適從，常常不得不通過突破正式預算或加征稅賦予以因應；最后，編制統(tǒng)一而完全的正式預算并將其付諸執(zhí)行除了政府內(nèi)部正常的交涉談判過程，還會經(jīng)常遇到上下級之間扯皮“內(nèi)耗”帶來的交易成本過高問題。因此，不完全財政提供了注入“地方性知識”因地制宜彈性行動的調(diào)節(jié)機制或回旋余地，給國家治理的動態(tài)過程帶來靈活性、多樣性，包含著相當程度的合理契機（周雪光：《帝國治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期）。
改革開放以來，較長時期內(nèi)地方政府事權(quán)與財權(quán)不相對應，其所承擔的行政事務及提供的公共服務頭緒眾多、任務繁重，而能夠從正式渠道獲得的財源卻十分有限。這種不均衡或不對稱導致了“預算外”或“非正式預算”的隱形財政運行方式大行其道，乃至催生以濫收費攤派罰款等種種不規(guī)范的手段向社會汲取資源的亂象。以古鑒今，地方上事權(quán)與財權(quán)的相互脫節(jié)很可能與歷史上“不完全財政”的傳統(tǒng)存在著某種程度的“路徑依賴”關(guān)系。在這樣的背景下重新審視司法財政保障“地方化”現(xiàn)象，會發(fā)現(xiàn)本來應當為中央事權(quán)的司法，其人財物卻都歸屬于地方政府，以及一段時期內(nèi)曾相當普遍的發(fā)生法院不得不靠自行“創(chuàng)收”來“保運轉(zhuǎn)”等問題，其實也可以理解為這種路徑依賴關(guān)系在特定領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。而與歷史上“不完全財政”帶來的種種嚴重弊端與實際存在的有限合理性互為表里這個悖論相對應，當代的法院財政保障“地方化”亦是一種既多有備受詬病之處、卻也發(fā)揮著某些必要功能的制度安排。
不過，隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟、技術(shù)等各方面的條件變化，這種制度安排或許已經(jīng)到了可能“升級換代”予以逐步改變的階段。如果地方法院財政由省級統(tǒng)管的改革能夠順利進行，意味著司法職能這種公共服務的提供將不再主要倚靠特定地方的同級財政籌資來予以支撐，法院通過訴訟收費等渠道自行汲取資源直接充作經(jīng)費的“創(chuàng)收”必要也會徹底消失。不僅如此，省級統(tǒng)管的這種改革還可能意味著廣域內(nèi)眾多法院的經(jīng)費預算以更為一般的稅基稅源作為基礎(chǔ)并加以統(tǒng)一的、有連續(xù)性的編制，預算案將以更加正式和更具透明度的方式付諸執(zhí)行，而預決算及實施、監(jiān)督等整個過程也將納入更加規(guī)范的程序軌道。在此意義上，司法經(jīng)費保障的省級統(tǒng)管改革有可能成為我國財政體制或預決算制度整體上逐步走向健全和完善的一個重要環(huán)節(jié)或者有機的組成部分。
省級統(tǒng)管改革與財政體制的健全化
之所以可能把法院經(jīng)費保障由省級統(tǒng)管作為一般財政體制或預決算制度啟動改革的一種切入點乃至“突破口”，首先因為從現(xiàn)代司法基本性質(zhì)上來看更適于作為中央事權(quán)。從歷史上看，地方政府的行政事務及可向社會提供的公共服務雖然相對單純，但維持基本的社會治安和處理解決當?shù)馗鞣N糾紛即所謂“保一方平安”，構(gòu)成了地方政府最重要的“事權(quán)”之一。即便在現(xiàn)代，如果法院的作用僅僅限于通過刑民事審判維持治安和解決糾紛，對司法作為地方事權(quán)也不會產(chǎn)生任何疑問。實際上，建國以來相當長一段時期內(nèi)，司法就一直處于這樣的狀況。雖然地方政府承擔的行政事務和公共服務事項千頭萬緒，司法作為其中不起眼甚至“邊緣化”的部分，既無從主張自身相對地方其他事務具有某種突出或特殊的位置及作用，也不可能發(fā)生將其提升為中央或省級政府事權(quán)的必要。
但是，隨著“法治”被認知為對于國家和社會具有特殊意義的重大價值，也隨著在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的活躍市場，而且國家日益把維系這種秩序并走向一種“法律面前人人平等”的社會正義，視為進行治理的目的及自身提供的公共服務之重要內(nèi)容，司法職權(quán)提升為省級政府事權(quán)、乃至最終落實為中央事權(quán)的條件或許正在逐漸成熟。而使法院的經(jīng)費保障與地方財政“脫鉤”轉(zhuǎn)由省級統(tǒng)管的改革，在現(xiàn)代國家的建構(gòu)和治理過程中，就有可能成為事權(quán)與財權(quán)在全國層面相互對應或達成均衡這個有關(guān)財政體制健全化之重要目標的一個“中間項”。
其次，發(fā)達的工商社會與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會在稅基稅源方面存在巨大的區(qū)別。歷史上國家對于較大規(guī)模農(nóng)業(yè)社會的治理，一般都不得不依靠靜態(tài)、相對固定且與特定地域“肥瘠”差異緊密相關(guān)的賦稅來源。與此相對，現(xiàn)代的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的第一產(chǎn)業(yè)所占份額已被第二和第三產(chǎn)業(yè)占有份額日益超越，國家向社會獲取資源的基盤也更加多樣流動，并且與特定地域相對固化的資源賦存不易形成難以改變的緊密關(guān)聯(lián)。以這種更具一般性及流動性的財源為背景，政府提供的公共服務在力度及技術(shù)水準等方面也出現(xiàn)了超越特定區(qū)域資源差別的約束而向全國范圍“均一化”發(fā)展的趨勢。
雖然在我國這樣超大規(guī)模的疆域和人口及地方差異極大的條件下，各種公共服務的發(fā)展需要相當漫長的時間才有可能達到較高的普遍性（覆蓋率等）及均衡度，但司法率先“去地方化”卻可以理解為這種必然趨勢的一個重要體現(xiàn)。因為，法院的經(jīng)費保障與同級地方財政的“脫鉤”越是徹底，司法服務的提供不受特定地方資源賦存差異的約束、也不受來自地方的不當干預而普遍提高質(zhì)量的概率也就越大。在此意義上，法院經(jīng)費保障依存于地方政府的制度安排得以改變的前提條件之一，就是超越某一特定地域而在更為廣泛的層次上為司法的公共服務進行統(tǒng)一的籌資已經(jīng)成為可能。
最后，能夠說明法院經(jīng)費保障“去地方化”與財政體制改革之間關(guān)聯(lián)的一個技術(shù)性因素，則是由于司法的內(nèi)容較為單純而易于把握，編制相應預算案及實施預算的難度與政府的其他事務比起來相對不高。把司法這樣具有明顯專業(yè)性的領(lǐng)域作為切入點，嘗試以更為集中的方式及在更大的規(guī)模上統(tǒng)一編制更具穩(wěn)定性和透明度的預算案，并盡可能予以嚴格的執(zhí)行實施，可以為整個財政制度運行的健全化、規(guī)范化提供和積累有益的經(jīng)驗。法院的業(yè)務主要就是審判和強制執(zhí)行。這些司法職能與行政機關(guān)等承擔的任務相比，強調(diào)的不是根據(jù)復雜多樣的種種“地方性知識”而采取臨機應變、彈性極大的方式進行決策、靈活施行政策并隨時調(diào)整資源的必要投入，其重點反而在于必須遵循法定程序并盡可能保持案件處理的穩(wěn)定性。即使如案件處理量的多寡等變動因素，也可以根據(jù)較長時間段的統(tǒng)計數(shù)據(jù)加以評估和把握。
因此，在人員編制、人事安排及固定資產(chǎn)等“人”和“物”的方面相對確定的前提下，有關(guān)辦公辦案經(jīng)費的預算編制和執(zhí)行實施能夠更加強調(diào)可預見性、穩(wěn)定性和透明度，而無須向靈活機動、保持高度的彈性等必要做過多的妥協(xié)。換言之，相對于其他領(lǐng)域而言，法院經(jīng)費的預算編制和執(zhí)行因其更易于突出穩(wěn)定及透明等方面，能夠有效地降低依存于具體情勢的反復談判帶來的“交易成本”。當然，與長期以來沿用的以一個個法院為單位分別與同級地方政府談判以決定收入支出經(jīng)費的做法相比，在省級層次上統(tǒng)一轄區(qū)內(nèi)各個法院預算并監(jiān)督予以嚴格執(zhí)行的改革，尤其在啟動及試錯階段可能需要投入更多資源。但在這種改革取得相當成果并積累起更多經(jīng)驗之時，制度及其運行的穩(wěn)定性具有使交易成本逐漸趨于“最小化”的潛力。
法院財政省級統(tǒng)管的改革能否達成預期的目標，取決于其方案的內(nèi)容構(gòu)成及實施方式，牽涉到眾多的技術(shù)性問題及細節(jié)。由于這項改革尚未全面展開，而有關(guān)部分試點省市的嘗試亦無詳細的信息披露，本文只能在相對抽象的層面上就改革應當涉及的內(nèi)容及可能的若干推行方式做一點初步的探討。需要注意的是，由于各地初始條件差異顯著，省級統(tǒng)管的改革嘗試或許將出現(xiàn)一些不同模式。例如，京、滬、津、渝等直轄市或者海南、寧夏等較小的省、自治區(qū)和轄地廣大、人口眾多的省、區(qū)相比，因其在管理層次和預算規(guī)模等方面的區(qū)別，就有可能導致省級統(tǒng)管改革在內(nèi)容上一定的差異化并帶來多樣的推行路徑。對于此類問題，也只能待改革全面展開且有機會獲得較為充分的相關(guān)信息之后再作研究。
省級統(tǒng)管之后的法院經(jīng)費來源
一般而言，法院財政省級統(tǒng)管的改革大體涉及籌資來源、預算案的編制、預算的執(zhí)行、預決算的審議批準程序等四個方面的內(nèi)容，以下予以分別的討論。籌資來源指的是為法院提供經(jīng)費的財政層級及渠道，與這些經(jīng)費究竟是主要來自中央還是地方的財政、來自地方的部分是由省級財政統(tǒng)籌還是各地財政自籌以及法院自身是否還有籌資的任務等等問題緊密關(guān)聯(lián)。對于這些問題，還有必要立足于相關(guān)的歷史沿革及目前既成的大致狀況，并與法院經(jīng)費的種類等結(jié)合起來加以探討。大體上，可把法院日常運營的經(jīng)費分為四類：俗稱“人頭費”的人員薪酬、主要為辦案和辦公所需費用的所謂“公用經(jīng)費”、用于房屋設(shè)施和車輛、電腦設(shè)備等各種資產(chǎn)形成及管理的費用、包括從業(yè)務培訓到干警餐飲補貼等在內(nèi)的具有一定機動性的其他費用。
從歷史沿革的角度看，包括中央政法編和地方事業(yè)編在內(nèi)的法院人員薪酬，從來都是由地方財政承擔。這一點到目前也基本上沒有變化。而公用經(jīng)費曾經(jīng)完全依靠地方財政和法院自身的訴訟收費。不過，經(jīng)前些年以來增加省級訴訟費用統(tǒng)籌和中央專項資金轉(zhuǎn)移支付這兩個經(jīng)費來源并逐漸加強其力度，現(xiàn)在全國的許多法院（尤其是在同級財政支持力度不足的地方）已能夠主要從中央和省級財政層面獲得辦公辦案方面的經(jīng)費支持。關(guān)于法院固定資產(chǎn)和設(shè)施設(shè)備的形成及管理費用，從早期因地方財力及支持力度的差異而“貧富不均”甚至顯得千差萬別的狀態(tài)出發(fā)，因國債資金的利用和中央、省級及地方財政等資金來源的多樣化，目前各地法院在這個方面的資產(chǎn)形成和相應的經(jīng)費保障上均有不同程度的改善。至于其他機動費用，以前應該主要來源于法院自身的訴訟收費以及向地方財政爭取的臨時撥付等。即便在“收支兩條線”的政策已大體得到嚴格執(zhí)行的今天，這項經(jīng)費雖由地方財政承擔，但看來往往還是與訴訟收費返還存在一定關(guān)聯(lián)。
從這樣的現(xiàn)狀出發(fā)，法院的經(jīng)費來源改革方向首先可以明確的是，各地法院的訴訟費等規(guī)費收入應直接上繳省級財政，且上繳的規(guī)費不再采取全額或比例返還等方式與特定法院的經(jīng)費支出對接。這種改變其實就是若干省份早已實施的訴訟費統(tǒng)籌（即省內(nèi)各地法院都按一定比例上繳部分訴訟收費，然后再于全省范圍內(nèi)以經(jīng)費不足的法院為重點進行二次分配）之擴大版。關(guān)于法院經(jīng)費省級統(tǒng)籌第二個可能的來源，則需要考慮地方財政是否應當分擔以及分擔的應為何種費用等問題。對此來源可有兩種相互對照的思路：第一種思路是地方財政每年都應向省級財政上繳用于本地司法機關(guān)經(jīng)費支出的款項；另一種思路，考慮到司法既然為中央事權(quán)，就應將中央財政統(tǒng)一籌資作為改革的最終目標，目前可在中央加強轉(zhuǎn)移支付的前提下由省級財政統(tǒng)籌，地方財政無須再承擔提供司法經(jīng)費的任務。在筆者看來，即便將來司法經(jīng)費能夠全部由中央財政統(tǒng)一籌集，至少對于經(jīng)濟發(fā)達的地方而言，其不少稅基稅源仍很可能成為籌資對象。關(guān)鍵只在于特定地方的產(chǎn)業(yè)等是否作為籌資來源，不應與當?shù)胤ㄔ耗軌颢@得多少經(jīng)費保障相關(guān)聯(lián)。基于這個方面的考慮，地方財政每年上繳與本地司法機關(guān)所需經(jīng)費對應的款項費用是否會給法院經(jīng)費保障徹底的“去地方化”帶來某種不利影響，恐怕還需要觀察。
或許更值得探討的問題是，即使作為一種過渡措施，如果眼下的省級統(tǒng)管改革確實需要地方財政承擔一定費用支出，那么何種司法經(jīng)費更適于由地方財政分擔呢？目前普遍存在的法院“人頭費”由同級地方財政負擔的情況，已形成了某種“路徑依賴”的制度安排，即使在省級統(tǒng)管改革全面鋪開后的一段時期內(nèi)也不容易迅速或徹底地改變。因此，地方財政每年向省級財政上繳相當于本地法院人員薪酬的費用，可能會成為持續(xù)相當時間的一般做法。但考慮到與法官“員額制”及相應提高薪酬待遇的改革配套之必要，地方財政是否必須在較大程度地增加數(shù)額的基礎(chǔ)上繼續(xù)負擔這項費用將成為一個困難問題。
員額制改革的實施必須逐步與切實提高法官及法院其他工作人員的薪酬待遇配套，否則這項重大改革將無所依傍失去意義甚或只能歸于失敗。不過在省級財政統(tǒng)一籌措經(jīng)費的前提下，雖然能夠根據(jù)全省不同地區(qū)的具體情況，在省內(nèi)各地法院的法官及其他工作人員的薪酬等收入之間拉開一定距離，但是要求省內(nèi)所有的地方財政都大幅度提高需要上繳的“人頭費”金額恐怕并不現(xiàn)實。由此看來，地方財政仍可比照當?shù)仄胀ü珓諉T的一般收入上繳一定份額的費用，而法官等人員薪酬增加的部分則由省級財政在接受中央補助的基礎(chǔ)上予以統(tǒng)籌，此或許不失為一個可能選項。
除了辦案辦公費用等公用經(jīng)費原則上都可來源于省級財政統(tǒng)籌及中央補貼之外，關(guān)于法院的固定資產(chǎn)及設(shè)施設(shè)備等其他資產(chǎn)的形成和管理費用，至少在省級統(tǒng)管改革的初期大概還不能“一刀切”地確定是由省級還是地方財政負責籌集撥付。尤其是用于審判及辦公的大樓等建筑物的規(guī)劃、立項、施工等，由于投資額大、牽涉面廣且限于一定的時間周期，由在建法院及其上級法院乃至省高院出面，會同地方和省級的財政部門就特定項目包括資金來源進行協(xié)調(diào)作出具體安排，可能較為穩(wěn)妥。至于辦公辦案用房的管理修繕費用、車輛、電腦硬軟件、服裝及其他設(shè)施裝備的購置保養(yǎng)等，在地方法院的固定和流動資產(chǎn)亦應由省級統(tǒng)管的原則下，應當列入每年的預算報省級層面進行統(tǒng)籌撥付。最后，和任何機關(guān)單位一樣，法院出于日常運轉(zhuǎn)中有計劃或臨時性的支出所需，也應當保有一定的機動費用。這一種類的經(jīng)費除了有明確計劃的部分可事先列入預算由省級財政統(tǒng)籌撥付之外，更具機動性的臨時支出等則可考慮由法院向地方政府申請，再由同級財政核準并予以撥付。
因為司法財物改革并不意味著法院與同級地方政府不發(fā)生任何關(guān)系，相反如何維持兩者之間的良性互動及相互協(xié)調(diào)也是改革應當重視的問題之一。確有必要時由地方政府在較小規(guī)模上為同級法院的財政保障提供某些支援，相信能夠在這個方面起到較好的作用。
法院預算的編制、執(zhí)行與預決算審批
法院經(jīng)費的預算案如何編制雖然因其具有高度專業(yè)性而很難進行深入研究，但也可就何者主導的問題做一點初步的探討。關(guān)于預算案的編制方法，可以設(shè)想兩種改革路徑。一種是由法院主導預算案的編制并在省一級加以整合，另一種則是臨時組織或常設(shè)某種專業(yè)的委員會來負責這項專門工作。前一種路徑的大致展開過程是，各個法院于每一財政年度前編制有關(guān)本院各項支出和請求相應撥款的方案，不過不再提交同級地方財政而是在本系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)由上級或直接匯總到省級法院。省、市、區(qū)的高級法院在整合轄區(qū)內(nèi)各個法院方案的基礎(chǔ)上向省級財政提出本省法院系統(tǒng)的統(tǒng)一預算案，經(jīng)財政部門核準后再提交省人大的正式會議進行審批。
需要注意的是，在我國目前的現(xiàn)實條件下，恐怕還做不到真正的“司法預算獨立”或者法院提出的預算案不得削減。對于法院主導編制并提出的預算案，掌握全省各種收支狀況并負有收支平衡責任的省級財政部門肯定會保留予以修改和削減的職權(quán)。換言之，法院系統(tǒng)和財政部門及省級政府之間，依然會存在圍繞司法預算的金額和內(nèi)容等交涉談判，且法院還經(jīng)常會有作出妥協(xié)之必要。
作為另一條可能的改革路徑，或許各個法院還有必要初步編制本院下一年度的預算方案，但提交匯總的對象不再是本省高級法院，而是某個具有相對獨立性的專門委員會。這種可每年臨時設(shè)置也可為常設(shè)的司法預算委員會，應該由司法系統(tǒng)、財政部門各自派員，并加上一定數(shù)量的外部專家和人大代表或政協(xié)委員等組成。如果省內(nèi)各個法院的經(jīng)費預算案提交這樣的委員會進行審核匯總，也就意味著法院系統(tǒng)會同政府財政部門在有一定外部監(jiān)督和參與的情況下，通過充分的審議討論形成某種各方都能夠承認接受的方案。在此意義上，由司法預算委員會向省人大提交的下一年度司法預算案，除了人大按照法定程序進行審議核準之外，已不受任何部門單方面的修改或削減了。
筆者認為，上述第二種司法預算編制方式可以有效地防止媒體和一些學者擔心的省級統(tǒng)管改革可能帶來“去地方化卻加劇行政化”的副作用。即使在某些省份暫時還難以實現(xiàn)設(shè)置專門委員會，但其至少應作為法院財政省級統(tǒng)管改革努力爭取做到的一個發(fā)展方向，而把第一種改革路徑理解為過渡性的預算編制方式。
限于對專業(yè)外知識所知甚微和相關(guān)信息嚴重不足，最后只能簡單地涉及一下法院預算的執(zhí)行和人大對司法預決算的審議等重要的改革內(nèi)容。目前為止的一般做法是，地方法院向同級財政提出預算，往往經(jīng)扣減及核準后由本級人大審議通過，但實施過程中法院隨時可因各種超出原有預算，卻認為確實必要的支出向地方財政申請臨時撥款，經(jīng)過討價還價有時能夠足額撥付，而有時則會被大幅度削減甚或遭拒絕。這種機動靈活充滿彈性的做法可能貫穿法院年度預算的整個執(zhí)行過程，導致人大在財政年度前后對法院經(jīng)費預決算的審議基本上流于形式。但是，如果法院經(jīng)費省級統(tǒng)管的改革全面展開并切實實施，地方法院隨機應變式地超出預算安排向同級財政爭取各種臨時支出的資金支持，將受很大限制。而省級人大通過審議批準的下一年度法院預算在執(zhí)行中將獲得貫徹，也不受反復調(diào)整而顯得更具剛性。
與此相應，對于作為法院預算執(zhí)行結(jié)果的決算，一年一度的人大開會所進行的審議也能夠不致陷入僅為追認既成事實的形式性，而有機會獲得更多的實質(zhì)意義。確實，財政預算的剛性執(zhí)行可能給法院造成不便，某些難以事先預測卻是必要的臨時支出將遇阻礙。而且，這種剛性約束，還會“倒逼”法院在編制匯總預算案的階段就必須盡可能無遺漏“巨細不捐”地列出所有能夠預想到的各種支出，并圍繞這些支出項目與財政部門等方面進行徹底的交涉談判。不難想象，尤其在嘗試剛開始而經(jīng)驗嚴重不足的改革初期，這種做法將會在很大程度上提高法院在本系統(tǒng)內(nèi)部以及法院系統(tǒng)整體為了獲得充分的財政保障付出的“交易成本”。但是從根本上說，這樣的制度安排，也不過意味著把多次反復進行的較小“博弈”改換為較大規(guī)模的“一次性博弈”而已。相信隨著改革經(jīng)驗的積累，相關(guān)的交易成本一定會出現(xiàn)明顯下降的趨勢。
另一方面，基于本文有關(guān)法院經(jīng)費省級統(tǒng)管改革的目標之一應為促進財政體制健全化的主張，預算案的編制盡可能詳細列出各項必要支出的做法將有效地提高財政預算的透明度，也方便省級人大展開實質(zhì)性的審議。實施預算的過程中強調(diào)經(jīng)過批準的預算案應當具有不容輕易更動的穩(wěn)定剛性，能夠最大限度地維護預算執(zhí)行的嚴肅性。到了人大審議司法預算執(zhí)行情況的階段，一個詳盡地列出各種收支項目明細并能夠向公眾及媒體公開的決算案，也有助于納稅人了解國家這一年究竟在司法上花了多少錢。這些效應不僅可能從健全司法預決算制度方面發(fā)揮促進整個財政體制改革完善的積極作用，而且對于司法公信力的提升，相信亦會有可觀的幫助。在此意義上，為了推進司法經(jīng)費省級統(tǒng)管改革而付出的成本代價，應當是“物有所值”甚至“物超所值”。
近幾年，隨著幾項具體改革的陸續(xù)展開，司法改革蔚然已成一大潮流。即使某些難度不小的改革例如法官、檢察官的員額制，在若干試點地區(qū)的推行亦有聲有色，不乏可圈可點之處。但是，這些改革如果沒有司法機關(guān)人財物“去地方化”的改革以及切實提高財政保障作為配套和支撐，從長遠來看其效果都會成問題。司法改革越有進展，就越可能牽動深層的眾多復雜矛盾或問題。反過來看，或許也正是深入了的司法改革，才會成為“撬動”包括財政體制在內(nèi)全面改革的一種契機。法院經(jīng)費省級統(tǒng)管雖然難度很大，卻是司法體制改革乃至中國社會全面改革的事業(yè)在整體上走向成功的一條必經(jīng)之路，改革進入深化階段更加需要“迎難而上”的決心和氣魄。? ? ? ? ?
? ? ? ? ? ? ? ? ? （作者單位：清華大學法學院）
